《議程、備選方案與公共政策》讀書筆記

1、議程、備選方案與公共政策讀書筆記本書是美國著名的公共政策研究專家約翰金登教授的享有盛譽的學術專著 之一，也是該領域的權威教材之一。 本書秉金登教授的一貫研究風格， 借助其高 超的調(diào)查和寫作技巧， 在政治學界獨樹一幟。 他在本書中系統(tǒng)地分析了公共政策 形成過程中的主要環(huán)節(jié)， 即問題的提出、 備選方案的產(chǎn)生和議程的建立等， 并指 出議程建立的重要性。 本書對公共政策領域的教學、 研究和實踐都曾產(chǎn)生深刻的 影響。一、公共政策的過程： （1）議程的建立；（ 2）備選方案的闡明；（ 3）闡明的 備選方案之間做出一個權威性的選擇；（ 4）決策的執(zhí)行。主要探討的是前兩個 過程： 1、議程的建立：把可能被視為

2、引起了他們關注的那組主題的范圍縮小至 他們實際上的確關注的那個主題編目上， 即參與者為什么處理一些問題而忽視其 他問題。 2、備選方案的闡明：從范圍上把一大批可能的備選方案縮小到實際上 要從其中進行選擇的那一批備選方案上， 即為什么某些可供選擇的備選方案很受 重視而其他的備選方案則被忽視。對這兩個問題的回答是從兩個方面進行的： 1、參與者：揭示了誰影響議程 以及他們?yōu)槭裁从绊懽h程。 2、過程：這些參與者影響議程和備選方案的過程。 設想了三條過程溪流：問題溪流、政策溪流以及政治溪流。需要強調(diào)兩點：每 一種參與者大體上都可能參與每一種過程。 例如，政策不是分析人員的專有領地， 政治也不是政治家的專

3、有領地。 盡管如此，參與者實際上通常在一定程度上都專 注于一個過程或另一個過程。 例如，學者更多參與的是政策形成過程而不是政治 過程；而政黨則更多的是參與政治過程而不是參與起草具體的政策建議過程。 參與者與過程各自都可能充當一種促進因素或者約束因素。作為一種促進因素， 這些參與者或過程把某一主題提到議程上的更高位置， 或者促使某一備選方案得 到更為積極的考慮。 例如，一位總統(tǒng)或國會委員會主席就可以決定使某一主題顯 得突出?；蛘哒f， 一個問題之所以很突出， 其原因在于發(fā)生了一場災難或某一眾 所周知的指標發(fā)生了變化。 作為一種約束因素， 這些參與者或過程可以阻抑對某 一主題或備選方案的重視。 例如

4、，壓力集團對某一項目強有力的反對就可以使該 項目在優(yōu)先考慮的項目編目上地位下降甚或被驅(qū)逐出議程。 再比如，當行政當局 強調(diào)自己優(yōu)先考慮的項目時， 它就會限制人們關注其他主題的能力。 對某一項目 預算成本的擔心也可以使該項目幾乎不可能受到關注。二、參與者的作用 討論證實哪些參與者重要，哪些參與者被認為重要但結果卻證明并不重要， 以及參與者相互關聯(lián)的方式和他們與議程建立過程的關聯(lián)方式。 主要通過三個問 題來討論：（ 1）每一種參與者的重要性；（ 2 ）每一種參與者發(fā)揮重要作用的 方式；（ 3）每一種參與者可以獲得的資源。1、主要對議程建立起作用的參與者（1）總統(tǒng)非常重要，不僅能夠單獨建立行政部門人

5、員的議程， 而且還能夠單獨建立國 會及政府外部人員的議程。 能支配甚至決定政策議程， 但卻不能支配那些經(jīng)過認 真思考的備選方案，而且他也不能決定最后的結果。資源：一套制度資源，其 中包括否決權以及雇傭和解雇的特權。 組織上的資源， 相對于國會， 行政部門 是一種更加一元的決策實體。 對公眾注意力的控制權， 因為公眾注意力可以轉 化成為一種壓力來迫使其他的官員采納總統(tǒng)的議程。 黨派因素。 當國會也受自 己政黨控制時總統(tǒng)對議程的推動就更少受限制。（2）政治任命官人們常常認為政治任命官成了其機構的俘虜， 或者說，那些職業(yè)文官有辦法 弱化其被任命的上司的權威。 但實際上， 在本項研究中的訪談中發(fā)現(xiàn)他們

6、屬于經(jīng) 常被提及的角色。他們對議程的建立作用的本質(zhì)：不是產(chǎn)生問題而是抬高問題。 而且他們也從其與白宮的互動中得出他們所要優(yōu)先考慮的事項， 這樣盡量就與總 統(tǒng)不產(chǎn)生分歧。任職的非永久性使得他們有迅速行動的誘因。（3）重要的國會議員：他們的地位僅次于行政當局， 并且遠遠比行政當局的任何單個組成部分的地 位靠前。既影響議程的建立又對備選方案有某種控制能力。 但他們主要是重要的 議程建立者： 合法權威： 國內(nèi)政策領域的重大變革通常需要新的立法； 公開 性：議員舉行聽證會、提出議案、發(fā)表演講，這些都可以被新聞媒體在顯著地位 置加以報道，并可能會被有效地傳遞給其他參與者。 混合的信息： 混合了實體 因素和

7、政治因素、混合了學術界的信息和壓力集團的信息、混合了官僚和選民； 長期供職。（4）媒體：充當一種溝通角色， 對公共輿論產(chǎn)生影響， 從而間接影響參與者。 常常被描 繪成為有力的議程建立者， 但本研究卻發(fā)現(xiàn)不是這樣。 媒體的曝光等等往往不被 視為真正重要的問題， 更像是一些短期的麻煩事； 媒體不是對議程產(chǎn)生獨立的影 響，而是報道政府中正在發(fā)生地事情。（5）與選舉有關的角色：重要性處于中等， 但對政府的政策議程仍然具有重大的間接影響。 競選活動 的諾言、政黨的宣言，對政府議程有重要影響：這個競選者、政黨的選舉聯(lián)盟的 某個重要角色記住了這種承諾并且試圖使他們兌現(xiàn)這種許諾。2、主要對備選方案的闡明起主要

8、作用的參與者（1）學術專家：重要性僅次于利益集團的一組非政府角色。 對備選方案的影響要大于其對政 府議程的影響。 短期影響：政府中的政策制定者在學者的分析和建議與他們已經(jīng) 關注的問題直接相關時最聽學者的話。 長期影響： 學術工作對思想的一般趨勢有 影響，這些思想反過來又會影響政策制定者的思想。（2）職業(yè)官僚：議程建立方面， 行政部門的自上而下的模式驚人的準確， 總統(tǒng)總能夠支配他 的政治任命官， 政治任命官又能夠支配職業(yè)文官， 所以職業(yè)文官對議程建立方面 的作用甚小， 他們都是在執(zhí)行一些現(xiàn)存的政策項目， 而不是在集中精力于新的議 程項目。他們對備選方案的闡明具有更多的影響。資源：長期供職；專長和

9、 經(jīng)驗；他們與國會和利益集團成員的一套關系。（3）國會辦事人員：由于他們自己容易接近一些重要的國會議員， 能夠集中自己的所有精力于特 定的問題并且橫跨政治和技術這兩個領域， 所以他們能夠?qū)χ匾耸筷P注的備選 方案產(chǎn)生很大的影響。 但是，他們所做的所有事情都不得超出雇用和能夠雇用他 們的議員所確定的范圍。還有未列進表中的利益集團： 對議程建立的作用： 有許多都不是積極促進活 動，相反倒是一些消極的阻礙活動。 他們常常試圖保留它們目前正享有的特權和 利益，因而阻礙他們認為將會減少其利益的創(chuàng)新思想。 對備選方案的影響： 將自 己的備選方案依附在一些別人可能已經(jīng)使其地位顯著地議程項目上。這是我們按照參

10、與人員主要對哪一個過程起作用來劃分并闡述的， 書本的安 排是按照政府參與角色（總統(tǒng)、高級任命官、重要的國會議員、與選舉有關的角 色、職業(yè)官僚、國會辦事人員）和非政府參與角色 （利益集團、學術專家、媒體）， 在第 2 章和第 3 章分別闡述的。三、過程思想可以來自任何地方， 可以來自每一個參與者， 我們需要認識的關鍵不是 思想的起源， 即思想來自哪一個參與者， 而是關注：所有因素是如何綜合使得問 題成為問題，從而進入議程的，即我們關注這樣的一個過程。 1、問題溪流過程對議程建立的作用問題溪流主要研究問題如何引起人們的關注、 問題的界定、 問題為什么消失 等。其對議程建立有很重要的作用： 如果某一

11、給定的政策建議或主題與某一重要的問題聯(lián)系在一起， 那么它被 提上議程的可能性就會明顯地提高。 一旦某一特定的問題被界定為緊迫的， 那 么完整的解決辦法就要比其他的解決辦法更受歡迎， 而且，有些備選方案很突出， 而其他的備選方案則從人們的視野中消失。2、政治溪流過程對議程建立的作用國民情緒： 對于適合國民情緒的項目有促進作用， 對一些不適應國民情緒 的項目則妨礙其受到關注。 有組織的政治力量： 有組織的力量之間的平衡對變革有妨礙作用， 因為目 前項目的受益者總是力圖保護自己當前的利益。 政府溪流中的政府： 在政府中， 人事調(diào)整對議程具有重大的影響。 擔任 權威職務上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項目并

12、提出新的議程項目； 這些職位上 的人事發(fā)生了變動， 從而因為人事的調(diào)整而使一些優(yōu)先考慮的新項目進入議程之 中。管理權限問題：行政機構和國會委員會都要求占地盤一一地盤之爭妨礙 了政府采取行動的可能性；地盤的爭奪常常實際上促進一個項目被提上議程， 為了榮譽相互爭奪某個他們感到將會受歡迎的動議； 許多潛在的議程項目之所 以從來就沒有成為某一給定政策制定者所關注的主題， 主要是因為它們屬于別人 的權限范圍。3、政策溪流過程對備選方案闡明的作用 軟化：政策企業(yè)家不僅試圖軟化常常趨向于受慣性約束并且會抵制重大變革 的政策共同體而且還試圖軟化更加廣泛的公眾， 使公眾習慣于新的思想并且逐漸 接受他們的政策建議

13、。 屬于預備工作， 如果沒有這樣的預備工作， 即使在有利時 機提出的一個政策建議也可能會沒有人理睬。 許多好的政策建議之所以沒有人理 睬，其原因在于它們在普通公眾、 專業(yè)化的公眾或政策共同體尚未來得及準備聽 之前就出現(xiàn)了。可以看到這樣一個過程： 有些思想得到了闡明， 從軟化過程中幸存下來， 并 且基本上符合專業(yè)人員據(jù)以評估政策建議的標準。 出現(xiàn)了一些比原政策建議更符 合目的的組合， 所討論的備選方案目錄縮小了， 而且一些思想已經(jīng)成為有待于認 真思考的主要候選方案。 四、總結： 以上兩個方面的闡述都滲透著我們所運用的一個模型垃圾桶模型。垃 圾筒模型的基礎是馬奇教授對組織行為的觀察， 他發(fā)現(xiàn)，在企

14、業(yè)中工作的人們?nèi)?易對某些行為模式產(chǎn)生偏好。 這些模式成為他們個人選擇問題的解決方法時寵愛 有加的“寶貝兒”。作為結論，模型指出：不管問題發(fā)生在何時何地，人們都會 以此為機會， 來實施他們早已選定的解決方法。 這會影響到?jīng)Q策的制定過程和最 終結果。該模型的另一特色， 是將企業(yè)看作由一系列競爭性對策構成的集合體， 隨時 等待著問題的出現(xiàn)。因此，在垃圾筒模型下，決策可視為問題、對策和決策者的 選擇三者的某一特定組合。 從這個意義上， 最終決策只不過是發(fā)生在垃圾筒內(nèi)的 淘金過程的副產(chǎn)品而已。1、垃圾桶模型 - 特征( 1)目標模糊 (problematicpreferences) 就該項特征整個組織

15、本身所要追求的目標并不具體清楚， 對各種施政目標的 優(yōu)先級也不明確，此意味著組織對各種施政目標的優(yōu)先級 ?并非一成不變，而是 可以視必要情況隨時加以調(diào)整的。 通常當一個組織發(fā)展到具有相當規(guī)模時， 伴隨 而來的就是組織愈變愈復雜， 它同時也會追求許多不同的目標， 這些目標又可分 成多項的次目標。 當企圖再將這些次目標加以具體化陳述時， 則常會出現(xiàn)目標之 間矛盾不一的情況。 正如前面說過， 組織目標是模糊的， 施政目標的優(yōu)先級不是 一成不變的，而是可以挪動的。( 2)手段或方法的不確定 (uncleartechnology)第二項特征是對如何達成目標的手段或方法并不清楚。 這種組織的成員通常 只知

16、道與本身職責相關的業(yè)務， 對整個組織的運作充其量只有一些很基本和粗淺 的認識。成員需要去嘗試錯誤， 從經(jīng)驗中去學習， 甚至要在面對危機時摸索和思 考解決的辦法。 本文指出該種組織是一個松散的結構， 有時甚至是先決定了要做 什么事或是有了行動 (action) ，然后再去思考為什么要做這件事，以及做這件事 的目標是什么，而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決 問題。( 3)流動性參與 (fluidparticipation) 第三個特征是在政策形成的過程中，參與決策人員具有相當程度的的流動 性，也就是說參與決策者可能前后完全不同， 故同樣的議題由于不同的人員出席 討論，結論也可

17、能與原先規(guī)劃完全不同。 這種流動性參與以民主國家法案制定需 經(jīng)過國會審議為例： 如以美國聯(lián)邦政府來說， 預算或是法案的制訂不是行政部門 所能全程主導、 掌控或壟斷。 國會議員有可能在立法過程中， 對法案加以修正或 是杯葛，輿論、利益團體、 或是游說團體也都會試圖在政府決策的過程中施加影 響力。2、垃圾桶模型 - 四股力量( 1)問題( StreamofProblems ) 決策本來就是企圖解決問題，垃圾桶管理決策組織“問題”林林總總，有大 有小。每一問題由下列三項來描述，分別為 :進入時間，即問題浮現(xiàn)的時點；解 決問題所需的能量；通路結構，即一些能觸及到問題的選擇。(2) 解決的方案的速度(

18、RateofFlowofSolutions )有了問題并不表示就有解決的方案，當問題與選擇(決策的機會)配合時， 會有解決方案流產(chǎn)生， 而流動速率是指系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生解決方案的速率。 如目前失業(yè) 問題，顯示我們的勞資雙方與國家經(jīng)濟甚至教育體系都有有問題， 但我們尚無較 佳的解決方案。再則，很多社會、政治、經(jīng)濟、教育的問題，也不是有了方案就 真的能解決問題。 大學多元入學方案是一套解決方案， 企圖解決現(xiàn)行大學聯(lián)招的 一些問題，但是不是真的能解決大學聯(lián)招現(xiàn)存的問題，會不會衍生出新的問題， 則尚待觀察。(3) 決策參與者( StreamfromParticipants )決策參與者的重要性， 前面已有提及。 要注意的是， 決策參與者不必然是一 群在某時某地開會和參與討論的人員或官員， 有可能學術界、 輿論界、民間團體、 乃至一般老百姓， 也加入某一政策的爭辯且企圖影響最后的決策。 而決策參與者 共識的