國(guó)外鐵路改革發(fā)展基本情況

1、國(guó)外鐵路改革發(fā)展基本情況匯報(bào)一、改革背景20世紀(jì)8090年代，歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家、日本等國(guó)掀起了 鐵路改革的浪潮。之所以形成這樣一個(gè)世界性浪潮，從我們了解的情況看，主要有以下幾個(gè)普遍的共同性背景。（一）從運(yùn)輸市場(chǎng)看，各種運(yùn)輸方式都比較發(fā)達(dá)， 大規(guī)模鐵 路建設(shè)基本完成，鐵路運(yùn)輸能力供求矛盾基本解決， 在各種運(yùn)輸 方式中已不具壟斷優(yōu)勢(shì)。1980年美國(guó)鐵路實(shí)施放松管制改革時(shí)，一級(jí)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到28.8萬(wàn)公里（根據(jù)北美鐵道協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年，美國(guó)一級(jí)鐵路營(yíng)業(yè)里程為15.1萬(wàn)公里，美國(guó)貨運(yùn)鐵路總營(yíng)業(yè)里程為22.4萬(wàn)公里），當(dāng)年一級(jí)鐵路完成貨物周轉(zhuǎn)量13586.2億噸公里，客運(yùn)鐵路完成旅客周轉(zhuǎn)量17

2、7億人公里。1978年，美國(guó)鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)市場(chǎng)份額已分別降至5.7%和35%。日本國(guó)鐵改革前，1986年，鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到19949公里，分別完成旅客周轉(zhuǎn)量和貨物周轉(zhuǎn)量1983億人公里和199.5億噸公里。1985年，日本 鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)市場(chǎng)份額已下降至40.2%和4.9%，而公路客運(yùn)和貨運(yùn)市場(chǎng)份額分別上升至55.2%和47.5%。英國(guó)鐵路在 20世紀(jì)50年代以后就已逐漸失去了在運(yùn)輸市場(chǎng)的壟斷地位，1992年，英國(guó)鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)市場(chǎng)份額分別從1952年的約20%和約40%，下降到 5.6%和 7.5%。（二）鐵路運(yùn)輸企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)十分困難，財(cái)政補(bǔ)貼難以為繼。日本國(guó)鐵改革前持續(xù)虧損，1986年，日

3、本國(guó)鐵債務(wù)為 2270 億美元，再加上日本鐵路建設(shè)公團(tuán)和其他與鐵路有關(guān)的累計(jì)債 務(wù)，日本鐵路總負(fù)債達(dá)到 3370億美元。20世紀(jì)5070年代， 美國(guó)鐵路經(jīng)營(yíng)狀況在持續(xù)管制下達(dá)到歷史最低點(diǎn)，約22%的企業(yè)破產(chǎn)，剩余企業(yè)的平均利潤(rùn)率僅為24%,遠(yuǎn)低于鐵路業(yè)債務(wù)資本成本。歐盟各國(guó)鐵路改革前，鐵路財(cái)務(wù)狀況也日趨惡化，各國(guó)財(cái)政不堪負(fù)擔(dān)。1990年,歐盟鐵路資產(chǎn)負(fù)債率整體上達(dá)到了57% ,在政府補(bǔ)貼相當(dāng)于成本的 40%的情況下，歐盟鐵路仍然處于虧損 狀況。據(jù)估計(jì)，歐盟內(nèi)對(duì)鐵路的補(bǔ)貼已僅次于在農(nóng)業(yè)上的補(bǔ)貼。（三）鐵路運(yùn)輸效率低、服務(wù)質(zhì)量差，不能滿足社會(huì)需要。20世紀(jì)90年代初，歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)已基本形成，但歐盟

4、各成 員國(guó)鐵路仍處于分割狀態(tài)， 對(duì)歐洲市場(chǎng)一體化進(jìn)程產(chǎn)生了不利影 響。各國(guó)鐵路國(guó)有、國(guó)營(yíng)的體制也嚴(yán)重影響了各國(guó)鐵路的發(fā)展和 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，鐵路企業(yè)沒(méi)有降低成本和改進(jìn)服務(wù) 質(zhì)量的壓力，鐵路運(yùn)輸?shù)目煽啃院蜏?zhǔn)時(shí)性不足， 跨境運(yùn)輸時(shí)有延 誤，對(duì)客戶需求的關(guān)注度不夠，鐵路運(yùn)輸難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。19701990年，歐盟全社會(huì)總貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量增加了71.4% ,而鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量下降了9.7%，市場(chǎng)份額從21.1%降至11.1%;鐵路客運(yùn)周轉(zhuǎn)量雖然上升了23.7%，但遠(yuǎn)低于全社會(huì) 88.3%的增長(zhǎng)率，市場(chǎng)份額從10.2%降至1990年的6.7%。同期鐵路單位運(yùn) 輸量營(yíng)業(yè)收入沒(méi)有變化， 但單位

5、成本卻上升了，造成成本回收率下降，平均回收率從70%下降到54%。日本國(guó)鐵改革前，由于機(jī)構(gòu)龐大、企業(yè)自主權(quán)受到限制， 企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理缺乏效率和 靈活性，難以對(duì)市場(chǎng)做出迅速反應(yīng)，無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需要。（四）改革浪潮前，各國(guó)鐵路也先后進(jìn)行了數(shù)次改革嘗試， 探索了多種改革方式。英國(guó)國(guó)鐵最初實(shí)行以 5個(gè)地區(qū)局為主的管理體制。1982年， 英國(guó)國(guó)鐵改變區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，實(shí)行條塊結(jié)合，總部設(shè)立5個(gè)業(yè)務(wù)部，分別負(fù)責(zé)干線長(zhǎng)途客運(yùn)、倫敦大區(qū)客運(yùn)、市郊客運(yùn)、 行包運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸，把原來(lái)5個(gè)地區(qū)局改為只負(fù)責(zé)具體運(yùn)輸?shù)?生產(chǎn)組織。1988年，英國(guó)國(guó)鐵實(shí)行事業(yè)部為主的管理體制，撤 銷(xiāo)5個(gè)地區(qū)局，按業(yè)務(wù)成立6個(gè)垂直管

6、理的業(yè)務(wù)部，即城市客運(yùn)、 東南路網(wǎng)客運(yùn)、地方短途客運(yùn)、整列、集裝箱和行包業(yè)務(wù)部。業(yè) 務(wù)部之間互相提供服務(wù)，按內(nèi)部?jī)r(jià)格進(jìn)行清算。這兩次改革，都沒(méi)能扭轉(zhuǎn)英國(guó)鐵路客貨運(yùn)市場(chǎng)份額下滑、效率低下的衰落趨勢(shì)。日本國(guó)鐵民營(yíng)化前，為扭轉(zhuǎn)虧損局面，政府及國(guó)鐵內(nèi)部做了 許多工作，共進(jìn)行了 5次微調(diào)，分別是1969年的國(guó)鐵再建十年 計(jì)劃、1972年的新財(cái)政十年計(jì)劃、1976年的經(jīng)營(yíng)合理化計(jì)劃、 1979年的再建基本構(gòu)想、1980年的國(guó)鐵再建綜合五年計(jì)劃。由 于未涉及深層次的變革，這些微調(diào)未能從根本上改變國(guó)鐵的處 境，日本政府最終決定對(duì)國(guó)鐵進(jìn)行民營(yíng)化改革。（五）從歐洲來(lái)看，歐盟對(duì)推動(dòng)鐵路改革起了很大作用。為推動(dòng)歐洲統(tǒng)

7、一市場(chǎng)的建立，歐盟將交通運(yùn)輸?shù)囊惑w化作為其主要手段之一，實(shí)行共同運(yùn)輸政策。20世紀(jì)90年代以來(lái)歐盟先后頒布了 “關(guān)于共同體鐵路發(fā)展”的91/440/EC指令，以及3個(gè) “鐵路一攬子法令文件”，推動(dòng)各國(guó)鐵路改革，提升歐盟鐵路的市 場(chǎng)效率和競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)歐盟鐵路一體化。（六）從政治背景看，鐵路改革也受到了世界范圍私有化浪 潮的推動(dòng)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)掀起了私有化改革的浪潮。 歐美等國(guó)紛紛在電力、 電信、煤氣和航空等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中實(shí)施私有 化改革，力圖打破由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，引入私人投資， 引入競(jìng)爭(zhēng)，形成新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。國(guó)外鐵路改革正是在這股浪潮的 推動(dòng)下進(jìn)行的。二、改革主要作法及最新

8、進(jìn)展情況從各國(guó)鐵路改革情況看，雖然各國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的改革模式，也沒(méi)有嚴(yán)格的劃分，大致可以分為以下幾種類(lèi)型。（一）北美模式北美鐵路屬于“網(wǎng)運(yùn)合一”模式，即“多個(gè)網(wǎng)運(yùn)合一的私有公 司”模式,主要特點(diǎn)是貨運(yùn)組建貨網(wǎng)一體的區(qū)域性鐵路貨運(yùn)公司； 客運(yùn)在全國(guó)范圍內(nèi)組建一個(gè)公司，租用貨運(yùn)公司的線路。以美國(guó)鐵路為代表，主要作法包括：一是放松管制。1980年通過(guò)實(shí)施斯塔格斯鐵路法，政府 保留對(duì)鐵路業(yè)一定的管制權(quán)力，保護(hù)貨主避免遭受鐵路公司實(shí)施的反競(jìng)爭(zhēng)行為及不合理的鐵路運(yùn)價(jià)，但解除了許多阻止貨運(yùn)鐵路有效運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度管制，從而釋放了鐵路經(jīng)營(yíng)活力。通過(guò)放 松管制，美國(guó)鐵路建立了更利于鐵路市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)制框架。二是客貨

9、分營(yíng)。1970年通過(guò)成立國(guó)家客運(yùn)鐵路公司Amtrak，由聯(lián)邦政府承擔(dān)大部分全國(guó)鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)鐵路客運(yùn)與貨運(yùn)的分營(yíng)，使鐵路公司甩掉包袱，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。三是大規(guī)模兼并重組。 一方面，I級(jí)鐵路公司大規(guī)模合并， 數(shù)量已由1980年的38家縮減至2009年的7家；另一方面，隨 著I級(jí)鐵路公司將不盈利的支線廉價(jià)出售給私人鐵路公司，II級(jí)和III級(jí)鐵路公司大量出現(xiàn)并獲得長(zhǎng)足發(fā)展，其結(jié)果表現(xiàn)為I級(jí)鐵路核心路網(wǎng)優(yōu)化與支線剝離。近年來(lái)，為適應(yīng)北美自由貿(mào)易區(qū)要求，北美鐵路改革更是出現(xiàn)了跨境兼并重組的新趨勢(shì)。（二）歐洲模式歐洲鐵路屬于“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，主要特點(diǎn)是以克服國(guó)家對(duì)歐 洲鐵路的分割、打通歐洲各國(guó)鐵路

10、界限、開(kāi)放鐵路市場(chǎng)、建立統(tǒng) 一的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、滿足歐洲經(jīng)濟(jì)一體化和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，將鐵路客貨運(yùn)營(yíng)與線路基礎(chǔ)設(shè)施相分離。歐洲鐵路改革的步驟大致分成三個(gè)階段：第一個(gè)階段：網(wǎng)運(yùn)分離。以發(fā)布91/440EC指令為標(biāo)志，要求把列車(chē)經(jīng)營(yíng)與基礎(chǔ)設(shè)施管理分開(kāi)，至少在帳戶上分開(kāi)。第二個(gè)階段：開(kāi)放通路。 以第一個(gè)鐵路一攬子1996年，歐洲委員會(huì)發(fā)布白皮書(shū) 振興歐洲鐵路的戰(zhàn)略；1998年7月，歐洲委員會(huì)提出的“鐵 路基礎(chǔ)設(shè)施一攬子措施” ，2001年，通過(guò)了關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和互通性的 2001/12/EC指令、2001/13/EC 指令、2001/14/EC指令、2001/16/EC指令。主要措施包括：實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)

11、商網(wǎng)運(yùn)分離，開(kāi)放通路權(quán)；公平地收取線路使用費(fèi)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施管理者采 取獎(jiǎng)懲機(jī)制，并確保其財(cái)務(wù)支出平衡。措施為標(biāo)志， 要求開(kāi)放通路權(quán)，允許新的列車(chē)經(jīng)營(yíng)者參與鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第三個(gè)階段：互聯(lián)互通。以第二個(gè)2001年，歐洲委員會(huì)發(fā)表的白皮書(shū) 是做出決定的時(shí)候了；2002年1月，歐洲委員會(huì)公布“致力于歐洲一體化鐵路”的一攬子計(jì)劃，1999年，頒布了鐵路運(yùn)輸?shù)膰?guó)際公約 （COTIF ）。主要措施包括：實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式之間的互通性，建立公共的安全機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)其他運(yùn)輸方式的市場(chǎng)份額向鐵路轉(zhuǎn)移；制訂統(tǒng)一的鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)和措施，開(kāi)放各成員國(guó)的國(guó)內(nèi)貨運(yùn)市 場(chǎng)，建立一個(gè)

12、負(fù)責(zé)安全和互通性的歐洲鐵路辦事機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)歐洲一體化鐵路快速發(fā)展；建立國(guó)際客運(yùn)協(xié)議和國(guó)際貨運(yùn)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貨物運(yùn)輸以及旅客、行李包裹運(yùn)輸?shù)幕ネㄐ?。及第三個(gè)2004年3月，歐洲委員會(huì)公布“第三個(gè)鐵路一攬子措施”；2007年10月，達(dá)成2007/58/EC指令、1371/2007/EC 條例和 2007/59/EC 指令；2008 年 6 月，通過(guò)了 2008/57/EC 指令；2011 年，頒 布白皮書(shū)統(tǒng)一的交通運(yùn)輸區(qū)域一一建立一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的資源有效利用的運(yùn)輸系統(tǒng)。主要措施包括：加強(qiáng)歐洲鐵路系統(tǒng)的進(jìn)一步一體化，逐步開(kāi)放國(guó)際鐵路客運(yùn)市場(chǎng)；制定共同體鐵路系統(tǒng)滿足 互通性的條件，包括鐵路各設(shè)備的設(shè)計(jì)、

13、操作、更新和維修，以及鐵路員工的專(zhuān)業(yè)資格、健康、 保健、安全條件各個(gè)方面； 加大提高路網(wǎng)能力的投資力度，提高中長(zhǎng)途鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)的競(jìng)爭(zhēng)力;對(duì)共同體鐵路網(wǎng)上機(jī)車(chē)司機(jī)和乘務(wù)員的資格進(jìn)行認(rèn)證；明確國(guó)際鐵路旅客的權(quán)利和義務(wù)，以及制 定鐵路貨運(yùn)賠償條例。鐵路一攬子措施為標(biāo)志，要求各成員國(guó)在規(guī)章條例、技術(shù)規(guī)程等方面，使各國(guó)鐵路互聯(lián)互通，以便展開(kāi)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以及在國(guó)家通道上與其他運(yùn)輸 方式競(jìng)爭(zhēng)。目前，從網(wǎng)運(yùn)分離的程度來(lái)看，主要表現(xiàn)為三種方式：一是“機(jī)構(gòu)分離：即基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)均由獨(dú)立的路網(wǎng)公司負(fù)責(zé)， 且路網(wǎng)公司一般為公有屬性。丹麥、芬蘭、法國(guó)、英國(guó)、意大利、荷蘭、葡萄牙、西班牙、瑞典等多數(shù)國(guó)家采取了這種方式

14、。只有 法國(guó)鐵路略有不同，法國(guó)鐵路網(wǎng)公司RFF負(fù)責(zé)鐵路網(wǎng)的投資與建設(shè)、制定計(jì)劃、分配能力和收取線路使用費(fèi)，基礎(chǔ)設(shè)施管理由 RFF以支付報(bào)酬的方式交由法國(guó)鐵路公司SNCF負(fù)責(zé)。二是“組織分離”，即在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部按照“部門(mén)制”或“事業(yè)部制”進(jìn)行業(yè)務(wù) 管理，并且財(cái)務(wù)獨(dú)立，典型如德國(guó)鐵路。三是“會(huì)計(jì)分離”，即在公司內(nèi)部按照客運(yùn)、 貨運(yùn)和路網(wǎng)的業(yè)務(wù)劃分， 實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)核算上的 分賬管理，典型如奧地利、比利時(shí)、希臘、愛(ài)爾蘭鐵路。其中， 第二和第三種方式屬于“網(wǎng)運(yùn)分離”的過(guò)渡階段。（三）日本模式日本鐵路也屬于“網(wǎng)運(yùn)合一”模式，但在改革的具體方法上與 北美鐵路有所區(qū)別。日本鐵路改革的主要作法包括：一是區(qū)域分割。1

15、987年，日本國(guó)鐵將原來(lái)的全國(guó)性一體化 公司分割為6個(gè)“網(wǎng)運(yùn)合一”的區(qū)域性客運(yùn)公司和1個(gè)全國(guó)性貨運(yùn) 公司，客運(yùn)公司統(tǒng)管各自管內(nèi)的線路基礎(chǔ)設(shè)施和客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，貨運(yùn)公司租用客運(yùn)公司的線路進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。本州的3家客運(yùn)公司在20022006年已全部上市，政府出售了全部的股份。另3家島嶼公司由于客流較少，長(zhǎng)年虧損，政府因此設(shè)立了 “經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基 金”以此收益來(lái)彌補(bǔ)虧損。 對(duì)于貨運(yùn)公司，在線路使用費(fèi)和資產(chǎn) 評(píng)估等方面，與本島客運(yùn)公司相比有一定優(yōu)惠。二是政企分開(kāi)。日本鐵路在民營(yíng)化前， 由于國(guó)鐵兼有公共性和企業(yè)性，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)責(zé)任不清。實(shí)現(xiàn)國(guó)鐵民營(yíng)化的目的是將JR公司從政治的介入、限制中解放出來(lái)，作為民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮活力。民營(yíng)

16、化后，日本鐵路的“政企分開(kāi)”主要體現(xiàn)在以下幾方面：擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。作為企業(yè)的 JRs公司的經(jīng)營(yíng)責(zé)任與國(guó) 家的行政職能明確分離， 鐵路企業(yè)與政府的關(guān)系依據(jù) 鐵道事業(yè) 法得以明確，政府不得隨意干預(yù)企業(yè)的自主決策；明確責(zé)任分工，建立補(bǔ)助制度。民營(yíng)化后鐵路的新線建設(shè)、既有線改造和新干線建設(shè)的責(zé)任與資金來(lái)源，政府與企業(yè)有明確分工，政府建立了新線建設(shè)與既有線改造的補(bǔ)助制度；放松票價(jià)管制。政府引入以綜合成本價(jià)格為基準(zhǔn)的最高限價(jià)浮動(dòng)票價(jià)制度，經(jīng)營(yíng)者只要在政府認(rèn)可的上限價(jià)格以下，事先向運(yùn)輸大臣或地方運(yùn)輸局長(zhǎng)備案，便可以自由改動(dòng)票價(jià)。（四）俄羅斯模式俄羅斯鐵路改革的模式是組建一家全國(guó)性鐵路公司，對(duì)全國(guó) 鐵路運(yùn)輸生

17、產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。 改革的主要特點(diǎn)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制向 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型需要， 通過(guò)重組運(yùn)輸企業(yè)與重構(gòu)政府管制框 架，首先實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。俄羅斯鐵路改革的主要作法：一是政企分開(kāi)。2003年10月1日，俄羅斯鐵路公司成立， 標(biāo)志著俄羅斯聯(lián)邦鐵路管理體制發(fā)生根本變革。原交通部撤銷(xiāo)， 對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管、調(diào)控的政府職能交由俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸部鐵道 局管理；俄羅斯鐵路公司作為運(yùn)輸企業(yè)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)鐵路監(jiān)管、調(diào)控與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的“政企分開(kāi)”。二是企業(yè)改制。俄羅斯鐵路公司按照國(guó)際通行做法，成立了公司董事會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)主席由俄羅斯聯(lián)邦政府副 總理兼任，公司總裁由政府任命為

18、公司法人代表。隨著改革的深化，俄羅斯鐵路公司進(jìn)一步改變傳統(tǒng)的行政管理模式，將下屬企業(yè)和機(jī)構(gòu)改制成子公司。到 2010年底，俄羅斯鐵路公司共成立 了 83家全資子公司，在140家子公司擁有股份。從2007年開(kāi)始， 加速推動(dòng)一些經(jīng)營(yíng)良好的貨運(yùn)專(zhuān)業(yè)性子公司改制、上市，吸納私人資本以促進(jìn)公司進(jìn)一步發(fā)展。三是逐步推進(jìn)“運(yùn)網(wǎng)分離”。俄羅斯鐵路改革，按照改革初期 的“客運(yùn)分開(kāi)、貨網(wǎng)合一”實(shí)現(xiàn)公司化運(yùn)作，到最終實(shí)現(xiàn)“運(yùn)網(wǎng)分離”的模式穩(wěn)步推進(jìn)。客運(yùn)方面，按照長(zhǎng)途客運(yùn)、市郊運(yùn)輸、快速和 高速運(yùn)輸、客運(yùn)站管理的業(yè)務(wù)劃分， 分別成立鐵路公司下屬的客 運(yùn)子公司，實(shí)現(xiàn)鐵路旅客運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理；貨運(yùn)方面，從改革初期先后

19、成立專(zhuān)業(yè)性貨運(yùn)子公司，到成立經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)貨車(chē)的第二貨運(yùn)公司，并在此基礎(chǔ)上，籌建俄羅斯鐵路貨運(yùn)公司。 鐵路貨物運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)改革完成，將為俄羅斯鐵路實(shí)現(xiàn)“運(yùn)網(wǎng)分 離”奠定基礎(chǔ)。三、國(guó)家與鐵路的關(guān)系（一）歷史遺留問(wèn)題的處理鐵路歷史負(fù)債和人員安置問(wèn)題是所有國(guó)家在改革過(guò)程中面 臨的共同問(wèn)題。幾乎所有國(guó)家歷史債務(wù)最終不同程度上由政府承 擔(dān)，個(gè)別國(guó)家通過(guò)出售資產(chǎn)等形式償還了部分債務(wù)。所有國(guó)家都通過(guò)向新設(shè)立企業(yè)分流、 政府接管等方式，解決了人員安置問(wèn)題。 對(duì)這些歷史遺留問(wèn)題的妥善處理， 使鐵路企業(yè)基本擺脫了歷史羈 絆，站在了全新的發(fā)展起點(diǎn)。德國(guó)鐵路改革過(guò)程中，根據(jù)聯(lián)邦鐵路重組法， 專(zhuān)門(mén)為處理鐵 路改革遺留

20、問(wèn)題而設(shè)立的過(guò)渡性政府機(jī)構(gòu)一一聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)管 理局（BEV ）承接了原德國(guó)聯(lián)邦鐵路的長(zhǎng)期歷史債務(wù)，同時(shí)承擔(dān)了鐵路9.5萬(wàn)名公務(wù)員的收入和福利補(bǔ)差責(zé)任，并負(fù)責(zé)24萬(wàn)退休人員養(yǎng)老金的支付和7萬(wàn)名裁員的就業(yè)安排。根據(jù)債務(wù)接管法，從1999年6月1日起，聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局管理的長(zhǎng)期歷史債 務(wù)移交聯(lián)邦政府管理，成為公共的聯(lián)邦債務(wù)。從2000年起，德國(guó)政府每年拿出50億馬克（約合25.5億歐元）用于償還這筆債 務(wù)的本金和利息。另外，根據(jù)德國(guó)鐵路股份公司組建法的規(guī)定， 聯(lián)邦政府有責(zé)任對(duì)原東德國(guó)營(yíng)鐵路（DR）的投資欠帳進(jìn)行補(bǔ)償。據(jù)此，德國(guó)政府對(duì)接收東德鐵路而產(chǎn)生的整治和提高其技術(shù)裝備 水平和人員安置費(fèi)給予為期9年

21、的補(bǔ)貼（19942002年），共補(bǔ)貼了 172.98億歐元。法國(guó)到1997年1月1日改革前，國(guó)營(yíng)鐵路公司 （SNCF）累 計(jì)負(fù)債2080億法郎。改革后，新成立的鐵路網(wǎng)公司（ RFF）接 管了 1342億法郎基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債和所有財(cái)政欠款，RFF承擔(dān)的債務(wù)利息，由中央財(cái)政在預(yù)算中安排。 國(guó)家接管了 200多億法 郎的債務(wù)，新的SNCF公司承擔(dān)了約450億法郎的債務(wù)。人員安 置方面，除了向新成立的路網(wǎng)公司分流 170人外，法國(guó)鐵路基本 沒(méi)有進(jìn)行裁員，只是對(duì)內(nèi)部人員配置進(jìn)行了調(diào)整。日本鐵路改革過(guò)程中，對(duì)鐵路資產(chǎn)進(jìn)行了私有化，因而部分負(fù)債可以通過(guò)出售鐵路資產(chǎn)來(lái)償還，但剩余部分仍然由政府承 擔(dān)。1987

22、年初，日本鐵路累積債務(wù) 3370億美元。這些債務(wù)，部 分根據(jù)各JR公司的償債能力進(jìn)行攤派，由各公司用經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)償 還，共計(jì)420億美元；新干線控股公司分擔(dān)相當(dāng)于其資產(chǎn)帳面價(jià)值的長(zhǎng)期債務(wù)一一520億美元，用收取的新干線租賃費(fèi)來(lái)償付， 1991年新干線控股公司撤消，出售新干線所得資金部分被用于 償還原國(guó)鐵債務(wù)；鐵路建設(shè)公團(tuán)分擔(dān)110億美元；剩下的 2320億美元的長(zhǎng)期債務(wù)由清算事業(yè)團(tuán)承擔(dān)，通過(guò)土地銷(xiāo)售收入和出售JR公司的股票收入來(lái)償還，清算事業(yè)團(tuán)在變現(xiàn)所有資產(chǎn)后，剩 余債務(wù)轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)。人員安置方面，日本鐵路改革前一年（1986 年）員工總數(shù)達(dá)27.7萬(wàn)人，其中20.07由各鐵路公司錄用，3.91

23、萬(wàn)人自愿退休，2.37萬(wàn)人轉(zhuǎn)入清算事業(yè)團(tuán)，0.73萬(wàn)人轉(zhuǎn)入其他政 府部門(mén)，另有0.63萬(wàn)人通過(guò)其他方式安置。（二）對(duì)路網(wǎng)建設(shè)的投資20世紀(jì)80年代以來(lái)，各國(guó)基本都明確了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政 府職責(zé)，企業(yè)一般只根據(jù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的使用收益承擔(dān)適當(dāng)?shù)耐顿Y 責(zé)任。德國(guó)根據(jù)聯(lián)邦鐵路線路設(shè)施改擴(kuò)建法，國(guó)家負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦 各鐵路的投資，包括鐵路的新建、改擴(kuò)建以及補(bǔ)充投資；另外短途運(yùn)輸還可以按鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通融資法規(guī)定，獲得列入新建和改擴(kuò)建計(jì)劃線路的投資，資金來(lái)源為聯(lián)邦政府從燃油稅收入中提取的 部分資金。聯(lián)邦鐵路根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通融資法得到的資金每年約為 16億歐元。法國(guó)鐵路1997年改革后，路網(wǎng)建設(shè)由專(zhuān)門(mén)成立的國(guó)有的鐵 路網(wǎng)公司R

24、FF負(fù)責(zé)，RFF根據(jù)項(xiàng)目建成后能夠?qū)崿F(xiàn)的回報(bào)，決 定RFF的投資額，不足部分由中央政府、地方政府和其他受益 者投資。英國(guó)鐵路改革后投資政策經(jīng)歷了曲折，1996年路網(wǎng)公司上市后，政府不再對(duì)鐵路直接投資， 長(zhǎng)期投資不足導(dǎo)致路網(wǎng)狀況惡 化，為扶持鐵路發(fā)展，1999年政府再次直接投資鐵路。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2000年以來(lái)，英國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資中政府直接撥款比例最高 達(dá)30%以上。俄羅斯對(duì)鐵路線路和設(shè)施進(jìn)行分類(lèi)， 聯(lián)邦財(cái)政對(duì)具有國(guó)家戰(zhàn) 略意義的一二類(lèi)新線建設(shè)投資，并對(duì)鐵路能力改造進(jìn)行補(bǔ)貼，地區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)投資建設(shè)三四類(lèi)鐵路。俄羅斯聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸法第2章第10條規(guī)定：“俄羅斯鐵路設(shè)施的購(gòu)置、設(shè)計(jì)、建設(shè)、改造 和養(yǎng)護(hù)，通

25、過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施所有人、運(yùn)輸商、其它法人和自然人的自 有資金來(lái)實(shí)現(xiàn)，在符合聯(lián)邦目標(biāo)綱要規(guī)定的情況下，可以申請(qǐng)使用聯(lián)邦預(yù)算資金?！备鶕?jù)2030年俄羅斯鐵路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略 規(guī)劃，到2030年，俄羅斯鐵路發(fā)展總投資將為13.7萬(wàn)億盧布，其中聯(lián)邦政府預(yù)算占20%，俄聯(lián)邦主體投資占5% ,私人投資占 75% （包括俄鐵股份公司 42%的份額）。日本1987年國(guó)鐵民營(yíng)改革化后，公益性的鐵路建設(shè)項(xiàng)目， 主要由中央和地方政府投資建設(shè)。其中，新干線項(xiàng)目，中央政府投資約占2/3,沿線受益的地方政府投資約占1/3, JRs公司支付的租賃費(fèi)再占一少部分；大都市通勤鐵路的建設(shè)和改造，由中央政府、地方政府和鐵路企業(yè)按一定比例投

26、資；地方開(kāi)發(fā)性鐵路， 一般由當(dāng)?shù)卣顿Y為主，具有盈利性的建設(shè)項(xiàng)目，吸收當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)企業(yè)參與投資。自1998年以來(lái)，日本中央政府對(duì)新干線的投 資實(shí)際占當(dāng)年整備新干線建設(shè)費(fèi)的63%以上。美國(guó)鐵路在20世紀(jì)后半期沒(méi)有顯著的大發(fā)展，鐵路投資以 鐵路公司投資為主，政府主要對(duì)部分戰(zhàn)略性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投 資。如2009年，美國(guó)制定了包括 10條走廊在內(nèi)的高速鐵路發(fā) 展規(guī)劃，聯(lián)邦政府計(jì)劃在此后 5年內(nèi)，每年為此投資10億美元。印度鐵路歷史上政府投資曾高達(dá)75%，上世紀(jì)九十年代后比例下降到2030%左右。近年來(lái)，印度政府對(duì)鐵路投資總量 明顯上升，比例重新上升到50%左右，鐵路同時(shí)引入資本市場(chǎng)融資，擴(kuò)大投資來(lái)源。（

27、三）對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼是國(guó)外較為普遍的做法，經(jīng)常被用作實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治、軍事、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的工具。國(guó)家對(duì)鐵路的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼一般針對(duì)三方面： 鐵路承擔(dān)的社會(huì)必須的鐵路運(yùn)輸、地區(qū)鐵路運(yùn)輸、國(guó)土開(kāi)發(fā)性運(yùn)輸。通常國(guó)外政府主要對(duì)鐵路客運(yùn)和地區(qū) 運(yùn)輸進(jìn)行補(bǔ)貼。德國(guó)從1996年開(kāi)始對(duì)公共短途旅客運(yùn)輸實(shí)行地方化，聯(lián)邦 政府從燃油稅收入中提取地方化專(zhuān)項(xiàng)基金，補(bǔ)貼各州包括鐵路在內(nèi)的短途公共旅客運(yùn)輸。 地方化實(shí)施初期，德國(guó)鐵路獲得的地方 化資金每年約5060億歐元，近年來(lái)不斷增加，已達(dá)到 70多 億歐元。法國(guó)國(guó)營(yíng)鐵路公司 SNCF以合約收入和直接財(cái)政補(bǔ)貼形式 從中央、地方政府獲取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償。 合同性收入的具

28、體補(bǔ)償范圍包 括：根據(jù)服務(wù)合約向地區(qū)當(dāng)局提供的運(yùn)輸服務(wù)、根據(jù)地區(qū)要求實(shí)行較低運(yùn)價(jià)的運(yùn)輸服務(wù)、 報(bào)紙運(yùn)輸服務(wù)、實(shí)行社會(huì)定價(jià)的運(yùn)輸服 務(wù)、國(guó)防有關(guān)的運(yùn)輸服務(wù)； 各級(jí)政府的公共補(bǔ)貼具體包括以下幾 方面：運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、養(yǎng)老金補(bǔ)貼、特殊債務(wù)帳戶補(bǔ)貼、 對(duì)貨運(yùn)計(jì)劃的國(guó)家援助，累計(jì)年均約60億歐元。英國(guó)政府對(duì)鐵路客運(yùn)提供大量補(bǔ)貼，2000年至今，政府對(duì)鐵路客運(yùn)的補(bǔ)貼占客運(yùn)收入的比例一般超過(guò)35%，最高的年份甚至達(dá)到50%左右。另外，政府也針對(duì)貨運(yùn)，實(shí)施一定量的定 向補(bǔ)貼。俄羅斯現(xiàn)行法律規(guī)定，鐵路旅客運(yùn)輸虧損應(yīng)當(dāng)由聯(lián)邦國(guó)家和 地方財(cái)政預(yù)算全額給予補(bǔ)貼。其中，長(zhǎng)途客運(yùn)由國(guó)家補(bǔ)貼，地區(qū)性客運(yùn)由地方財(cái)政補(bǔ)貼。

29、鐵路為特定群體（學(xué)生、軍人、殘疾人 等）提供的票價(jià)優(yōu)惠部分，由聯(lián)邦國(guó)家財(cái)政全額補(bǔ)貼。日本國(guó)鐵從1964年開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)赤字后，政府為此支付了 巨額補(bǔ)貼。民營(yíng)化后，鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境相對(duì)改善，補(bǔ)貼額相對(duì)減少，但依然維持在一定額度，目前基本穩(wěn)定在每年30億日元左右。特別是，對(duì)于北海道、四國(guó)、九州這3家客流較少、經(jīng)營(yíng)較困難的公司，民營(yíng)化改革時(shí)，政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金”， 通過(guò)該基金運(yùn)作產(chǎn)生的收益作為收入，彌補(bǔ)赤字。美國(guó)按照聯(lián)邦法律，政府對(duì) Amtrack運(yùn)營(yíng)服務(wù)有一定額度 的財(cái)政補(bǔ)貼，以盡量維持城間客運(yùn)。 另外，有些州政府不愿關(guān)閉 一些虧損嚴(yán)重線路的客運(yùn)業(yè)務(wù)，也給 Amtrack 一些財(cái)政補(bǔ)貼。（

30、四）運(yùn)價(jià)政策各國(guó)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)實(shí)行監(jiān)管， 保障實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)目標(biāo) 和形成良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序， 即便是完全市場(chǎng)化的國(guó)家也是如此， 只 是監(jiān)管的范圍和程度有所不同。法國(guó)1982年國(guó)內(nèi)運(yùn)輸指導(dǎo)法明確規(guī)定，價(jià)格政策由政 府主管部門(mén)確定，但國(guó)家對(duì)價(jià)格保留最終的調(diào)整權(quán)力。在制定價(jià)格時(shí)，政府確定一個(gè)基本價(jià)格，該價(jià)格每年隨著物價(jià)指數(shù)的變化， 相應(yīng)進(jìn)行上下調(diào)整。 鐵路部門(mén)在不突破基本價(jià)格的前提下，可以依據(jù)市場(chǎng)供求狀況，采取靈活的方式，制定具體的優(yōu)惠價(jià)格。俄羅斯的鐵路運(yùn)價(jià)一直在國(guó)家的嚴(yán)格監(jiān)控之下，鐵路運(yùn)價(jià)政策制訂和修改調(diào)整必須經(jīng)聯(lián)邦政府的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)批準(zhǔn)。21世紀(jì)初，俄羅斯開(kāi)始推進(jìn)鐵路改革之后，也并未放松對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)

31、的監(jiān)管。2001年9月，俄羅斯聯(lián)邦政府決定成立新的運(yùn)價(jià)管理機(jī)構(gòu) (ETO)，負(fù)責(zé)監(jiān)管調(diào)控鐵路運(yùn)輸、能源和煤炭工業(yè)等一些相關(guān)部 門(mén)的價(jià)格。2003年俄羅斯鐵路公司成立后，俄羅斯政府開(kāi)始對(duì) 鐵路運(yùn)價(jià)政策進(jìn)行必要的修改調(diào)整，同年出臺(tái)俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略等多部政府文件，規(guī)定了鐵路貨物運(yùn)價(jià)調(diào)整的方向和 方法，開(kāi)始放松部分運(yùn)價(jià)管制?？瓦\(yùn)方面，目前，莫斯科一圣彼 得堡之間開(kāi)行的高速列車(chē)票價(jià)可根據(jù)運(yùn)輸市場(chǎng)需求靈活調(diào)整。隨著未來(lái)鐵路市場(chǎng)的開(kāi)放，俄羅斯政府有可能對(duì)更多業(yè)務(wù)放松運(yùn)價(jià) 管制。日本鐵路1997年后，開(kāi)始引入以綜合成本價(jià)格為基礎(chǔ)的上 限運(yùn)價(jià)制，極大地放寬對(duì)運(yùn)價(jià)的管制。但是經(jīng)營(yíng)者調(diào)整的運(yùn)價(jià)， 必須在運(yùn)輸大

32、臣認(rèn)可的上限運(yùn)價(jià)以?xún)?nèi)，并且需要事先向運(yùn)輸大臣或地方運(yùn)輸局長(zhǎng)提出申請(qǐng)、備案。美國(guó)地面運(yùn)輸委員會(huì)(STB)負(fù)責(zé)監(jiān)管鐵路運(yùn)價(jià)。貨運(yùn)運(yùn)價(jià)監(jiān) 管主要針對(duì)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)(包括公路和水運(yùn))的線路，如有客戶對(duì)運(yùn)價(jià)提出申訴，STB則會(huì)進(jìn)行調(diào)查干預(yù)。對(duì)于壟斷性運(yùn)輸線路， STB則規(guī)定鐵路公司必須以合理的價(jià)格向其他鐵路公司開(kāi)放這 條線路的使用權(quán)，使得在這種特定的市場(chǎng)細(xì)分中仍然有競(jìng)爭(zhēng)存 在。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性線路，鐵路公司擁有充分定價(jià)自主權(quán)，主要實(shí)行 合同運(yùn)價(jià)?？瓦\(yùn)方面，根據(jù) 1970年鐵路旅客運(yùn)輸法,Amtrak 運(yùn)價(jià)不受州際商務(wù)法中運(yùn)價(jià)等條款的約束，也不受任何州或 其他法律的約束，Amtrak自主決定票價(jià)。印度1989年鐵路法明確規(guī)定印度鐵路的運(yùn)價(jià)決定權(quán)在 中央政府。印度鐵路的具體運(yùn)價(jià)政策由鐵路管理委員會(huì)內(nèi)的運(yùn)輸 商務(wù)管理委員負(fù)責(zé)制定，目前，它們已經(jīng)開(kāi)始嘗試對(duì)高等級(jí)客運(yùn) 等