地方環(huán)境行政

1、地方環(huán)境行政        關(guān)鍵詞：地方環(huán)境行政；第一性責任；自治事務(wù)；運行 論文摘要：環(huán)境及環(huán)境問題的地方性特點決定了地方環(huán)境行政在環(huán)境保護中的第一性責任。作為地方固有自治事務(wù)的地方環(huán)境行政，其運行要求分權(quán)的化及相關(guān)利益的合理設(shè)定，為此需要通過環(huán)境法的完善予以解決。 革命以降，伴隨著人類改造能力的大幅增強，人類所賴以生存和持續(xù)的環(huán)境遭受到前所未有的污染和破壞，環(huán)境質(zhì)量不斷退化，環(huán)境問題逐漸成為人類社會所關(guān)注的重大問題，環(huán)境保護開始受到重視。雖然人們對環(huán)境問題發(fā)生的成因有不同的看法，但有一點認識卻是共同的，即環(huán)境問

2、題的解決單靠市場的運作是無法達成的，因為作為“公共物品”的環(huán)境在市場條件下無力克服“外部性”所帶來的污染和破壞。由此，國家的介入成為現(xiàn)實的選擇。在國家的權(quán)力體系中，行政權(quán)所具有的主動性、直接性、連續(xù)性和具體性等特點使其在環(huán)境保護中發(fā)揮著不可替代的作用，所以環(huán)境行政構(gòu)成了環(huán)境法的核心內(nèi)容。1972年在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境大會，其通過的人類環(huán)境宣言明確宣布：“各地方政府和全國政府，將對在它們管轄范圍內(nèi)的大規(guī)模環(huán)境政策和行動承擔最大的責任?！?原則第7條)1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會制定了旨在保障人類社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的全球21世紀議程，其在序言中強調(diào)：“為

3、圓滿實施議程，首要的是各國政府要負起責任。”至此，環(huán)境保護中的環(huán)境行政在各國得以確立。 政府作為科層政府都有著中央政府和地方政府之分，這一點無論是在單一制國家還是在聯(lián)邦制國家均存在，因此在環(huán)境保護領(lǐng)域，國家要分別創(chuàng)造中央政府及地方政府層面的制度，所以環(huán)境行政也相應(yīng)包括中央環(huán)境行政和地方環(huán)境行政兩種。本文主要論述地方環(huán)境行政。 一、地方環(huán)境行政分析 (一)地方環(huán)境行政的作用 環(huán)境作為人類生存與發(fā)展的客觀基礎(chǔ)在自然上具有整體性和地方性的特點：一方面，環(huán)境中大氣、水、土壤、生物等各個環(huán)境要素相互依存、相互影響，構(gòu)成一個整體；另一方面，緯度和經(jīng)度的差異，導(dǎo)致了地球熱量和水分在各個自然區(qū)域的分布不同，形

4、成不同的景觀。而由人類活動引發(fā)的環(huán)境問題則更顯示出鮮明的地方性特色：各地由于、社會和人文、自然條件的不同，環(huán)境問題的形成和表現(xiàn)各有特點，如城市與鄉(xiāng)村環(huán)境問題不同、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境問題不同、生態(tài)脆弱地區(qū)和穩(wěn)定地區(qū)環(huán)境問題不同等。因此，環(huán)境問題絕不會在全國都以一個模式出現(xiàn)，無論在質(zhì)上還是在量上都是帶著每個區(qū)域的個性出現(xiàn)的，只有中央環(huán)境行政一律定型的控制措施，要切實地對付如工廠集中區(qū)域中的高密度污染和局部的特殊破壞最終是不可能的。這就需要由作為保持區(qū)域社會安全和秩序的地方環(huán)境行政來掌管法的執(zhí)行，按照區(qū)域性環(huán)境問題的特殊性制定專門的環(huán)境保護措施，這樣會比由中央環(huán)境行政實施能夠獲得更切實的效

5、果。另外，環(huán)境問題的解決還必須將土地、水、森林、草原和生物等自然資源的正確利用以及石油、煤炭等能源的開發(fā)有機地聯(lián)系起來以便有效地采取綜合的對策，但在中央環(huán)境行政中，由于上述管轄權(quán)復(fù)雜地交織于各行政機關(guān)之間，要實現(xiàn)環(huán)境行政的一元化是困難的。與此相反，在地方環(huán)境行政的場合下，可以將權(quán)限統(tǒng)一，從而較容易形成綜合環(huán)境行政。再者，目前環(huán)境控制的手段日新月異，與中央環(huán)境行政通過法律的限制容易形成固定的形式相比，地方環(huán)境行政靈活性強，易于及時、機動地應(yīng)對新的環(huán)境問題。這樣，地方環(huán)境行政在環(huán)境保護中就具有第一性責任，最適合于環(huán)境行政的功能實現(xiàn)。 (二)地方環(huán)境行政的性質(zhì) 地方環(huán)境行政在性質(zhì)上早期被認為是機關(guān)委

6、任事務(wù)，因為將執(zhí)行國家法律的行政機關(guān)配置到全國各個角落是困難的。但是，由于環(huán)境的保護與地方的利害是密切相關(guān)的事項，所以地方環(huán)境行政應(yīng)是地方固有的自治事務(wù)。對于這種固有的自治事務(wù)，即使國家法令規(guī)定了，也沒有當然地剝奪地方環(huán)境行政的權(quán)能。國家法令規(guī)定的是要求全國一律施行的最低標準，在此之上，地方環(huán)境行政仍然可以進一步采取獨立的措施。如中華人民共和國環(huán)境保護法第九條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境標準，并報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門備案?！钡谑畻l規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準

7、和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標準中未作規(guī)定的項目，可以制定地方污染物排放標準；對國家污染物排放標準中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標準。地方污染物排放標準須報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門備案。凡是向已有地方污染物排放標準的區(qū)域排放污染物的，應(yīng)當執(zhí)行地方污染物排放標準?！彼裕胤江h(huán)境行政已經(jīng)作為地方固有的自治事務(wù)確定下來了。(三)地方環(huán)境行政的設(shè)計 地方環(huán)境行政的設(shè)計取決于中央和地方的關(guān)系安排，即環(huán)境保護中的府際關(guān)系。所謂府際關(guān)系可以概括為：政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關(guān)系，實際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。環(huán)境

8、問題事涉廣泛的利益沖突，其中就包括國家利益與地方利益以及地方利益與地方利益的沖突。所以，地方環(huán)境行政的設(shè)計事關(guān)重大，因為“地方制度設(shè)計之良饋，影響國家社會至深且巨，若地方制度設(shè)計妥當，則國家可坐收分權(quán)而治之功效，包括地方得到迅速、有效反應(yīng)需求，地方自治能民主化、活絡(luò)化地方和社會以及培養(yǎng)人民參政并進而養(yǎng)成愛護鄉(xiāng)土的情懷，除此之外，多層級政府之存在也有助于防止集權(quán)統(tǒng)治。反之，若地方制度設(shè)計不當，則國家將因為中央過度集權(quán)或地方過度擴權(quán)而導(dǎo)致無效率、不民主或不安定，其嚴重者將危及國家社會之安定與發(fā)展”1。但是，“在中央和地方的關(guān)系上，究竟采用集權(quán)制還是采用分權(quán)制，決定了府際關(guān)系的不同發(fā)展路徑。如果采用

9、集權(quán)制，則地方作為國家的分治區(qū)存在，決策權(quán)以及重要事務(wù)的管理權(quán)應(yīng)由中央政府負責，地方政府主要承擔事務(wù)性的工作。當然，也可以在集權(quán)制的前提下，由政府向地方政府下放權(quán)力。如果采用分權(quán)制，則應(yīng)確認地方政府相對獨立的地位，賦予地方政府較大的自主權(quán)，包括明確的事權(quán)、財權(quán)、部分組織設(shè)置權(quán)和人事管理權(quán)以及立法權(quán)等”2。不過，從通行的做法看，應(yīng)實行法律分權(quán)制。 如德國基本法第30條對有關(guān)聯(lián)邦和州權(quán)限劃分作了原則性規(guī)定，凡憲法沒有賦予聯(lián)邦的事務(wù)，各州均享有管轄權(quán)。日本憲法則將保障地方自治作為憲法的基本原則之一，要求在把地方公共團體作為完全的自治體的同時，涉及地方利害的行政，原則上作為地方公共團體的事務(wù)，排除國家

10、機關(guān)的干預(yù)，依靠地方居民的創(chuàng)意和責任自主地進行處理。 二、地方環(huán)境行政運行機制 環(huán)境及環(huán)境問題的地方性特點決定了地方環(huán)境行政在環(huán)境保護中扮演著非常重要的角色，但地方環(huán)境行政在環(huán)境保護中的缺位是當前制約環(huán)境工作開展的重要因素。其原因是多方面的。其中之一就是地方政府沒有成為地方環(huán)境利益的代表，其根源在于在地方政府和中央政府的關(guān)系上存在問題。地方政府是對上負責而非對下負責。長期以來，中央政府對下考核主要以經(jīng)濟指標，這導(dǎo)致地方政府缺乏對環(huán)境保護的關(guān)切。雖然中央政府目前已越來越注重環(huán)境保護，但地方政府由于面臨發(fā)展的競爭壓力往往走向了優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的道路。二是由于中央政府和地方政府在環(huán)境事權(quán)上的責任不明確，

11、地方政府想在環(huán)境保護方面有所作為也難以操作。三是地方政府財力欠缺，而環(huán)境保護需要大量的資金，地方政府往往心有余而力不足。四是環(huán)境合作難以開展，環(huán)境問題牽涉廣泛的利益沖突，既有國家整體利益與地方利益的沖突，還有地方和地方利益的沖突，在沒有合理補償?shù)那闆r下，片面地要求個別地區(qū)加強對環(huán)境的保護而剝奪其經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利是難以為繼的。五是中央缺乏對地方政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的有效監(jiān)控。所以，地方環(huán)境行政要發(fā)揮其在環(huán)境保護中的第一性責任，有賴于建立一個良性的運行機制，其事涉如下幾個方面。 1         (一)可持續(xù)的觀 傳統(tǒng)的

12、發(fā)展觀片面地追求的增長，忽略了對環(huán)境的保護，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟的增長是以環(huán)境的污染和破壞為代價的。其影響不僅涉及國家層面，也深入地方層面。為了遵從國家的經(jīng)濟增長和區(qū)域開發(fā)政策，在競爭的發(fā)展壓力之下，地方往往降低環(huán)境要求，甚至放棄對環(huán)境的保護，引進和發(fā)展嚴重污染環(huán)境的項目，過度地開發(fā)資源，結(jié)果造成環(huán)境的嚴重污染和破壞，地方環(huán)境行政“負”運行。在國家認識到傳統(tǒng)發(fā)展觀的危害而改采可持續(xù)的發(fā)展觀之后，地方應(yīng)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展觀，醒悟到抽掉環(huán)境對策的區(qū)域開發(fā)政策之非，走經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)之路，實現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。這樣的話，地方環(huán)境行政不僅會積極執(zhí)行國家環(huán)境、法規(guī)，實現(xiàn)中央環(huán)境行政的環(huán)境保護目標，而且當有區(qū)域性

13、的環(huán)境保護需要時，就不會只滿足于法律的執(zhí)行，而是積極地創(chuàng)造性地承擔起地方的污染防治和自然保護之責。地方環(huán)境行政在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下才可以順利運行，而且今后也將繼續(xù)作為地方事務(wù)發(fā)展下去。 (二)分權(quán)的法律化 地方環(huán)境行政的穩(wěn)定運行需要法律的保障，即中央與地方在環(huán)境行政領(lǐng)域分權(quán)的法律化，這既是市場經(jīng)濟和民主的需要，也是公共管理理性和高效的要求。但現(xiàn)實的法律安排更側(cè)重于中央的集權(quán)，如中華人民共和國憲法第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！庇捎谌狈Νh(huán)境領(lǐng)域分權(quán)的法律化，中央政府雖然從國家

14、整體利益出發(fā)，一直強調(diào)環(huán)境保護，但地方政府卻更關(guān)注地方經(jīng)濟的發(fā)展，對地方環(huán)境利益考慮不多，其根本原因在于中央集權(quán)下地方環(huán)境利益代表的缺位，地方政府沒有成為環(huán)境的維護者，相反在許多情況下成為環(huán)境破壞和污染的庇護者，更有甚者直接破壞和污染環(huán)境。新近頒布的國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定雖然要求落實環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)責任制，但并非真正意義上環(huán)境領(lǐng)域分權(quán)的法律化，因為其僅規(guī)定：“地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負責人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護的第一責任人，政府和部門都要有一位領(lǐng)導(dǎo)分管環(huán)保工作，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期聽取匯報，研究部署環(huán)保工作，制訂并組織實施環(huán)

15、保規(guī)劃，檢查落實情況，及時解決問題，確保實現(xiàn)環(huán)境目標。各級人民政府要向同級人大、政協(xié)報告或通報環(huán)保工作，并接受監(jiān)督?！?(三)事權(quán)的明確和財力的保障 地方環(huán)境行政運作應(yīng)建立在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上，除整體性、基礎(chǔ)性和協(xié)調(diào)性的環(huán)境事權(quán)歸屬于中央環(huán)境行政外，其他事權(quán)原則上都可歸屬于地方環(huán)境行政，如地方環(huán)境保護高于國家環(huán)境要求的決定權(quán)，有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)的執(zhí)行權(quán)等。為避免地方環(huán)境行政事權(quán)受到不當干預(yù)，還應(yīng)保證地方環(huán)境行政的司法救濟權(quán)。 地方環(huán)境行政的功能不僅僅是干預(yù)和管制，其更重要的是給付和服務(wù)，如營造污水處理廠、垃圾填埋場等環(huán)境事業(yè)設(shè)施，而這需要大量的環(huán)境資金。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其環(huán)境資金的解決并不困難

16、，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，資金問題直接制約了地方環(huán)境服務(wù)行政的開展。因此，中央環(huán)境行政的財政轉(zhuǎn)移支付給地方環(huán)境行政是必要的。 (四)相關(guān)利益的合理設(shè)定 地方環(huán)境行政有效運行的長效機制依托于相關(guān)利益的合理設(shè)定。環(huán)境的“公共物品”屬性使其具有供給的普遍性和消費的非排他性，從而導(dǎo)致環(huán)境利益出現(xiàn)“外溢”，即保護環(huán)境的一方并不獨享由此所帶來的利益，其保護成本的支出無法通過市場的交換而獲得補償。相反，破壞和污染環(huán)境則可以為地方帶來短期的經(jīng)濟快速增長，而所造成的環(huán)境損失則由其他地方和整個社會承擔。典型的如流域環(huán)境保護，原因就在于流域往往地域跨度大，橫跨多個行政區(qū)域，像長江、黃河分別流經(jīng)10多個省區(qū)市，各地自然

17、狀況迥異且經(jīng)濟、社會發(fā)展不均衡。由于相關(guān)利益缺乏合理設(shè)定，上游地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟擺脫貧困往往破壞和污染上游環(huán)境，結(jié)果造成中、下游巨大的利益損失，從而引發(fā)了大量的跨界環(huán)境糾紛，形成地方之間的環(huán)境對抗。所以，地方環(huán)境行政的長效運行要合理設(shè)定地方生態(tài)利益的補償以及跨界損害環(huán)境利益的賠償，并進而建立地方在環(huán)境領(lǐng)域的合作機制。 (五)監(jiān)控體系的健全 地方環(huán)境行政的良好運行離不開健全的監(jiān)控，應(yīng)構(gòu)筑全方位的監(jiān)控體系。一方面，中央環(huán)境行政應(yīng)進行監(jiān)控，但除確實必要外應(yīng)避免過多依賴行政手段，而可以采取財政等經(jīng)濟手段來引導(dǎo)地方環(huán)境行政，如通過功能性撥款要求地方環(huán)境行政承擔相應(yīng)的環(huán)境任務(wù)，從而影響地方環(huán)境行政所提供的環(huán)

18、境公共服務(wù)，保證其正確的方向和恰當?shù)馁|(zhì)量；另一方面，地方之間和公眾也可以進行監(jiān)控，如對地方環(huán)境行政的不作為或不當作為，公眾和有關(guān)地方可以提起公益訴訟，通過司法的干預(yù)，糾正其不當作為。 三、結(jié)語兼論環(huán)境法的完善 地方環(huán)境行政作為環(huán)境行政的重要組成部分，在環(huán)境保護中發(fā)揮著第一性的責任，這是由環(huán)境及環(huán)境問題的地方性特點所決定的。地方環(huán)境行政從早期的機關(guān)委任事務(wù)已發(fā)展到地方的固有自治事務(wù)，分權(quán)的法律化是地方環(huán)境行政運行的基礎(chǔ)，而其中相關(guān)利益的合理設(shè)定是關(guān)鍵。 環(huán)境法作為新興的部門法是伴隨著環(huán)境問題的日趨嚴重而傳統(tǒng)部門法無力解決的情況發(fā)展起來的，其興起之初即以國家的行政干預(yù)為基點解決國家面臨的重大環(huán)境問題，通過立法確立環(huán)境保護的國家目標和環(huán)境標準以及有關(guān)的管理制度。環(huán)境行政主要側(cè)重中央環(huán)境行政，而對于地方環(huán)境行政則長期關(guān)注不夠。隨著環(huán)境保護的深入開展，公民的環(huán)境意識不斷提高，對其所生活的地方的環(huán)境越來越重視，并希望獲得更高水平的保護。同時，整體性的環(huán)境是由各個地方環(huán)境所組成的，地方環(huán)境的好壞對整體環(huán)境的影響是顯而易見的，而各地自然環(huán)境迥異且經(jīng)濟、社會發(fā)展不均衡。