司法改革進程中的理性思考———審判組織改革之定位

1、司法改革進程中的理性思考審判組織改革之定位隨著我國改革開放的深入及市場體制的逐步建立，人民法院所承擔的調(diào)整、規(guī)范、裁決人們在民商事、知識產(chǎn)權、刑事、行政等方面關系的職能與作用越來越突出。與其相適應，社會公眾追求司法公開、公正、民主的要求也更加強烈。黨的十六大對我國司法體制改革和改革司法機關的工作機制提出了明確的要求，隨著審判方式改革的不斷深入，對審判組織改革的呼聲越來越高，經(jīng)過前一階段改革，審判組織已不斷趨向完善。但改革是一個循序漸進的過程，現(xiàn)前的人民法院審判組織設置及做法仍然有許多亟待改進之處，理論界和司法界存在不少爭論，筆者認為審判組織改革的思路要進行準確定位，以期有利于改革的不斷。一、審

2、判組織改革的目標定位司法體制改革首先應該是審判組織改革，從體制上保障審判組織能夠依法獨立辦案，獨立行使審判權，減少和克服來自法院內(nèi)部和外部的過度干預，確保審判獨立、司法公正，最終實現(xiàn)法官獨立，走向法官負責制，當然這是的理想狀態(tài)，也是改革的最終目標。然而任何改革必須結(jié)合實際，考慮時間性和地域性，我國的國情決定了我們的審判組織改革應該有步驟、分階段的進行才能取得成效，實現(xiàn)最終目標，如果要想一步到位，則欲速不達。我們應該從現(xiàn)在開始在較長一段時間內(nèi)，逐步改革有礙于實現(xiàn)目標的有關制度，以及一些傳統(tǒng)的習慣做法。筆者以為，現(xiàn)行的審判組織形式不能完全拋棄，其有存在的社會條件和司法基礎，我們只有通過不斷的完善，

3、充分運用好，使其發(fā)揮最佳作用，為實現(xiàn)法官獨立法官負責制準備條件。我國現(xiàn)行審判組織存在的必要有以下五點：其一，現(xiàn)行審判組織體現(xiàn)了我國體制的一項基本原則民主集中制原則，在案件審理過程中貫穿了一個民主、監(jiān)督、制約的思想，以合議制、集體討論的方式?jīng)Q定問題往往比單個人或數(shù)量較少的人討論決定問題要可靠得多，尤其是在現(xiàn)行的整體司法體制下，加之法官整體素質(zhì)偏低，獨立執(zhí)法能力較差，由具有一定數(shù)量的群體充分發(fā)揮各自的智慧與見解來討論決定問題，彌補法官個人的知識、經(jīng)驗和執(zhí)法能力的不足，其優(yōu)點更為明顯。其二，有利于保持司法體制的完整性?，F(xiàn)行的司法權是在人大監(jiān)督下行使，各級法院的人、財、物均由同級的黨委、政府管理和支配

4、，法官行使審判權不僅受到同級人大的監(jiān)督，而且受到同級黨委、政府的監(jiān)督和制約，同時還受到同級檢察機關的法定監(jiān)督，這種體制下的法院獨立行使審判權的憲法地位得不到保障，法官更難于完全獨立，因此在對法院、法官的管理模式與運作未有質(zhì)的改變的現(xiàn)有司法體制下，只有保留現(xiàn)有的審判組織形式，與社會發(fā)展同步。其三，司法理念還未深入人心，社會接受程度還不夠，法院的司法權威和司法威信嚴重不足。我們在理念上要維護司法權威，樹立司法公信力是至高無上的，法院的各種裁判不容否認，正如美國聯(lián)邦法院的一位大法官說過：“我的判決之所以是不可推翻的，不是因為我的判決是正確的，恰恰相反，我的判決之所以是正確的，是因為我的判決不可推翻”

5、。但是實踐中我們大部分的法官素質(zhì)與職業(yè)化的要求還有很大差距，業(yè)務水平還不高，其判決在不同部門及單位的監(jiān)督下，還不能保證具有不可爭論，不能保證其判決的完全正確性，當然，訴訟制度上的不足對之也有較大影響，種種因素造成了司法缺乏權威性。其四，法官的經(jīng)濟狀況，與其責任、義務不相對等。法官的職業(yè)特點決定了法官應盡量避免以營利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金是其唯一的收入來源，國家應保證法官享有相對優(yōu)厚的待遇。但長期以來，法官沒有自已的工資序列，參照的是公務員序列，不具有具體可操作性，而且黨委、政府的各種攤派導致有的基層法院的工資待遇不能保證，而法官作為糾紛的最后裁判者，審判行為作為一種復

6、雜勞動，本身具有的責任特別重大，負擔較重，而與其相對應的律師工作則比較輕松，收入水平比法官高得多，同是法律職業(yè)，對比顯明，“法官下崗當律師”這一本未倒置現(xiàn)象在中國產(chǎn)生就不足為奇。雖然培養(yǎng)法官的廉潔作風不能只憑高收入來保證，但實行高薪制，有利于吸引優(yōu)秀人才，保持法官隊伍穩(wěn)定，同時保證法官的權利、義務相對等，畢竟中國的法官不是生活在真空中，不能被神化。其五，審判組織改革必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，決不能違背法律規(guī)定或脫離法律另搞一套，甚至做出與法律規(guī)定相矛盾、相沖突的行為。作為司法機關，忠與和遵守法律是其基本特征和關鍵性的價值取向，不能有法不依，隨心所欲，為一種實用價值來犧牲國家法律的尊嚴與價

7、值。首先在法院干警心中要有法律至上的觀念，即使有誤的法律，在沒有修改之前，也要遵守，法官必須服從于法律，這也是一種司法理念。要實現(xiàn)法官負責制的目標，有一個漸進的過程，我們目前還做不到，由于上述原因，如果放任法官個體獨立，脫離了制約與監(jiān)督，在各種內(nèi)外壓力下，法官的司法公正較難實現(xiàn)，冤假錯案會不斷出現(xiàn)，而案件的反復會加重法院的訴累和當事人的訴訟負擔，還不如現(xiàn)在加強監(jiān)督，減少錯案發(fā)生，須知好的制度在不相適應的環(huán)境下也會變成惡的制度，還不如不斷完善現(xiàn)行的具有一定優(yōu)勢和存在依據(jù)的組織形式和制度。二、審判組織的權力定位目前司法機關實行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的行政化管理體制，再加上法院的行政管理制度，從

8、而侵蝕了審判工作制度，行政管理職能與審判職能相融合，滋生了許多弊端，影響了審判獨立。就法院與外部關系面言，現(xiàn)行法院是在堅持黨的領導和“一府兩院”的基本框架內(nèi)自上而下建立了四級法院體制，地方法院由同級人大產(chǎn)生，司法管轄與行政區(qū)劃重合，地方各級法院除受上級法院指導外，還受地方同級黨委的領導和同級人大的監(jiān)督，同時又由于人、財、物獨立性的欠缺，客觀上還受各級政府及其職能部門的制約，法院自身沒有人事權，干部由地方黨政部門產(chǎn)生，又沒有財權，利益與地方緊密相連，法院實質(zhì)上相同于政府的一個部門，造成了法院只能對地方黨政領導負責，而不是純粹對法律負責。就法院內(nèi)部而言，審判人員與庭、院長關系是領導與被領導的行政關

9、系，審判管理是按行政機關的管理模式運行的，法官的職級、職務的變化也是依照行政方式來確定的，形成了嚴格的法官位階體制，造成“法官不帶長，說話也不響”的行政“官本位”。筆者以為要采取相應的措施確保審判權力定位。其一，在現(xiàn)有的管理體制下要立即實現(xiàn)法院單獨序列，進行直管，人、財、物由最高人民法院管理，實難做到，只能要求在法院用人、經(jīng)費上法定化、程序化。法院干警職級、職務的落實，缺少一個法定程序，彈性很大，往往要法院花精力去與地方黨委、政府協(xié)調(diào)。筆者認為法院要實事求是的列出一個建議，提請全國人大或地方人大通過，以正式法律或地方性法規(guī)的形式出臺，法律或地方性法規(guī)中應包含：明確的法官晉升晉級、福利待遇的標準

10、及程序，當法官達到條件時就依法定的程序提出晉升，沒有特定的情況不得否決，縮小地方黨委、政府的彈性幅度；按法院人數(shù)和每年的案件數(shù)明確各級法院應該的財政預算，各級法院每年按法律或地方性法規(guī)制定財政預算報人大批準后，就當然應從財政部門支取，財政部門行使的只是一些原則的核實程序，而非決定程序，不得隨意克扣預算資金，保證經(jīng)費流通的合法、公正，擺脫地方對司法權的控制。1 其二，對于法院審判管理的行政化我們可以通過審判管理程序化，內(nèi)部用人程序法定化，強化合議庭權力，明確合議庭與院、庭長的權力定位。一是全面落實合議庭負責制。合議庭一經(jīng)成立非依法定事由或正當理由不得改變，合議庭對案件負責，除少數(shù)上審委會的案件外

11、，合議庭應當“拍板”定奪，院、庭長個人對案件的裁判意見不能隨意干預，必須通過法定的程序行使監(jiān)督權。二是實行行政管理職能與司法職能分離。院、庭長在行政事務上與普通法官是行政領導關系，但對案件審理上，僅能是管理、監(jiān)督、指導關系，可以對重大疑難案件，親自參加庭審擔任審判長，由直接審理取代聽取匯報所起的把關作用；對確有錯誤的裁決，可依法定程序啟動再審程序；通過旁聽庭審、檢查文書、訴訟卷宗等方式，了解審判中存在的問題，提出批評意見等等。三是建立法定的內(nèi)部用人機制。規(guī)范司法行政權的決策機制，防止司法行政中的隨意性，增強法院行政決策中的民主性，在法院內(nèi)部實行以法官為中心的制度，可以在內(nèi)部設立由法官選舉產(chǎn)生的

12、法官會議，行使某些重大司法行政權，如內(nèi)部用人權等等，使法官的晉升不受行政領導的左右，杜絕法官為了滿足自身晉升的需要，視司法公正、維護正義為次要目的，在審判時片面考慮行政領導的思想影響，迎合領導的權力欲。三、審判組織的職能定位審判組織的職能就是“審”與“判”的內(nèi)在關聯(lián)性所決定的，審理權與裁判權應當具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，審判工作的內(nèi)在決定了不允許只審不判和只判不審的行為存在，但是實踐中各種主體對審判主體審判權的侵蝕，審理權與裁權的分離，審判人員的責任心削弱或喪失，非理性意見對裁判結(jié)果的支配，影響了司法公正。審判主體獨立裁判權的喪失、審判權的分散及多個裁判主體間的重復勞動，使案件不能及時審結(jié)，降低了審判

13、效率，加大了訴訟成本。有必要對各個審判組織之間、審判主體與其他主體之間職能定位。依照法院組織法、刑事訴訟法、最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋的規(guī)定，合議庭的主要職能是審判普通第一審案件、上訴案件和抗訴案件；獨任審判的職能是審判簡單的民事案件，輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件；審判委員會的主要職能是：（1）審判工作經(jīng)驗，通過調(diào)查、研究，收集審判工作中存在的困難和問題，掌握審判工作態(tài)勢，分析其原因，提出對策、意見，指導審判實踐；探索各項審判工作規(guī)律，建章立制，使審判工作更加、合理、規(guī)范；通過歸類討論決定重大、疑難案件，使帶有共性的同類案件的特點和審判經(jīng)驗得到提煉和升華，

14、上升為審判理論，用以指導審判實踐。（2）決定民事、行政案件是否再審，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用。（3）討論決定重大的或疑難、復雜的刑事案件，直接參與案件審判活動。審判長選任制后，院、庭長放權與合議庭，明確了院、庭長的職能是通過擔任審判長，發(fā)揮示范、指導作用；可以提請復議，發(fā)揮管理、監(jiān)督作用；可以啟動再審程序，發(fā)揮其審判監(jiān)督作用；對庭、院內(nèi)的日常行政事務的管理職能?，F(xiàn)在存在的主要是合議庭的案件審委會研究比較隨意，合議庭與審判委員會之間討論決定案件缺少合理劃分和平衡，兩者之間存在一個職能定位問題。筆者以為，在現(xiàn)有的體制下，必須充分發(fā)揮審判委員會的審判指導與監(jiān)督職能，明確和限制審判委員會討論決定案件的范圍，

15、還權與合議庭。首先，否定審判委員會只討論刑事案件的觀點，明確審判委員會討論決定的重大、疑難、復雜案件不僅僅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，傳統(tǒng)的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影響的也僅是刑事案件，民事、行政案件只是解決人民內(nèi)部矛盾，不存在對社會有重大影響的性質(zhì)，故民事訴訟法、行政訴訟法中沒有審判委員會討論案件的規(guī)定，但是隨著社會主義市場的不斷，社會主義民主法制的不斷完善，經(jīng)濟建設上升為主要內(nèi)容，民事訴訟、行政訴訟領域的新類型案件、疑難復雜案件不斷增多，可以適用人民法院組織法的原則精神，組織審判委員會討論此類案件。其次，界定重大、疑難、復雜案件的范圍，可采取列舉式界定：1、本轄區(qū)有重大

16、影響的案件；2、重大的涉外案件；3、人民檢察院抗訴的案件；4、上級法院指定下級法院審判的案件；5、可能判處死刑的案件；6、可能被宣告無罪的案件；7、法律規(guī)定不明或無明文規(guī)定的新類型案件；8、合議庭對認定事實和適用法律存在重大分歧的案件。要明確審委會討論這些案件并不純粹是決定案件的定罪量刑，而是為總結(jié)審判經(jīng)驗、研究執(zhí)法問題和審判規(guī)律奠定基礎。另外，要充分發(fā)揮審判案例指導作用，審判委員會討論決定的案件必須予以公布或編訂成冊下發(fā)給轄區(qū)內(nèi)的法院，作為此類案件定罪、量刑的，決定此類案件不再提提交、不允許提交各級審判委員會討論，為以后的此類審判工作提出規(guī)范性的指導意見。院、庭長的職能、審委會的職能定位了，

17、侵蝕合議庭審判職能的基礎消失了，合議庭的職能會得以強化。四、審判組織行使職能的程序定位合議庭由法官或陪審員共同組成，合議庭成員都應參與案件的審理和評議，都應發(fā)表自已獨立的見解，在表決案件審理結(jié)果時，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，各合議庭成員都有一票表決權。但是，在現(xiàn)行合議庭審理案件中，合議庭成員參與庭審意識不強、評議案件無獨立見解，名義上是合議庭審理案件，實際上是由承辦人一人審判，合議庭評議案件往往是承辦人的意見占主導地位，其他成員只是原則上表態(tài)或者在合議庭筆錄上簽字，有的甚至是承辦人先作出裁決，然后再向其他合議庭成員分別通氣，形成了實質(zhì)上的“合而不議”、“議而不審”的局面。其原因是：合議庭

18、工作實績的考核及追究責任只針對承辦人一人進行，其他成員沒有成績也沒有責任，導致其他成員對不是自已主審的案件莫不關心，既缺乏積極性，又沒有應有的責任心。筆者以為，合議庭行使職能的程序必須定位。一是改變承辦人為唯一辦案主體的錯誤理念。承辦人只是合議庭內(nèi)部負責處理具體訴訟事務的成員，其工作職責是合議庭內(nèi)部的不同分工而矣，承辦人以合議庭的名義進行訴訟活動，對合議庭負責，沒有經(jīng)合議庭的討論決定，不得私自行事，其行為后果也應由合議庭承擔。二是完善合議程序。庭前要合議，案件分配到合議庭后，要進行合議，按各自專業(yè)特點確定由哪一個成員承辦及對其他成員進行具體分工，共同制定庭審提綱和要點；庭上要合議，主持庭審的審

19、判長要通過傳遞紙條、交頭接耳或微機聯(lián)網(wǎng)交流等方式，征求其他成員的意見；庭后要合議，合議庭成員各負其責地就事實認定和法律適用發(fā)表意見。三是完善裁判文書簽名核稿程序。裁判文書由分工負責的成員擬好后，合議庭每位成員必須認真審核，確保裁判文書上表述認定的事實證據(jù)與庭審認定的事實證據(jù)一致，同時必須在裁判文書上簽名，對裁判文書的內(nèi)容負責。四是建立科學的工作實績考評和責任追究機制。對合議庭成員參加合議庭審理案件所付出的勞動予以確認，在平均分配的基礎上，給審判長和承辦人適當?shù)募臃盅a償，對其多付出的勞動予以肯定。同時在合議庭內(nèi)部合理分配責任，實行責任自負原則，在評議時發(fā)表正確的意見不承擔責任，發(fā)表錯誤意見導致案件錯判的多數(shù)成員應分別承擔相應責任。五是要充分發(fā)揮審判長在合議庭審理案件中的指揮、調(diào)度作用。在審判長選任制的基礎上形成了固定了合議庭，由審判長主持合議庭工作，包括主持庭審、主持合議、在其他成員審核裁判文書后，最后審核、簽發(fā)裁判文書，但并不是審判長負責制，所的的工作必須由合議庭決定，審判長并不能決定，其僅起組織作用，實質(zhì)是合議庭