公共管理案例分析——平安大道拓寬工程2011級(jí)MPA班

1、公共管理案例分析平安大道拓寬工程2011級(jí)MPA研究生X班 一、案例背景平安大道的改擴(kuò)建設(shè)想始于20世紀(jì)五十年代，當(dāng)時(shí)計(jì)劃將該道路中的約7公里路段由20米拓寬到70米，但由于資金不足，計(jì)劃未能得到實(shí)施。隨著北京的飛速發(fā)展，到1997年，市區(qū)人口由五十年代的400萬(wàn)翻了四倍到了1600萬(wàn)，汽車(chē)數(shù)量達(dá)到130萬(wàn)輛，交通堵塞成了首都的家常便飯，同時(shí)為迎接1999年10月1日新中國(guó)成立50周年慶典，北京市政府決定重啟平安大道的拓寬計(jì)劃。平安大道是一條穿過(guò)首都古跡集中且擁擠不堪的東西走向街道，它和南邊紫禁城華麗的宮殿只隔幾條街。市政府的規(guī)劃人員認(rèn)為，計(jì)劃中的平安大道的拓寬有助于緩解交通擁擠、更新公用設(shè)施

2、。而且，在對(duì)搶手地皮的商業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，也成為成千上萬(wàn)住在該地區(qū)擁擠破爛的老房子里的居民提供了一個(gè)搬遷的機(jī)會(huì)?？墒?，由于計(jì)劃中的拓寬工程會(huì)威脅到一系列沿街的古建筑，因此決定道路具體要加寬多少和路徑的具體取向卻是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。為了該項(xiàng)目能夠得以實(shí)施，國(guó)家城市規(guī)劃委員會(huì)下屬的北京市城市規(guī)劃辦公室召開(kāi)了一系列會(huì)議，廣泛征求各方面專(zhuān)家的意見(jiàn)。在第一次會(huì)議上，設(shè)計(jì)研究院的工程師提交了兩份方案供選擇：一份是當(dāng)初70米寬大道的藍(lán)本；一份是建一條40米寬的道路。隨著討論的深入，在如何實(shí)現(xiàn)工程的各項(xiàng)目標(biāo)的問(wèn)題上出現(xiàn)了多種不同的意見(jiàn)。比方說(shuō)，工程師們主張道路應(yīng)該寬闊而且保持一致的寬度以便交通順暢；文物保護(hù)人士

3、認(rèn)為道路應(yīng)該窄一些，而且在必要時(shí)還要改變路向以避開(kāi)古建筑；而政府的官員們因?yàn)橐烷_(kāi)發(fā)商共同分擔(dān)搬遷的主要費(fèi)用并分享開(kāi)發(fā)的利益，所以他們要為自己爭(zhēng)取主權(quán)，以最大限度地吸引商業(yè)投資。1998年2月，經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的辯論和審議，規(guī)劃委員會(huì)公布了一項(xiàng)小心起草的計(jì)劃，這一計(jì)劃是與會(huì)各方的共識(shí)產(chǎn)物，即：由市政府提供1億元用來(lái)建一條平均寬度為38米的道路。這一寬度比較接近工程師們最初的方案。該計(jì)劃也吸收了文物保護(hù)人士的建議，在幾個(gè)古建筑處道路變?yōu)?8米寬。該項(xiàng)目基本按照上述計(jì)劃動(dòng)工建設(shè)，參加設(shè)計(jì)的人員認(rèn)為，該決策取得了良好的妥協(xié)結(jié)果。平安大道將比原來(lái)街道平均寬17米，就寬度而言，已足以滿足改善交通和鋪設(shè)必要地下

4、公共設(shè)施的需要；沿途大多數(shù)的重要古建筑也得到保護(hù)，老北京的傳統(tǒng)特色和風(fēng)韻得以保存；對(duì)官員而言，隨著陋房的消失和沿街新開(kāi)發(fā)建筑的出現(xiàn)，新的大道將為生機(jī)勃勃的市中心增色添彩，增加該區(qū)域的商業(yè)投資價(jià)值。二、關(guān)鍵問(wèn)題該案例是一個(gè)典型的公共組織過(guò)程，公共組織過(guò)程的基本問(wèn)題是：沖突與協(xié)調(diào)。如何消除平安大道拓寬工程中工程師、文物保護(hù)人士、政府官員、老住戶(hù)等各組織之間沖突，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)是本文分析的關(guān)鍵問(wèn)題。三、分析與討論根據(jù)美國(guó)學(xué)者海爾·G·瑞尼的觀點(diǎn)，組織過(guò)程包括：確定權(quán)力關(guān)系、決策、評(píng)價(jià)、溝通、沖突解決方案，以及改變和革新。組織過(guò)程的基本問(wèn)題是沖突和協(xié)調(diào)。組織沖突與協(xié)調(diào)是指組織之間（組

5、織內(nèi)部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間）的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題，是組織過(guò)程中所遇到的最基本的問(wèn)題之一。各個(gè)組織都有自己的特性，因此組織沖突無(wú)法避免；但為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，組織之間必須消除沖突，實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。1組織沖突組織沖突是指當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。例如案例中的工程師希望道路盡量寬闊且保持一致寬度以便交通順暢、文物保護(hù)人士認(rèn)為道路應(yīng)該窄一些保護(hù)古建筑、政府官員希望實(shí)現(xiàn)商業(yè)投資價(jià)值最大化等各方的出發(fā)點(diǎn)不同，便形成組織沖突。在多數(shù)情況下，組織沖突不是指組織間存在你死我活的斗爭(zhēng)，而僅僅指組織間行為的“不合轍”。組織沖突可能因組織目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)。詹姆斯

6、83;W·費(fèi)斯勒和唐納德·F·凱特爾認(rèn)為，最常見(jiàn)的組織沖突有三種形式：（1）目標(biāo)與顧客的沖突。有一些組織是目標(biāo)導(dǎo)向型的；另有一些組織是顧客導(dǎo)向型的，以維護(hù)特殊群體的利益為己任。當(dāng)兩類(lèi)組織發(fā)生關(guān)系時(shí)就可能產(chǎn)生沖突。由于特殊群體的利益受到顧客導(dǎo)向型相關(guān)組織的保護(hù)，目標(biāo)導(dǎo)向型組織就無(wú)法實(shí)行統(tǒng)一的政策。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。與領(lǐng)域不同，目標(biāo)、過(guò)程、顧客這些因素都可以體現(xiàn)組織的功能，多數(shù)組織以功能為起點(diǎn)，而不以領(lǐng)域?yàn)槠瘘c(diǎn)，這就造成了不同功能的組織在不同領(lǐng)域中的沖突。（3）目標(biāo)間的沖突。目標(biāo)導(dǎo)向型的組織常發(fā)生沖突。組織目標(biāo)的每一次調(diào)整變動(dòng)，都會(huì)引起組織邊界的變化，從而引發(fā)組

7、織沖突。而不同的組織的目標(biāo)發(fā)生交叉，則更容易引起沖突。根據(jù)上述概念，案例中平安大道拓寬工程前期各方的意見(jiàn)不一致，是因工程師、文物保護(hù)人士、政府官員、老住戶(hù)等是目標(biāo)導(dǎo)向型組織，代表著不同組織目標(biāo)，應(yīng)屬于目標(biāo)間的沖突。2組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)，也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)科分為水平協(xié)調(diào)和垂直協(xié)調(diào)兩類(lèi)。（1）水平協(xié)調(diào)。是指組織間水平方向上的合作。主要方式一是利益相關(guān)的組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)委員會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推進(jìn)合作；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；四是建立一定的決策程序，使利益相關(guān)

8、組織都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議。不過(guò)，由于平等的組織在重大問(wèn)題協(xié)商時(shí)不會(huì)輕易做出讓步，水平協(xié)調(diào)無(wú)法克服所有的組織沖突?？梢匀菀卓闯?，這次關(guān)于北京市平安大道拓寬工程從最初的規(guī)劃到開(kāi)工建設(shè)都符合水平協(xié)調(diào)的條件。（2）垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。通常，水平協(xié)調(diào)無(wú)法解決的沖突都會(huì)自動(dòng)交給相關(guān)組織的共同上級(jí)來(lái)進(jìn)行垂直協(xié)調(diào)。但是垂直協(xié)調(diào)也有局限性，當(dāng)同一水平層次上的組織數(shù)量眾多時(shí)，沖突的范圍將超出上級(jí)的仲裁能力，并且，每個(gè)組織與他們的共同上級(jí)的溝通將大大減少，沖突問(wèn)題也會(huì)變得嚴(yán)重而無(wú)法解決。3.解決沖突本案例采用的沖突解決方法是協(xié)

9、商解決法，即在大目標(biāo)和共同利益一致，雙方的分歧屬于非對(duì)抗性或暫時(shí)性的沖突，采用此法是比較好的。就是在沖突發(fā)生之后，由雙方各派代表，本著協(xié)商的原則，要求雙方顧全大局、求同存異、互讓互諒、互相做出積極的讓步，以促使沖突的解決。平安大道拓寬的最終目標(biāo)是解決交通擁堵問(wèn)題，這一點(diǎn)是符合各方的共同利益的，但是如何能夠在既拓寬道路，又能保護(hù)古建筑，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)商業(yè)投資價(jià)值，針對(duì)各方有分歧的利益目標(biāo)，北京市城市規(guī)劃辦公室組織各方面的利益相關(guān)者進(jìn)行了“激烈的辯論”，在討論會(huì)議上，各利益相關(guān)者從自己利益目標(biāo)出發(fā)，對(duì)方案進(jìn)行了多次的協(xié)商和審議，最終形成了建設(shè)方案。最終的方案使道路比原來(lái)平均寬17米，有效解決了交通擁堵

10、問(wèn)題，改善了本區(qū)域的公共設(shè)施，也盡可能地保護(hù)了一些沿街古建筑等。當(dāng)然，該方案雖然最終確定，但還是有很多欠缺的地方，比如老住戶(hù)的一些合理訴求未能得到重視，方案的執(zhí)行也受到一些其他利益相關(guān)者的質(zhì)疑。四、結(jié)論 組織沖突在在公共組織的過(guò)程中是無(wú)法避免，根據(jù)本案例的處理經(jīng)驗(yàn)，在面對(duì)組織沖突時(shí)應(yīng)注重從以下幾方面協(xié)調(diào)解決：1.整合群體目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)者在協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系時(shí)，首先要對(duì)不同群體的目標(biāo)進(jìn)行分析和歸類(lèi)，找出他們與組織目標(biāo)之間的異同，盡量使群體目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的總體目標(biāo)不發(fā)生沖突或保持基本一致。2.合理確立群體行為的規(guī)范，限制沖突。領(lǐng)導(dǎo)者在協(xié)調(diào)組織關(guān)系的過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的實(shí)際情況和不同群體的特點(diǎn)制定群體規(guī)范。在制定群體規(guī)范的