關(guān)于工程擔(dān)保制度推進情況的調(diào)研報告調(diào)研報告【新】.doc

1、關(guān)于工程擔(dān)保制度推進情況的調(diào)研報告調(diào)研報告關(guān)于工程擔(dān)保制度推進情況的調(diào)研報告 工程擔(dān)保調(diào)研組去年對深圳、廈門兩地的調(diào)研表明，推進工程擔(dān)保制度，有助于防范工程風(fēng)險、保障合同履約、規(guī)范建筑市場、維護市場主體各方的合法權(quán)益。在去年調(diào)研的基礎(chǔ)上，建設(shè)部于202_年8月份印發(fā)了關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）（即建市20_137號文件，以下簡稱137號文件），對工程擔(dān)保的種類、契約形式、有效期、擔(dān)保金額、擔(dān)保責(zé)任做出了詳細規(guī)定，成為建設(shè)行業(yè)推行工程擔(dān)保的第一部規(guī)范性指導(dǎo)文件。試行137號文的目的，意在使各地推行工程擔(dān)保的工作有章可循，減輕工程建設(shè)各方對工程擔(dān)保責(zé)任的誤解和爭議

2、，減少當(dāng)事人的交易成本。為了考察各地137號文件執(zhí)行情況和工程擔(dān)保制度整體推進情況，調(diào)研組在對全國31個省市進行的電話調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有18個省市未全面貫徹執(zhí)行該文件，在已傳達該文件并開始推進工程擔(dān)保的省市中，對文件精神的領(lǐng)會和執(zhí)行力度不一。根據(jù)對各地的電話調(diào)研，調(diào)研組選定了工程擔(dān)保工作開展時間較長的成都和廈門兩個城市作為此次調(diào)研對象，并于20_年5月22日至5月27日，赴成都、廈門兩市進行了工程擔(dān)保推進工作的第二次調(diào)研。調(diào)研期間分別與成都和廈門兩市的建設(shè)局及當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)單位、建筑業(yè)企業(yè)、招標(biāo)代理單位、銀行及專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的代表進行了6次座談，了解了工程擔(dān)保推進取得的成效、存在的問題，以及有關(guān)各方對推

3、行工程擔(dān)保制度及137號文的意見和建議?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：一、基本情況和主要做法兩地推行工程擔(dān)保制度時間不同，推進方式、工作進度分別體現(xiàn)出了地方特點，出現(xiàn)的問題也有所區(qū)別。（一）成都市推行工程擔(dān)保制度情況同廈門市相比，成都市推行工程擔(dān)保制度較晚，但是已經(jīng)取得了初步成效。202_年6月，該市以清理拖欠工程款和民工工資為切入點，由市政府辦公廳印發(fā)了關(guān)于切實解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和民工工資有關(guān)問題的通知，要求“強化項目資金到位的核驗監(jiān)督”、“建立工程備料預(yù)付款制度”和“建立民工工資制度保證金和擔(dān)保制度”。在新建項目開工之前，建設(shè)單位和施工企業(yè)都應(yīng)按工程合同價格的5預(yù)交民工工資支付保證金或提

4、供保函，才能獲取施工許可證，并同時與銀行、勞動保障部門、建設(shè)行政主管部門簽訂民工工資支付保證金監(jiān)管協(xié)議。同年，成都市建委又印發(fā)了關(guān)于加強成都市建設(shè)領(lǐng)域民工工資保證金管理工作有關(guān)問題的通知，進一步強調(diào)了“民工工資支付保證金和擔(dān)保制度的執(zhí)行”，規(guī)定除重點監(jiān)控建筑業(yè)企業(yè)和建設(shè)單位必須采取民工工資保證金的形式外，其他非重點監(jiān)控企業(yè)或建設(shè)單位可采取擔(dān)?；蚨~繳納保證金的形式，以及銀行保函、保險公司保函、擔(dān)保公司保函等方式。從以上調(diào)研信息來看，成都市工程擔(dān)保正處于起步階段，其工作重點是解決建設(shè)行業(yè)工程款拖欠問題，以維護處于工程建設(shè)鏈條最末端的勞動者利益。所采取的措施主要是：對于重點建設(shè)項目，讓業(yè)主和承包商

5、同時向建設(shè)管理部門提供相應(yīng)民工工資支付保證，提交的擔(dān)保金額是工程合同價格的一定比例，該比例足以保證支付該項目的工人工資；對于非重點建設(shè)項目，可以采取定額繳納的方式。主要擔(dān)保形式是現(xiàn)金保證，由業(yè)主和承包商分別向政府建設(shè)管理部門繳納現(xiàn)金作為支付擔(dān)保，目前為止已有427戶繳納；其次是第三方擔(dān)保，即業(yè)主和承包商向建設(shè)管理部門提供銀行保函和擔(dān)保公司保函。這種形式已經(jīng)很接近137號文件規(guī)定的業(yè)主工程款支付擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保。目前，有近80戶提交了保函形式的擔(dān)保。此外，成都市已經(jīng)開始推行工程投標(biāo)擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保，重點是政府投資項目，主要依靠招投標(biāo)監(jiān)督推動。成都市在清欠工作中推行擔(dān)保制度取得初步成效后，

6、根據(jù)137號文件精神，制定了成都市建設(shè)工程擔(dān)保暫行辦法征求意見稿，準(zhǔn)備修改完善后在下半年施行，全面推進工程擔(dān)保制度。（二）廈門市推行工程擔(dān)保制度情況廈門市推行工程擔(dān)保制度較早，其特點是在全國率先實施工程招標(biāo)最低價中標(biāo)制度。20_年4月，廈門市對全部使用國有資金或國有資金占控股或主導(dǎo)地位的工程項目全面實行最低投標(biāo)價中標(biāo)辦法。廈門市建設(shè)工程最低價中標(biāo)實施辦法規(guī)定，最低投標(biāo)價中標(biāo)法實行中標(biāo)人低價風(fēng)險保證擔(dān)保制度，即中標(biāo)人（承包人）在簽訂建設(shè)工程施工合同時，除向招標(biāo)人（發(fā)包人）提交履約擔(dān)保金外，還應(yīng)提交低價風(fēng)險擔(dān)保金。低價風(fēng)險擔(dān)保金數(shù)額為投標(biāo)人投標(biāo)報價低于市造價站發(fā)布的最低控制價之差額和評委會認定的不

7、可靠的低價金額。最低價風(fēng)險保證擔(dān)保制度通過經(jīng)濟手段、保險機制化解工程風(fēng)險，保證了最低價中標(biāo)工程的質(zhì)量和安全。202_年3月，廈門市印發(fā)了廈門市建設(shè)與管理局關(guān)于進一步完善建設(shè)工程最低投標(biāo)價中標(biāo)辦法的若干規(guī)定的通知，對工程擔(dān)保的擔(dān)保方式、有效期等細節(jié)問題做出了明確的規(guī)定。其中針對擔(dān)保有效期普遍少于實際工期，導(dǎo)致?lián)＿^早失效的現(xiàn)象，該通知明確規(guī)定了履約擔(dān)保的有效期應(yīng)截止到竣工驗收合格之日，工程款支付擔(dān)保的有效期應(yīng)截止到除工程質(zhì)量保修金以外的全部工程款結(jié)算之日。廈門市自202_年以來，新建項目共有457個，需辦理工程款支付擔(dān)保和履約擔(dān)保的工程中，絕大部分均按規(guī)定辦理了工程擔(dān)保。同成都市相比，廈門市基本

8、上實施了137號文件規(guī)定的各項工程擔(dān)保制度。此外，相比上次調(diào)研，廈門市擔(dān)保市場出現(xiàn)多家專業(yè)擔(dān)保公司，承攬工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，改變了銀行擔(dān)保一家獨攬的局面。二、幾點經(jīng)驗（一）加強立法，強化137號文件的推行力度為推行工程擔(dān)保制度，兩市分別出臺了一些地方性法規(guī)和配套文件。廈門市政府于20_年11月5日頒布了廈門市建筑市場管理若干暫行規(guī)定（廈門市政府令第103號），其中明確規(guī)定了實行工程擔(dān)保制度的建設(shè)工程項目的標(biāo)準(zhǔn)，以及工程款支付保函和履約保函與工程施工合同價款的最低比例和金額。起步稍晚的成都市從監(jiān)管民工工資支付入手，頒布了關(guān)于切實解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和民工工資有關(guān)問題的通知等文件，初步確立了工程

9、擔(dān)保模式。實踐證明，137號文件頒布的意義重大，該文件成為地方政府推行工程擔(dān)保的綱領(lǐng)性文件，兩市的建設(shè)行政主管部門在該文件的指導(dǎo)下，通過制定一些實施辦法，對實行工程擔(dān)保的具體過程、擔(dān)保人與被擔(dān)保人之間的權(quán)利和責(zé)任、索賠機制等進行了詳細規(guī)定。這些辦法的制定，為工程擔(dān)保制度的順利實施打下了良好的基礎(chǔ)。（二）推行工程擔(dān)保制度的初期必須依靠政府強制推行當(dāng)?shù)卣敖ㄔO(shè)行政主管部門的強制推行是成都、廈門兩市推行工程擔(dān)保制度取得成效的主要原因。成都、廈門兩市的建設(shè)行政主管部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢槍Ρ镜貙嶋H，不斷完善工程擔(dān)保制度的各項措施和辦法，有效保證了這項制度的順利實施。雖然是否要求提供工程擔(dān)保應(yīng)當(dāng)是建

10、立在市場主體自愿互利的原則基礎(chǔ)上的一種市場行為，是市場主體的自發(fā)行為，政府的強制措施只是暫時的和過渡性的。但是鑒于我國的實際國情，在推行工程擔(dān)保的初期，這種強制措施是必不可少的，有利于確立機制，培育、引導(dǎo)和保護市場，規(guī)范當(dāng)事人的行為。（三）金融機構(gòu)積極參與，共同培育擔(dān)保人市場在座談中，我們了解到，成都、廈門兩市的銀行等金融機構(gòu)對推行工程擔(dān)保制度十分支持，積極性很高。盡管工程擔(dān)保的手續(xù)費等收入不大，但他們認為推行工程擔(dān)保制度擴大了自己的業(yè)務(wù)范圍，提供了一個新的、比較優(yōu)良的經(jīng)營品種，形成了金融機構(gòu)新的利潤增長點，擴大了吸儲的范圍，促進了自身信貸業(yè)務(wù)量的增長。特別是在推行工程擔(dān)保制度初期，有能力開展

11、相關(guān)業(yè)務(wù)的擔(dān)保人為數(shù)不多，擔(dān)保公司尚處在培育發(fā)展階段。因此，一些以往與建設(shè)領(lǐng)域接觸較多的金融機構(gòu)，如成都、廈門兩市的各家銀行就紛紛搶占市場份額，業(yè)務(wù)量迅猛增長，尤其是兩市的建設(shè)銀行依靠原有優(yōu)勢，承接了絕大部分的擔(dān)保業(yè)務(wù)，取得了可觀的經(jīng)濟效益，并為今后的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。三、存在的主要問題盡管成都和廈門兩市開展工程擔(dān)保制度試點工作取得了一定成效，但在推行過程中也暴露出了一些問題，需要我們進行認真地思考，以便進一步完善這項制度。（一）擔(dān)保人市場尚未形成，對擔(dān)保機構(gòu)缺乏必要的監(jiān)管工程擔(dān)保制度的推行，必須擁有相當(dāng)數(shù)量并符合資格條件的擔(dān)保人，形成具有一定競爭力的擔(dān)保人市場。目前，由于保監(jiān)會暫時禁止保

12、險公司開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，專業(yè)擔(dān)保公司還處于發(fā)育階段，數(shù)量較少，承包商之間的同業(yè)擔(dān)保還沒有開展起來，銀行作為單一的承保主體幾乎包攬了整個擔(dān)保人市場。市場競爭不足影響到擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)時間過長，擔(dān)保手續(xù)費偏高，保單形式單一，缺乏靈活性，不能適應(yīng)市場和工程建設(shè)的要求。另外，雖然137號文件允許“專業(yè)擔(dān)保公司”提供擔(dān)保，但目前還缺乏對擔(dān)保公司在信用等級、擔(dān)保能力、專業(yè)化水平、風(fēng)險管理措施等方面的要求，一些擔(dān)保公司不具備相應(yīng)的擔(dān)保能力和風(fēng)險管理能力，沒有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量和風(fēng)險管理制度，往往采取不規(guī)范運作，引起市場不正當(dāng)競爭，影響了工程擔(dān)保的作用和聲譽。（二）工程擔(dān)保形式單一，現(xiàn)金擔(dān)保比例過重1

13、37號文件規(guī)定的工程擔(dān)保類型共有投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、承包商付款擔(dān)保4種，基本涵蓋了對工程建設(shè)中各個環(huán)節(jié)各方當(dāng)事人責(zé)任的保證。由于擔(dān)保市場不成熟、推進工作側(cè)重點不同等原因，這些類型的擔(dān)保業(yè)務(wù)尚未全部開展起來，有的即使開展起來，也不夠規(guī)范。工程擔(dān)保的意義在于擔(dān)保人以其自身的實力和信譽為被保證人作擔(dān)保，保證被保證人履行義務(wù)，被保證人的代價只是購買擔(dān)保的費用。而在現(xiàn)金保證的方式下，業(yè)主或承包商的財務(wù)負擔(dān)會大大加重。以處于萌芽階段的成都市工程擔(dān)保市場為例，成都市重點推行的民工工資支付保證，就是不夠完善的。成都市對工程項目的業(yè)主和承包商分別規(guī)定了支付保證金，但在實際操作中，后者往

14、往采取現(xiàn)金保證的方式，動用自己的資金向有關(guān)部門提供現(xiàn)金保證，而不是從擔(dān)保機構(gòu)那里尋求第三方的擔(dān)保，與真正意義的工程擔(dān)保還有一定距離。即使能夠提交銀行保函或擔(dān)保公司保函的企業(yè)，也會由于信用記錄不全，被收取較高比例的現(xiàn)金保證，同樣加大了財務(wù)負擔(dān)。（三）反擔(dān)保形式單一，信用擔(dān)保機制遠未建立目前，政府投資工程有財政資金作后盾，能夠以較低比例的保證金，甚至不提交保證金也能取得銀行出具的支付保函，比如廈門市的政府投資工程，只要有發(fā)改委財政資金安排計劃，就可取得擔(dān)保。但是對于其他業(yè)主和建筑業(yè)企業(yè)，作為主要擔(dān)保人的銀行一般不接受現(xiàn)金保證以外的其他反擔(dān)保形式，而且現(xiàn)金保證的比例偏高，給投保人帶來流動資金不足的問

15、題，反而降低了投保人的支付能力和履約能力。工程擔(dān)保應(yīng)該是建立在信用制度基礎(chǔ)上的一種個性化的制度，以授信額度決定保證金的比例，甚至可以不用任何抵押，就可授予擔(dān)保。但目前社會上缺乏獨立的征信機構(gòu)，不能對所有投保人的信用情況、財務(wù)狀況等進行評估并提供給擔(dān)保人。雖然銀行對投保人都建立了相應(yīng)的資信等級評估制度，并根據(jù)評估結(jié)果給予不同等級的授信額度，但是這種評估一般只對平時與自己有業(yè)務(wù)往來的企業(yè)，難以做到對所有投保人一一評估，而對無業(yè)務(wù)往來的企業(yè)，銀行要求對方必須提交擔(dān)保金額50-100的保證金。同時，一些銀行為避免承擔(dān)風(fēng)險，在給予相應(yīng)的授信額度時，也要求企業(yè)抵押相應(yīng)數(shù)額的保證金或資產(chǎn)。（四）業(yè)主的強勢地

16、位造成與建筑業(yè)企業(yè)工程擔(dān)保義務(wù)的不平等通過此次對兩地工程擔(dān)保市場的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)建筑市場存在明顯的市場主體地位不平等的問題。處于弱勢地位的建筑企業(yè)不得不從項目投標(biāo)開始就接受業(yè)主各種苛刻的條件。在成都，市屬的建筑業(yè)企業(yè)就有1538家，再加上省屬企業(yè)和中央駐成都的企業(yè)，建筑企業(yè)總數(shù)已經(jīng)突破了3000家。數(shù)量如此之多的乙方追逐有限的工程項目，勢必成為甲方的魚肉對象。建筑市場主體地位的不平等，對工程擔(dān)保制度的實施所產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在四個方面：一是業(yè)主主觀上漠視工程擔(dān)保的作用，不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，所以在工程招標(biāo)中，對承包商的投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保設(shè)置苛刻條件，比如只接受業(yè)主客戶銀行開出的保函，而

17、不接受擔(dān)保公司保函，甚至要求投標(biāo)人必須用現(xiàn)金擔(dān)保，使工程擔(dān)保成為變相的承包商墊資；二是許多業(yè)主工程款支付保函是由受益人即建筑業(yè)企業(yè)代業(yè)主向銀行提供反擔(dān)保，實際上是業(yè)主強迫建筑業(yè)企業(yè)為其承擔(dān)違約的風(fēng)險，使業(yè)主工程款支付擔(dān)保失去了應(yīng)有的作用；三是對于應(yīng)該購買業(yè)主工程款支付擔(dān)保的項目，業(yè)主通過與中標(biāo)人私下協(xié)商，依靠自己的強勢地位，迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費用，從而將業(yè)主的工程擔(dān)保費用轉(zhuǎn)嫁給建筑業(yè)企業(yè)；四是建設(shè)工程合同管理不到位的情況下，即使業(yè)主方能夠按照工程擔(dān)保合同的約定承擔(dān)義務(wù)，其工程進度款的撥付都會在主觀上產(chǎn)生延遲，從而極大的影響了承包方的利益。在市場結(jié)構(gòu)不夠健康、監(jiān)管

18、力度不夠的情況下，業(yè)主施加給建筑業(yè)企業(yè)的或明或暗的不平等條款，實際上加重了建筑業(yè)企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)，極大削弱了工程擔(dān)保積極意義。四、下一步工作的想法（一）進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，依法推行工程擔(dān)保制度通過調(diào)研，我們深刻認識到，加強立法，制定相關(guān)的法規(guī)，因是推行工程擔(dān)保制度取得成功的根本保障。137號文件對工程擔(dān)保的實施提出了一個基本的框架，規(guī)定了投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、履約擔(dān)保等制度。但僅有這部部門規(guī)章是不夠的，按照行政許可法的要求，政府部門規(guī)章若帶有強制性的內(nèi)容，必須有現(xiàn)行法律明確的規(guī)定才能執(zhí)行，而現(xiàn)行的擔(dān)保法對工程擔(dān)保并無明確規(guī)定，因此，各地政府和建設(shè)行政主管部門在推進工程擔(dān)保制度時，會受

19、到一定的限制。如果將工程擔(dān)保的有關(guān)規(guī)定寫入建筑法修正案，將會極大地推動工程擔(dān)保制度建設(shè)。目前我們能做到的就是大力宣傳推廣建設(shè)部剛剛印發(fā)的工程擔(dān)保合同示范文本（試行）（建市20_74號文件）。該文件對投標(biāo)保證、業(yè)主支付委托保證、承包商履約保證、總承包商付款保證等重要環(huán)節(jié)做出了示范，這將成為擔(dān)保行業(yè)為工程建設(shè)行業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)的重要參考文件，有助于擔(dān)保人統(tǒng)一工程擔(dān)保格式，避免不平等條款的出現(xiàn)。（二）積極培育和規(guī)范擔(dān)保人市場推行工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)積極培育其他具備條件的機構(gòu)擔(dān)當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競爭的擔(dān)保人市場。要積極培育和發(fā)展專業(yè)擔(dān)保公司，規(guī)范其運作，我部應(yīng)會同有關(guān)部門盡快制定工程擔(dān)保行業(yè)準(zhǔn)入門檻，根據(jù)擔(dān)保公司自有資金實力、專業(yè)技術(shù)力量等，確定允許開展工程擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍，對擔(dān)保機構(gòu)的資本充足率、準(zhǔn)備金和經(jīng)營業(yè)績等指標(biāo)作出規(guī)定，并對其開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的信譽狀況等作定期評估。鑒于目前的專業(yè)擔(dān)保公司自有資金實力一般不強，應(yīng)主要為中小型項目提供擔(dān)保，并要形成競爭機制，不能搞壟斷。建議與保監(jiān)會等部門積極協(xié)商，爭取保險公司盡快開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)。同時，還應(yīng)當(dāng)發(fā)展承包商的同業(yè)擔(dān)保，由實力強、信譽好的承包商為其他承包商提供第三方擔(dān)保。這樣做，既可以有效地保證工程建設(shè)的順利進行，又比較簡便易行。但必須嚴禁兩家企業(yè)交叉互保，以保障業(yè)主的合法權(quán)益。（三）加快誠信