改革和完善大陸個(gè)人所得稅制的思考

1、改革和完善大陸個(gè)人所得稅制的思考        近幾年來，大陸居民個(gè)人收入差距迅速擴(kuò)大，已進(jìn)入國際警戒線區(qū)。若考慮尚有大量的隱形收入無法在基尼系數(shù)中得到反映，收入分配的實(shí)際差距無疑更大。貧富兩極分化苗頭的顯現(xiàn)，再度引起海內(nèi)外的普遍關(guān)注，對與此相關(guān)的個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)作用的質(zhì)疑也日益增多。中共十六大報(bào)告已明確指出，要“加強(qiáng)政府對收入分配的調(diào)節(jié)職能，調(diào)節(jié)差距過大的收入”。這使人們有充分理由對大陸現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的改革與完善，予以更多的研究和反思。 世界各國實(shí)行的個(gè)人所得稅制可分為三種模式：一是分類所得稅制，就是將納稅人的各

2、項(xiàng)所得劃分為若干種類，按類別規(guī)定不同的適用稅率和不等的費(fèi)用扣除及優(yōu)惠辦法，分別計(jì)征所得稅。二是綜合所得稅制，即將納稅人的各項(xiàng)所得統(tǒng)統(tǒng)加總，再減去稅法允許扣除的有關(guān)費(fèi)用和減免項(xiàng)目之后，按統(tǒng)一的稅率計(jì)征所得稅。三是混合所得稅制，即分類課稅和綜合課稅兩者兼而用之，亦稱分類綜合所得稅制。大陸、香港在個(gè)人所得稅類型選擇上，恰恰依次各擇其一，因而三地個(gè)人所得稅制各具特點(diǎn)。從實(shí)踐效果看，大陸現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制在公平與效率方面均存在著一些不合理的、值得改革和完善之處，主要表現(xiàn)為：第一，分類所得稅制產(chǎn)生的不公平問題。分類所得稅制是一種最古老的所得稅征收制。其特點(diǎn)是通過分類采用高低不等的稅率和不同的費(fèi)用扣除規(guī)定及

3、優(yōu)惠辦法，來體現(xiàn)政府對個(gè)人收入分配的調(diào)節(jié)意圖。目前世界上僅有極少數(shù)國家實(shí)行這種課稅模式，甚至其發(fā)明者英國也早就改為實(shí)施混合課稅制。之所以如此，主要原因在于分類征收制會產(chǎn)生橫向不公平的不良后果，即納稅能力相同的人因收入渠道不同而必須納不同的個(gè)人收入所得稅，甚至較低收入者納稅額高于較高收入者。例：甲某每月收入1600元，全部為工薪所得；乙某每月收入1800元，800元來自勞務(wù)報(bào)酬，1000元來自工薪。甲某工薪收入扣除800元固定費(fèi)用后，應(yīng)稅所得為800元，現(xiàn)行適用稅率為10%，則甲某需納稅80元。而乙某勞務(wù)報(bào)酬所得800元，扣除800元費(fèi)用后應(yīng)稅所得為0；其工薪所得1000元，扣除800元費(fèi)用后，

4、應(yīng)稅所得為200元，現(xiàn)行適用稅率為5%，則乙某僅須納稅10元。甲乙兩人在稅負(fù)上的不公平顯而易見。事實(shí)上在大陸目前的分類所得稅制下，盡管個(gè)人所得稅應(yīng)稅項(xiàng)目分類復(fù)雜（劃分為11類），但有些所得仍難以準(zhǔn)確確定所得項(xiàng)目，因而個(gè)人所得稅征收中普遍存在的問題，就是很難防止通過收入分解來規(guī)避稅負(fù)和利用差別利率來減輕稅負(fù)，從而造成個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)功能扭曲，加大了收入分配的差距和不公平。而在綜合稅制下，無論個(gè)人所得來自何種類型的收入，最終只適用同樣的稅率和同樣的稅前扣除，這就可以避免分類征收造成的稅負(fù)不公平。但有些人認(rèn)為，分類征收制雖不太公平，但最大好處是適用于源泉扣繳，能有效避免偷逃稅，因而適合大陸公民納稅意

5、識不強(qiáng)、稅務(wù)當(dāng)局又缺乏相應(yīng)征管和監(jiān)控手段的現(xiàn)實(shí)狀況。其實(shí)，這是一種誤解，綜合征收制并不排斥源泉扣繳方式。無論是在臺灣、香港，抑或在最早采用綜合征收制的美國，在個(gè)人所得稅征收過程中，仍然采用源泉扣繳方式。如，在工資支付時(shí)由雇主代扣代繳，到年終再在納稅人自我申報(bào)基礎(chǔ)上，由稅務(wù)當(dāng)局按綜合征收制所適用的稅前扣除和稅率進(jìn)行綜合，匯算清繳，多退少補(bǔ)?？梢?，至少大陸目前完全可以采用混合稅制模式，即對多數(shù)應(yīng)稅項(xiàng)目采用綜合征稅辦法，要求納稅人綜合申報(bào)各項(xiàng)所得，稅務(wù)當(dāng)局匯總計(jì)算征收；對一些特定項(xiàng)目則仍可采用分類征稅辦法，如財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、特許使用費(fèi)所得、偶然所得等采用分類征稅。這樣既可以做到征收上的方便，又可避免分

6、類征收產(chǎn)生的不公平問題。第二，稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)產(chǎn)生的非效率問題由于采取分類所得稅制，大陸的個(gè)人所得稅稅率依所得的性質(zhì)類別不同而異，大體有三種：一是超額累進(jìn)稅率，即對工薪所得實(shí)行545%的9級超額累進(jìn)稅制，對個(gè)體經(jīng)營、承包租賃經(jīng)營所得則實(shí)行535%的5級超額累進(jìn)稅制；二是對其他8項(xiàng)所得項(xiàng)目適用20%的比例稅率；三是對一次收入畸高者的勞務(wù)報(bào)酬所得適用加成征稅稅率。不同來源的個(gè)人所得設(shè)計(jì)高低不同的稅率及檔次，這種規(guī)定本身就缺乏令人信服的客觀依據(jù)。其負(fù)面效應(yīng)至少表現(xiàn)在兩方面：其一，抑制人們工作的積極性。大陸對工薪所得和個(gè)體經(jīng)營所得分別實(shí)行45%和35%的最高邊際稅率。顯然形成對職工工薪所得的歧視性待遇和對

7、收入較高的個(gè)體經(jīng)營者和承包、租賃者的優(yōu)惠待遇。這里已埋藏著逆向調(diào)節(jié)的隱患，有違個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)的目的和初衷。更不應(yīng)忽視的是，工薪所得高達(dá)45%的最高邊際稅率會產(chǎn)生抑制人們工作積極性的負(fù)效應(yīng)。從全球范圍看，自80年代以來，以美國為首的西方國家和廣大家，為了刺激人們工作、投資、儲蓄的積極性，紛紛進(jìn)行個(gè)人所得稅制改革，大幅度降低了最高邊際稅率。目前我國工薪所得最高邊際稅率不僅大大高于香港和臺灣，而且明顯高于歐美及許多發(fā)展中國家，這既不利于刺激個(gè)人工作的積極性，也不利于應(yīng)對國際人才爭奪戰(zhàn)，削弱了大陸對海內(nèi)外優(yōu)秀人才的吸引力。其二，增加了稅務(wù)征管難度。繁多的收入分類項(xiàng)目及稅率檔次，客觀上為納稅人避稅提供機(jī)

8、會，不僅會強(qiáng)化納稅人的避稅動機(jī)，還加大了稅務(wù)人員的工作量，不利于降低征稅成本和提高工作效率。鑒于上述弊端，大陸首先應(yīng)降低工薪所得的最高邊際稅率。根據(jù)目前收入差距過于懸殊，且高收入主要表現(xiàn)為工薪外收入的特點(diǎn)，個(gè)人的所得稅作為調(diào)節(jié)過大收入差距的重要工具，理應(yīng)重點(diǎn)面向高收入者而不是中下等收入的工薪族。同時(shí)臺灣、香港及世界上大多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)，對工薪所得與其他經(jīng)營所得等，實(shí)行統(tǒng)一稅率，并將個(gè)人所得稅的最高邊際稅率降為3035%為宜。此外，還應(yīng)簡化稅率檔次，形成合理的稅率結(jié)構(gòu)，即將個(gè)人所得稅稅率檔次降為35檔，以體現(xiàn)市場的公平、簡化與效率原則。這樣也有利于我國個(gè)人所得稅制與國際稅制改革同步。第三，費(fèi)用扣除

9、簡單化造成的不公平問題大陸個(gè)人所得稅在費(fèi)用扣除方法上過于簡單化，遠(yuǎn)不如臺灣、香港合理。僅以大陸的工薪費(fèi)用扣除額為例，按現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定，凡取得工薪者，每月固定扣除生計(jì)費(fèi)用800元。這種表面上的平等，結(jié)果造成事實(shí)上的不平等。由于納稅人的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)各不相同，致使家庭人均收入水平亦不相同。按等額扣除后，不但未能縮小收入差距，反而可能擴(kuò)大差距，顯然也不符合“再分配注重公平”的要求。因此，應(yīng)在充分考慮目前大陸家庭人均收入差距的前提下，借鑒臺灣、香港的有關(guān)做法，確定個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除和豁免。也就是說，稅前的費(fèi)用扣除必須綜合考慮納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和實(shí)際情況，包括家庭實(shí)際贍養(yǎng)人口、傷殘疾病支出、培訓(xùn)支出

10、，住房貸款利息支出等各項(xiàng)加計(jì)扣除，并結(jié)合大陸的人口生育政策、社會保障制度等因素，合理確定相應(yīng)的免稅額。通過上述扣除，才能使納稅人在較公平的起點(diǎn)上繳納稅收，避免扣除簡單化所造成的課稅不公。還應(yīng)看到，月薪800元的起征點(diǎn)尚是20多年前確定的，當(dāng)時(shí)大陸尚處溫飽階段。這一起點(diǎn)與如今小康社會的標(biāo)準(zhǔn)相比，顯然偏低，這也是造成大陸個(gè)人所得調(diào)節(jié)對象不到位，80%的個(gè)人所得稅均來自職工工資收入的重要原因之一。所以，應(yīng)參照臺灣、香港的做法，構(gòu)建個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除的調(diào)整機(jī)制，使之能配合物價(jià)水平和整個(gè)國民收入狀況的變化適時(shí)調(diào)整，始終保持在相對合理的水平上，真正成為有效調(diào)節(jié)收入差距的重要工具。1   

11、;      第四，源泉扣繳伴隨的稅收流失問題個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)對象能否到位，不僅取決于稅制本身的設(shè)計(jì)是否存在缺陷，更取決于稅制執(zhí)行的社會基礎(chǔ)及相關(guān)配套條件是否具備。源泉扣繳方法只有在納稅人收入顯性化、社會監(jiān)管體系健全，且支付報(bào)酬的單位或個(gè)人的財(cái)務(wù)制度規(guī)范，并愿意與稅務(wù)機(jī)關(guān)密切配合的條件下才會有效，但大陸目前很難保證這幾點(diǎn)。事實(shí)上，大陸在改革開放后，居民收入來源具有多元化、隱形化和非規(guī)范化特點(diǎn)。個(gè)人收入通常直接以現(xiàn)金支付，并不通過銀行轉(zhuǎn)賬，支付單位或個(gè)人又常常不履行代扣代繳義務(wù)，使得稅務(wù)部門很難掌握個(gè)人的真實(shí)收入情況，導(dǎo)致代扣代繳義務(wù)人納

12、稅申報(bào)不真實(shí)，瞞報(bào)和不報(bào)現(xiàn)象較為普遍。由于源泉扣繳只能管住那些代扣代繳規(guī)范的行政事業(yè)單位和職工的工資收入，結(jié)果必然形成個(gè)人所得稅管住了中低收入的工薪階層，卻管不住高收入的“新生貴族”的尷尬局面。要改變這種狀況，就必須把個(gè)人所得稅改革的基點(diǎn)放在稅制執(zhí)行的基礎(chǔ)條件和配套條件上，實(shí)行個(gè)人所得稅自行申報(bào)和源泉扣征并重的征繳制。一方面，要建立和健全個(gè)人收入支付機(jī)制和代扣代繳機(jī)制，包括：實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入支付信用化和規(guī)范化，個(gè)人任何來源的收入都通過銀行轉(zhuǎn)賬支付，盡量減少現(xiàn)金支付；一律實(shí)行存款實(shí)名制和居民身份證代碼制，并建立銀稅一體的信息管理系統(tǒng)，銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)通過機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的交換與共享，以利于稅務(wù)部門對個(gè)人真實(shí)收入監(jiān)控和征稅；大力整治代扣代繳制度，完善代扣代繳義務(wù)申報(bào)條例，建立約束激勵(lì)機(jī)制，運(yùn)用利益誘導(dǎo)方式鼓勵(lì)誠信納稅，對違規(guī)者則應(yīng)加大懲罰力度，提高其違規(guī)成本，從而督促單位和個(gè)人認(rèn)真履行代扣代繳義務(wù)。另一方面，要真正全面實(shí)施個(gè)人申報(bào)納稅制度，包括：統(tǒng)一規(guī)定納稅人無論是否已適用源泉扣繳，年終都須向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理結(jié)算申報(bào)納稅手續(xù)，對已扣繳的稅額可以從全年應(yīng)稅額中抵扣；建立全國統(tǒng)一的納稅登記號碼體系，并同居民身份證聯(lián)系；建立健全稅務(wù)代理制及化征管手段，