論行政立法程序

1、論行政立法程序     你正在瀏覽的行政法論文是論行政立法程序             行政立法程序是行政主體在行使行政立法權(quán)過程中應(yīng)當遵循的方式、步驟、時限等所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。對此定義，我們必須從以下幾個方面作進一步理解：（1）行政立法既包括行政法規(guī)、規(guī)章的制定，還包括行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止，因此，行政法規(guī)的修改、廢止程序也是行政立法程序的內(nèi)容之一。然而，在論及此問題時，行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止程序經(jīng)常被人們所忽視，甚至在制

2、定行政立法程序法規(guī)中也出現(xiàn)了這樣的失誤。（2）行政立法程序是法定程序?！胺ǘǔ绦颉币馕吨姓黧w在進行行政立法時，必須接受行政立法程序的約束。行政主體進行行政立法如違反法定程序，將產(chǎn)生對行政主體不利的后果。如美國，規(guī)章經(jīng)過評論后，行政機關(guān)必須將最終制定的正式規(guī)章文本公布在聯(lián)邦登記上，否則不能生效。對此，聯(lián)邦行政程序法第552條規(guī)定：“除非某人確己時獲知有關(guān)內(nèi)容，否則機關(guān)不得以任何方式要求其遵守本應(yīng)公布但并未在聯(lián)邦登記上的規(guī)定事項或使其受到不利影響?！蔽覈?guī)章制定程序條例第8條也有這方面的明確規(guī)定：“涉及國務(wù)院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)

3、當聯(lián)合制定規(guī)章。有前款規(guī)定情形的，國務(wù)院有關(guān)部門單獨制定的規(guī)章無效。”（3）行政立法程序是一種公民參與程序。行政立法程序不是行政主體內(nèi)部程序，而是一種開放式的法律程序，公民只要認為行政立法內(nèi)容與其有利害關(guān)系，他就可以親自參與或者通過自己的代表參與行政立法程序發(fā)表意見，使行政立法內(nèi)容更有利于維護自己的合法權(quán)益。在行政立法程序中設(shè)置聽證程序正是公民參與的具體體現(xiàn)。當然除了聽證之外，行政立法程序是體現(xiàn)公民參與的機制還有如座談、論證、協(xié)商、咨詢、評論等。無論采用何種參與程序，其目的都是最大限度地讓公民參與行政立法程序；同時，行政立法可以采取多種公民參與方式，盡可能讓更多的公民參與行政立法程序。當然，在

4、確保公民參與行政立法程序的同時，應(yīng)當保證行政立法的基本效率。行政立法程序作為一個行政權(quán)行使的過程，我們可以將其分為如下幾個步驟來作進一步分析：一、動議動議，即向有行政立法權(quán)限的行政主體提出要求進行某項行政立法的建議。動議的功能類似司法程序中的“起訴”，它是行政立法程序啟動的一個條件。動議涉及到的問題是：（一）動議主體。所謂動議主體，即提出要求進行某項行政立法的建議的組織或者個人。我國目前行政立法的動議權(quán)的歸屬是：（1）制定行政法規(guī)的動議權(quán)屬于“國務(wù)院有關(guān)部門”。行政法規(guī)制定程序條例第7條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門認為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當于每年年初編制國務(wù)院年度立法工作計劃前，向國務(wù)院報請立項。

5、”（2）制定規(guī)章的動議權(quán)屬具有規(guī)章制定權(quán)限的行政主體所屬的機構(gòu)或者工作部門。規(guī)章制定程序條例第9條規(guī)定：“國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)認為需要制定部門規(guī)章的，應(yīng)當向該部門報請立項。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市的人民政府報請立項?！睆倪@一規(guī)定可以看到，我國行政立法的動議權(quán)主體是有嚴格限制的。不僅其他國家沒有行政立法的動議權(quán)，更不用說確認公民的行政立法動議權(quán)。究其原因，可能是我們長期以來一直視行政立法為行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)，其他國家機關(guān)、公民無權(quán)參與行政立法?，F(xiàn)行的行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程

6、序條例所作出的上述規(guī)定，正是這種認識的產(chǎn)物。公民是否有權(quán)動議行政立法？在國外并不少見。如美國聯(lián)邦行政程序法第553條5款規(guī)定：“各機關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當事人申請發(fā)布或者廢除某項法規(guī)的權(quán)利?！庇袑W者將其歸納為“機關(guān)的服務(wù)或管理對象”，它們“可以是被管制的公司、機關(guān)某項計劃的受益者、律師、支持團體、機關(guān)雇員組織、商會和職業(yè)協(xié)會等。”葡萄牙行政程序法第115條規(guī)定：“一、利害關(guān)系人可向有權(quán)限機關(guān)提出請愿，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為方便行政機關(guān)了解其內(nèi)容，該請愿須說明理由。二、有權(quán)限制定規(guī)章的機關(guān)應(yīng)對提出上款請愿的利害關(guān)系人提供資訊，以及其對請愿所持立場的理由?！蔽覈_灣地區(qū)的行政程序法第152條規(guī)定

7、：“法規(guī)命令之訂定，除由行政機關(guān)自行草擬者外，并得由人民或團體提議為之?！憋@然，確認公民有動議行政立法的權(quán)利是有先例可循的。因此，我認為，如果在行政立法程序中確認公民行政立法的動議權(quán)，一方面是符合擴大公民參與途徑的民主憲政發(fā)展的趨勢，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律規(guī)范自覺性。（二）動議方式。動議方式是指行政立法的動議主體提出要求進行行政立法建議的具體形式與手段。行政立法的動議是行政立法程序啟動的條件，行政立法本身不是一個三言二語可以說清楚的法律問題，因此，行政立法的動議應(yīng)當以書面形式提出。行政立法的動議應(yīng)當記載如下內(nèi)容：（1）立法目的的說明；（2）立法的依據(jù)；（3）立法理由

8、。對于上述內(nèi)容，應(yīng)當附具相關(guān)的材料，以支持上述的相關(guān)論點。（三）動議效果。行政立法的動議應(yīng)由動議人向有權(quán)限的行政立法主體提出。行政立法主體在收到動議人提出的行政立法動議請求后，應(yīng)當及時審查并根據(jù)動議內(nèi)容情況分別作出如下處理：1.經(jīng)審查，認為動議人要求進行的行政立法適合行政管理和社會發(fā)展需要的，應(yīng)當列入行政立法計劃，并著手進行行政立法的草案起草的準備工作。2.經(jīng)審查，認為動議人要求進行的行政立法無客觀需要，或者已列入行政立法計劃的，應(yīng)當附具理由以書面形式通知動議人。3.經(jīng)審查，認為動議人要求進行的行政立法事項依據(jù)憲法、立法法等規(guī)定，不屬于行政立法事項的，也應(yīng)當附具理由以書面形式通知動議人。4.經(jīng)

9、審查，認為動議人要求進行的行政立法不屬于本機關(guān)的行政立法權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)當以書面形式告知動議人向有行政立法權(quán)限的行政立法主體提出，也可以直接移送有行政立法權(quán)限的行政立法主體，并同時告知該行政立法動議人。二、預(yù)告預(yù)告是行政立法主體將行政立法的草案通過公布的方式告知公眾的行為。它類似于行政決定程序中“告知”程序。預(yù)告的功能在于讓公眾了解行政立法草案的內(nèi)容，以便公民決定是否需要表達自己的意見。 3行政主體在決定進行某項行政立法后，必須擬定行政立法的草案。行政立法草案擬定系行政立法內(nèi)部程序，行政程序法可以不作規(guī)定。行政立法草案擬定有兩個途徑：其一是行政立法主體所屬于職能部門組織擬定。這種方式的

10、優(yōu)點是擬定人熟悉行政立法所調(diào)整的行政管理事務(wù)，可以提高行政立法的可行性，但不足之處是因過分強調(diào)部門利益、地方利益，行政立法損害行政相對人的利益，甚至是國家整體利益和公共利益。其二是通過課題招標組織行政體制外的專家擬定行政立法草案。這種方式的優(yōu)點是擬定人與行政立法沒有利害關(guān)系，能夠比較中立地看待行政立法所要解決的問題，確立的行政法律規(guī)范可能相對比較公正，但不足之處是行政體制外的專家對行政立法所要調(diào)整的行政管理事務(wù)不太熟悉，可能會    使有的行政立法條款脫離實際而無法實施。因此，最好的方式是將這兩種行政立法方式的結(jié)合起來，使行政立法草案擬定人員中既有熟悉行

11、政管理事務(wù)的行政機關(guān)工作人員，也有與行政立法有關(guān)的法律、經(jīng)濟等方面的專家。預(yù)告程序涉及到如下幾個方面的問題：1.預(yù)告方式。行政立法主體將擬定的行政立法草案應(yīng)當在規(guī)定的政府公報和報紙上公布。如美國行政立法草案公布在聯(lián)邦登記上，我國行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例沒有規(guī)定具體的公報或報刊。行政法規(guī)或規(guī)章草案在何處公布，由行政立法主體自由裁量。行政法規(guī)和部門規(guī)章的草案可以選擇在法制日報、人民日報上公布，地方政府規(guī)章草案可以在省、市的日報上公布。行政立法預(yù)告應(yīng)當包括如下內(nèi)容：A.行政立法主體的名稱、法定代表人、住所地、電話號碼。如與其他行政立法主體共同制定的行政立法草案，應(yīng)同時公布其他行政立法主

12、體的上述內(nèi)容。B.明示行政立法主體的行政立法權(quán)限及其行政立法的上位法依據(jù)。C.行政立法草案全文，如有必要應(yīng)當附行政立法草案的說明和重要法律概念的解釋。D.告知公眾陳述對行政立法草案意見的時間、地點，如果行政立法主體認為需要舉行行政立法聽證會的，應(yīng)當告知行政立法聽證會的有關(guān)事項。行政立法草案預(yù)告后，公民如直接向行政立法主體要求提供有關(guān)行政立法草案等的復(fù)印件，行政主體可以在收取復(fù)印成本費之后，及時向申請的公民提供行政立法草案等資料，行政立法主體一般不得駁回公民的申請。2.預(yù)告時間。預(yù)告時間是為了給公民有了解行政立法草案，并能提出有針對性的意見所需要的準備時間。由于行政立法草案聽取公民的意見有多種方

13、式，而每一種方式在具體實施的方式、步履等都是有很大的差異，如美國以接受公眾意見的方式不同將聽取公眾意見的方式劃分為正式聽證和非正式聽證。正式聽證采用司法化的聽證程序，而非正式聽證則沒有那么嚴格適用民司法聽證程序。因此，如果行政立法主體認為某項行政立法需要采用聽證方式來接受公民意見的，應(yīng)當給予公民較長的準備時間，如果行政立法主體認為可以采用座談、論證、咨詢等方式接受公民意見的，可以靈活地確定行政立法草案公布的時間。43.預(yù)告效果。行政立法草案預(yù)告之后，對于行政立法主體來說，由于預(yù)告僅僅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主體根據(jù)需要可以改變預(yù)告的行政立法草案的內(nèi)容。對于公眾來

14、說，只要行政立法主體履行了行政立法草案的預(yù)告義務(wù)，就可以推定公民已經(jīng)了解了行政立法草案的內(nèi)容。如公民沒有在規(guī)定的時間陳述意見，不能因其沒有看到行政立法草案的預(yù)告而主張行政立法程序違法。三、聽取意見程序之一：聽證對行政立法聽證的理解，我們可以從以下幾個方面：其一，聽證原本是司法審判的方式，后經(jīng)過適當改造后引入立法、行政領(lǐng)域。由于立法權(quán)、行政權(quán)的功能不是借助于程序三角情景，借用司法審判程序來解決立法、行政問題顯然是不可能的。因此，行政立法聽證如要盡可能保持司法審判的特性，也只能適用與公民有重大利益關(guān)系的行政立法。這種聽證在美國行政法稱之為正式聽證。由于行政機關(guān)制定規(guī)章是否適用正式聽證，取決于國會在

15、法律中是否有特別規(guī)定。自聯(lián)邦行政程序法公布以來，國會很少在法律中要求行政機關(guān)制定規(guī)章采用正式聽證程序。因此，美國戴維斯教授說，法官、立法者和行政官員都同意這樣的看法：正式程序?qū)τ谥贫ㄆ毡檫m用的規(guī)章并不適用。由于這種原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能幾乎沒有，在將來可能會沒有。5我國立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例中規(guī)定的“聽證會”屬于正式聽證，但不應(yīng)當理解成為它是一種保留了較多司法審判程序特征的聽證形式。其二，聽證的主要功能在于給認為與自己有利害關(guān)系的公民陳述意見的機會，從而構(gòu)通行政立法主體與公民之間有關(guān)系?；谶@樣的指導思想，我們可以不拘泥于公民陳述意見和行政立法主體聽取

16、公民陳述的具體形式，從而使行政立法聽證方式多樣化。日本、韓國等創(chuàng)立的公聽會、我國行政立法中座談會、論證會等都是行政立法聽證的具體形式。美國在聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的“評論程序”基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了一種混合式的規(guī)章聽證程序，更是對行政立法聽證程序革新的產(chǎn)物。6這說明，混合式的聽證方式可能更符合行政立法的要求。因此，我認為行政立法的聽證應(yīng)當包括以下幾個方面的內(nèi)容：1.聽證主持人。聽證主持人可以由行政官員擔任。為了保證聽證程序基本公正，行政立法草案起草負責人不宜擔任聽證主持人，以避免其對有關(guān)行政立法內(nèi)容先入為主，不能公正、全面地聽取公民的陳述意見。美國的行政法官制度是一種比較好的法律制度，但它并不一定適合我們

17、國家。在沒有建立起科學的公務(wù)員制度之前，引入行政法官制度可能是空中樓閣。為了確保行政立法聽證的公正性，行政立法機關(guān)可以聘請專家、律師主持聽證會。不過從我國目前的實際情況看，在行政立法機關(guān)陳舊觀念沒有得到完全轉(zhuǎn)變之前，這種方法也是不可行的。這種陳舊觀念主要是行政立法機關(guān)將行政立法當視為行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)。在這樣的觀念指導下，那些專家、律師等“外人”是無權(quán)染指行政立法的。我國現(xiàn)行立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例對行政立法聽證主持人沒有作出規(guī)定。這意味著由誰主持行政立法聽證由行政立法機關(guān)自行決定。2.聽證的范圍。聽證的范圍是要解決哪些行政立法需要通過聽證程序制定。聽證作為一種聽取公民對行

18、政立法草案意見的程序，相對于其他聽取公民意見的程序而言，它比較正規(guī)，因此，凡是涉及到與公民合法權(quán)益有重大影響的行政立法都應(yīng)當舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。由于“重大影響”是一個模糊的法律概念，因此，解決此問題的方案有二：其一，通過立法列舉重大影響的具體情形，不設(shè)兜底條款；其二，由行政立法機關(guān)自由裁量，但公民對行政立法機關(guān)的裁量解釋可以提請司法救濟。美國的辦法是由國會通過具體法律決定行政制定規(guī)章是否要舉行正式聽證。這也是一種解決聽證范圍的方案之一。對于這個問題，我個人傾向于不要將適用聽證的行政立法范圍確定得過大，否則可能影響行政效率，況且，沒有納入聽證范圍的行政立法，行政立法機關(guān)也可

19、以采用其他方法、途徑聽取公民對行政立法草案的意見。從我國現(xiàn)行行政立法程序的規(guī)定也可以看出，聽證作為一種聽取公民對行政立法草案意見的程序，并不是一種首選的方式。7行政法規(guī)制定程序條例第22條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。”這一規(guī)定是將行政法規(guī)是否與公民、法人或者其他組織有“切身利益”作為舉行行政立法聽證會的條件。應(yīng)該說，它也屬于行政立法與公民合法權(quán)益有“重大影響”的范圍。3.聽證的具體步驟。凡是屬于聽證的行政立法草案，在正式公布之前應(yīng)當舉行聽證會，聽取公民對行政立法草案的意見。聽證的具體步驟應(yīng)當是：

20、（1）通知。在行政立法預(yù)告中，行政立法機關(guān)應(yīng)當將行政立法聽證的時間、地點、參與方式等向社會公告。通知應(yīng)當刊登在公民日常生活中最容易接觸到的報紙上，    必要時也可以通過電視、廣播電臺告示。為了給公民有充分的準備時間，至少應(yīng)當在聽證會舉行前60天發(fā)出通知。（2）確定聽證代表。聽證代表是指在聽證會上進行專門發(fā)言的公民。聽證代表可以由利益團體推舉，也可以由公民自薦。行政立法機關(guān)可以根據(jù)聽證會的具體情況確定聽證代表。為了確保聽證代表的廣泛性，利益集團推舉代表與自薦代表應(yīng)當保持一定的比例。同時，聽證代表也應(yīng)當具有一定的參政議政能力，對所進行的行政立法內(nèi)容有一定的

21、了解，行政立法機關(guān)不能因害怕有人在聽證會上提出反對意見而確定一些“聽話代表”，8這樣的聽證會必然是流于形式。因此，在確定聽證代表程序中，應(yīng)當設(shè)置一些機制讓行政立法機關(guān)無法“圈定”它所喜歡的聽證代表，如在保證聽證代表廣泛性、代表性的基礎(chǔ)上，通過隨機抽簽獲定聽證代表等。聽證代表應(yīng)當在聽證會舉行前30天公布。行政立法機關(guān)應(yīng)當將與聽證有關(guān)的材料寄送給聽證代表。被確定為聽證代表的公民應(yīng)當就行政立法草案的內(nèi)容進行必須的調(diào)查、咨詢，寫出聽證發(fā)言報告，準備好相關(guān)的材料。行政立法機關(guān)對聽證代表需要的有關(guān)材料應(yīng)當提供，除非聽證代表所要的材料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。（3）聽證會舉行。聽證會可以按下列程序

22、進行：A.聽證主持人宣布聽證會開始，宣布聽證的行政立法的名稱、制定機關(guān)，宣布聽證紀律和發(fā)言順序等。B.行政立法制定機關(guān)代表就行政立法的法律依據(jù)、主要內(nèi)容和理由發(fā)言。C.聽證代表按議題的先后順序發(fā)言，行政立法機關(guān)代表可以在每個聽證代表發(fā)言后，對該聽證代表的發(fā)言作出解釋、回復(fù)。D.旁聽人員經(jīng)聽證人同意，也可以在限定的時間內(nèi)發(fā)言。E.聽證主持人認為聽證代表的發(fā)言沒有新的觀點，可以宣布聽證會結(jié)束。4.聽證筆錄。聽證會由記錄員制作成為筆錄，并由聽證主持人、聽證代表和行政立法機關(guān)代表簽字。聽證筆錄不是行政立法的唯一依據(jù)，行政立法機關(guān)可以在聽證筆錄之外尋找立法依據(jù)。行政立法機關(guān)對于聽證代表的發(fā)言可以不予以采

23、納。但這并不是說行政立法機關(guān)在聽證會后可以將聽證筆錄扔進廢紙蔞，直徑公布行政立法。如果真如此，這樣的行政立法聽證會不就是欺世欺民的把戲？。因此，法律應(yīng)當規(guī)定行政立法機關(guān)如不采納聽證代表的發(fā)言，應(yīng)當在行政立法草案說明中給出理由。9這種理由不僅可以釋去公民對行政立法草案所存的疑慮，也可以增加公民對行政立法的認同感。四、聽取意見程序之二：座談會、論證會座談會、論證會作為一種行政立法聽取公民意見的程序，與聽證會相比較之簡單、隨意。但是，它們也是一種重要的行政立法聽取公民意見的方式。我國目前立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例都將這兩種方式作為聽取公民對行政立法意見的方式之一。1.座談會。座談

24、會在我國是一種傳統(tǒng)的政府聽取民意的方式，在我們?nèi)粘Ｕ紊钪斜徽鶑V泛使用，即使是非政府組織也常常采用座談會的形式了解民意，傾聽民眾的呼聲，如婦聯(lián)在“三八節(jié)”前召開婦女座談會，聽取婦女對婦聯(lián)工作的意見和要求。由于座談會形式是我國民眾所廣泛熟悉、認知的一種政府與公民交流形式，因此，采用座談會形式聽取公民對行政立法的意見可能是一種比聽證會更加有效的行政立法程序。其實，與我國座談會形式相似的“會談”程序在美國規(guī)章制定程序也是一種重要的聽取公民意見的方式。在美國，會談作為一種口頭聽取意見的程序，它有兩形式：一種是由不確定的利害關(guān)系人非正式地會見機關(guān)官員，說明他們所希望的規(guī)章結(jié)果，并抨擊他們所反對的立

25、場。另一種是指以討論規(guī)章為主題的有確定是時間和確定出席者的一種會議。這種會議由機關(guān)官員主持。負責這個規(guī)章的工作人員出席。他們可以相互提問與交談。10這種靈活的聽取意見的程序，既可以讓行政立法機關(guān)聽到了對行政立法草案的更多的不同意見，同時也不會過多地增加行政立法機關(guān)的經(jīng)濟負擔（與聽證會相比）。這種會談式的規(guī)章制定聽取意見方式在美國規(guī)章制定程序中被廣泛使用。通過座談會聽取公民對行政立法的意見，應(yīng)當注意以下幾個問題：（1）由于座談會如何召開的主動權(quán)完全掌握在行政立法機關(guān)手中，因此，在確定參加座談會的人員之后，應(yīng)將行政立法草案和相關(guān)的材料送至他們手中，并依據(jù)實情況確定召開座談會的時間、地點。（2）在座

26、談會中，行政立法機關(guān)的工作人員應(yīng)對行政立法的內(nèi)容作一簡要介紹后，由參加座談會的人員逐個發(fā)言。在這個過程中，行政立法機關(guān)除了對他們提到的問題作必要的解釋外，不必與他們進就某一問題展開辯論。（3）座談會由行政立法機關(guān)工作人中制成筆錄，不必由座談會參加人員簽名，因為座談會上參加人發(fā)言可以   你正在瀏覽的行政法論文是論行政立法程序            看成是行政立法機關(guān)與公民之間的就行政立法問題所作的一種思想溝通。這有助于公民認同行政立法，緩和行政立法在執(zhí)行中

27、與公民之間形成的張力。2.論證會。論證會“即邀請有關(guān)專家對草案內(nèi)容的必要性、可行性和科學性進行研究論證，作出評估?！?1與座談會不同的是，參加座談會的人員與所討論的行政立法草案之間具有較直接的利害關(guān)系。他們往往會從自己利益得失出發(fā)，對行政立法草案發(fā)表自己的看法，因此，他們的發(fā)表具有較強的主觀性。而參加論證會的人員往往是某一方面的專家，與所討論的行政立法草案沒有直接利害關(guān)系。他們往往從專業(yè)知識角度對行政立法草案提出自己的觀點，并隨附相關(guān)的科學依據(jù)或者合法性依據(jù)，因此，他們的觀點具有較強的客觀性，也具有較強的說服力。行政立法機關(guān)對專家們的論證意見應(yīng)當要予以高度重視。但是，專家們的觀點往往具有較強的

28、理想色彩，對法律條款的具體意見可能因脫離實際而欠缺可操性。這一點行政立法機關(guān)也應(yīng)當有一個必要的認識：不要過度迷信專家的觀點。從行政立法實踐看，過度地依賴專家進行行政立法，結(jié)果往往是所制定的行政法規(guī)、規(guī)章脫離行政管理實際情況，欠缺可行性，通過論證會聽取專家們對行政立法草案的意見，應(yīng)當注意以下幾個問題：（1）選擇合適的專家參加論證會。每個專家都有自己的研究領(lǐng)域，一旦超出了自己的研究領(lǐng)域他也就與常人一樣無知，即使是同一個學科中也會存在這樣的問題，如民法專家對行政法領(lǐng)域中的問題可能也是一個“法盲”。因此，確定參加論證會的人員必須是行政立法草案內(nèi)容涉及到的領(lǐng)域中的專家，否則，論證會不可能達到預(yù)期目的。（

29、2）正確對待專家的意見。論證會不能開成行政立法草案的“合法性”論證會，即專家只能對行政立法草案說“是”。行政立法機關(guān)應(yīng)當鼓勵專家提出反面意見，并正確地對待專家的反對意見。行政立法機關(guān)在行政立法程序中所處的地位實際上是既是“當事人”又是作出裁決的“法官”，如果聽不到、聽不進別人的反對意見，其最終制定的行政立法必然欠缺必要性、可行性和科學性。（3）專家應(yīng)當保持必要的中立地位。專家觀點的可信度往往與其是否保持中立地位成正比關(guān)系。專家以專業(yè)知識立身、傳言，以自己的專業(yè)知識為社服務(wù)。因此，在參加行政立法論證過程中，專家應(yīng)當以自己的專業(yè)知識對行政立法草案的必要性、可行性和科學性進行論證，不能為了幾百塊的論

30、證費不顧專業(yè)知識一味順從行政立法機關(guān)的需求，成為行政立法機關(guān)利益部門化、部門利益法制化的辯護士。如果專家不對行政立法草案所存在的問題提出自己應(yīng)當提出的觀點    ，那無疑助長行政立法機關(guān)違法立法。五、聽取意見程序之三：信函、電子郵件等利用現(xiàn)代通信手段聽取公民對行政立法草案的意見是行政立法程序發(fā)展出的一種新的聽取意見方式。我國行政法規(guī)制定程序條例第58條規(guī)定中的“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”已經(jīng)包含了通過信函、電子郵件等方式聽取意見的方式。這種聽取意見程序可以提高行政立法的效率，同時也便利于公民對行政立法草案發(fā)表意見。它作為公民參與行

31、政立法的新渠道，在具備相關(guān)的條件下應(yīng)當鼓勵行政立法機關(guān)優(yōu)先采用這種聽取意見的方式。美國在1946年聯(lián)邦行政程序法制定后，國會通過立法以及法院的判例創(chuàng)造了聯(lián)邦行政程序法規(guī)定之外的規(guī)章制定機關(guān)聽取公眾意見的方式，從而彌補了聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的不足。從實踐看這種聽取對規(guī)章制定的意見的方式也是很有效的，因而在規(guī)章制定中被廣泛使用。通過信函、電子郵件等方式聽取公民對行政立法草案的意見，應(yīng)當注意以下幾個問題：（1）行政立法機關(guān)應(yīng)當以適當?shù)姆绞筋A(yù)告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通過政府網(wǎng)站預(yù)告行政立法草案。為了使公民能夠提出更具有針對性的意見，行政立法機關(guān)可以設(shè)立必要的咨詢點，解答公民

32、對行政立法草案認識上的疑惑。（2）對公民通過信函、電子郵件等方式提出的意見，行政立法機關(guān)應(yīng)當給予簡要的回復(fù)，尤其是不采納的意見或者建議，應(yīng)附具不采納的理由。如果有數(shù)個公民提出相同的意見或者建議的，行政立法機關(guān)可以通過報紙刊登集中回復(fù)意見。六、決定行政立法草案在聽取公民意見的基礎(chǔ)上修改后，由行政立法機關(guān)負責人決定是否可以成為行政法規(guī)、規(guī)章。因行政機關(guān)系實行行政首長負責制，故行政首長可以在聽取其他行政機關(guān)組成人員意見的基礎(chǔ)上作出最終決定。12行政立法草案決定系行政立法的內(nèi)部程序。這個程序涉及到如下幾個方面的問題：（1）行政立法草案在由行政立法機關(guān)負責人作出最終決定之前，應(yīng)當交付本機關(guān)組成人員審議。

33、機關(guān)組成人員可以發(fā)表自己的觀點，也可以提出對行政立法草案的修改意見。（2）在機關(guān)組成人員對行政立法草案進行正式審議之前，先應(yīng)由負責行政立法草案起草的部門就行政立法草案的內(nèi)容作專門的說明。對行政立法草案的說明要全面，尤其是公民在聽取意見程序中所提出的反對意見及其理由，不得作偏面的引導。（3）行政立法機關(guān)討論行政立法草案是否可以允許公民旁聽？美國根據(jù)行政會議公開法第2條的規(guī)定，除法定不能公開的行政會議外，合議制行政機關(guān)舉行會議必須公開，允許公民觀察。13從我國目前的實際情況看，允許公民旁聽行政機關(guān)討論行政立法草案的會議時機尚未成熟。如果行政立法機關(guān)能夠允許新聞媒介多作一些較深入的報道，尤其是行政立

34、法涉及到爭議較大的問題，就已經(jīng)很不錯了。實際上，適當?shù)毓_行政立法草案審議的內(nèi)容，是有助于社會認同行政立法的。行政立法草案決定雖然系行政立法內(nèi)部程序，但是它也有與公民相關(guān)的問題。這個問題是行政立法機關(guān)如不采納公民提出的意見或者建議，應(yīng)當擬就必要的回復(fù)理由。一個講理的政府是極其重視這個問題的。如果對公民熱情地提出的意見或者建議-對于政府來說，能夠聽到公民的意見或者建議，那應(yīng)該說是最大的喜事-置之不理，明確拒絕也道出可以經(jīng)得起質(zhì)疑的理由，那么政府的威信也就會失去社會民眾的認可。政府本來是為了民眾而存在的，因此回復(fù)民眾的意見或者建議無論在制度上還是道義上，都不會有任何障礙的。正是基于這一點，我認為在行政立法程序中確立行政立法說明理由制