城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一：基于公共財政的分析視角

1、城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一：基于公共財政的分析視角         摘要： 城鄉(xiāng)分割的二元稅制加重了農(nóng)民負擔，降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，也有悖于市場的公平原則；在公共產(chǎn)品供給上，政府存在著職能缺位，這些都不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政。當前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著財政資金壓力、稅收征管能力、二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面因素的限制。         摘要：城鄉(xiāng)分割的二元稅制加重了農(nóng)民負擔，降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，也有悖于市場的公平原則；在公共產(chǎn)品供給上，政府存

2、在著職能缺位，這些都不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政。當前統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制面臨著財政資金壓力、稅收征管能力、二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面因素的限制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制需要逐步完善城鄉(xiāng)稅收體系、加大政府對農(nóng)村公共品投入以及深化基層人事制度改革和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的配套改革。 關(guān)鍵詞：稅制統(tǒng)一；公共財政；二元稅制；農(nóng)民負擔 一、引言 政府與公民之間存在一種交換關(guān)系：政府向公民提供諸如國防、警察、以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，而公民則以稅收的形式向國家支付購買這些公共產(chǎn)品的成本。這種交換關(guān)系不同于市場經(jīng)濟中的交換關(guān)系，它是一種通過國家政權(quán)加以實現(xiàn)的強制性行為，任何公民都必須要為國家提供的公共服務(wù)支付成本。稅制結(jié)構(gòu)是否完善對一國

3、社會經(jīng)濟具有重要意義，雖然評價一項稅制的完善與否沒有絕對的標準，但從中外稅收和實踐看，稅收公平始終是各國所追求的目標和公認評價標準之一。亞當。斯密在其名著國富論中就列出了“好稅”的四條標準，其中第一條就是公平原則，“一國國民，都必須在可能范圍內(nèi)，按照各自能力的比例，即按照各自在國家保護下享得收入的比例，繳納國賦，維持政府”1.亞當。斯密之后，這一原則經(jīng)過西斯蒙第、瓦格納與以及現(xiàn)代夏普和奧爾森等人發(fā)展，逐漸成為現(xiàn)代公共財政理論的一個基礎(chǔ)，也是西方資本主義國家普遍適用的一項基本準則。 現(xiàn)代公共財政意義上稅收公平原則，意味著向公民普遍征稅的一個前提就是公民必須無差別地接受國家提供的公共產(chǎn)品服務(wù)。無論

4、是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，都要在統(tǒng)一的稅制下公平納稅，平等接受政府提供的公共服務(wù)，充分體現(xiàn)無差別國民待遇原則。長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)分治的二元稅制體系。農(nóng)民除了在生產(chǎn)和生活過程中實際承擔增值稅稅負以外，還要繳納專門針對農(nóng)業(yè)的“三稅”（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、各種攤派和收費等稅外支出。二元稅制違背了稅收公平原則，加重了農(nóng)民的負擔，擴大了城鄉(xiāng)收入差距，不利于廣大農(nóng)村的長治久安，近年來統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的呼聲愈來愈高。為了解決農(nóng)民負擔過重，城鄉(xiāng)收入差距日益擴大，2000年國務(wù)院批準安徽省率先實行了農(nóng)村稅費改革的試點，2002年試點省份擴大到了16個，溫家寶總理在2005年政府工作報告中又宣布：“明

5、年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅。原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標，3年就可以實現(xiàn)。”截止到2005年底，全國已有26個省區(qū)市相繼宣布免征農(nóng)業(yè)稅。 取消農(nóng)業(yè)稅意味著國家財政收入的減少，政府會面臨著財政支出上的壓力。從改革的試點看，取消農(nóng)業(yè)稅后，基層財政出現(xiàn)了不同程度的財政困難，因此如何平衡改革的成本與預(yù)期效果是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制中應(yīng)該考慮的重要因素。而且取消農(nóng)業(yè)稅本身并不直接導致農(nóng)民收入的長期增長，石磊、馬士國等人通過一個內(nèi)生增長模型得出，減免農(nóng)業(yè)稅只對農(nóng)業(yè)部門的收入水平有一次性，對經(jīng)濟增長率的長期效應(yīng)為零2.此外，既然統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，就必須考慮取消農(nóng)業(yè)稅后用何種新的更合理的稅種來取代它，否則容易造成新的稅收不公，而

6、新的稅制必須充分考慮現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)的實際。另外，如何在農(nóng)村建立一個高效的稅收征管體系等等問題都值得進行深入。 二、城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的公共財政背景分析 稅收實際上是實現(xiàn)資源從私人部門向公共部門轉(zhuǎn)移的一種方式，稅收基本原則包括效率原則和公平原則。稅收公平原則，既包括縱向公平也包括橫向公平，按照稅收縱向公平原則，不同福利水平的納稅人應(yīng)該承擔不同的稅負。盡管福利的價值判斷屬于規(guī)范的范疇，但從公共財政角度看，有一點應(yīng)該是無爭議的：無論是城市居民還是農(nóng)村居民，他們在實際稅負上都應(yīng)該是一樣的，同時他們還應(yīng)該平等地接受政府提供的各項公共產(chǎn)品服務(wù)。我國的二元稅制從這一意義上說，實際上是對農(nóng)民的歧視性稅制，人為地割裂

7、了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)稅將在全國范圍內(nèi)徹底取消后，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的問題逐漸提到了議事日程，十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，黨的十六屆三中全會又提出了“創(chuàng)造條件，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制”的新思路。 （一）歧視性涉農(nóng)稅制不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展 我國是當今世界上少數(shù)仍對農(nóng)業(yè)征稅的國家之一。所謂“皇糧國稅，自古有之”，農(nóng)業(yè)稅在我國有著悠久的，最早可以追溯到春秋時期。公元前594年，魯國宣布實行“初稅畝”，廢除井田制，不論公私田，一律“履畝而稅”，將力役稅變?yōu)閷嵨锒?。建國以后，國家為了盡快建立社會主義現(xiàn)代化的體系，實行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等來扶植工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。

8、1958年中央頒布了中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)稅大致依照這一條例建立起來的，其后雖經(jīng)歷了數(shù)次修改，但主要依然未變。與此同時，城鎮(zhèn)居民實行的是工商稅體系，最后逐步形成了目前的城鄉(xiāng)隔離的二元稅制體系，這一稅制體系日益成為今天實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙。 1.城鄉(xiāng)二元稅制極大加重了農(nóng)民的負擔。近年來，三農(nóng)問題成為困擾我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題，而三農(nóng)問題中，農(nóng)民收入過低，農(nóng)民負擔太重又是造成這些問題的直接原因。農(nóng)業(yè)稅取消了的部分地區(qū)，雖然農(nóng)民負擔有所減輕，但由于相應(yīng)基層政權(quán)改革沒有配套，國家又賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收費權(quán)力，搭車收費情況嚴重，部分地區(qū)出現(xiàn)了對農(nóng)民收費的反彈。農(nóng)業(yè)“三稅”以及

9、名目繁多的攤派和收費成為農(nóng)民脫貧致富的最大障礙。 2.城鄉(xiāng)二元稅制擴大了城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)收入差距擴大既有城鄉(xiāng)居民牧入本身差距方面原因，也有城鄉(xiāng)居民負稅不均方面的原因，后者往往容易為人們所忽略。馬爾薩斯曾把收入差距擴大單純歸咎于窮人掙錢能力的不足，而現(xiàn)代國家已經(jīng)普遍地運用包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟杠桿來平衡收入差距。二元稅制擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距，從平衡城鄉(xiāng)收入差距出發(fā)，必須盡快予以統(tǒng)一。 例如，在統(tǒng)一的工商稅體系下，城市居民從事工商活動繳納增值稅，納稅人每月若達不到2 0005 000元起征點的可以免繳，按照這個起征點標準，我國絕大多數(shù)農(nóng)民不應(yīng)承擔任何稅負；再從直接稅角度看，農(nóng)民更不應(yīng)該承擔過高稅負

10、。修改后的個人所得稅扣除標準提高到每月1 600元，低于這一標準的予以免征個人所得稅，而2003年我國農(nóng)村居民家庭人均年純收入只有2 622元，他們中的絕大多數(shù)的月均收入遠遠低于這一標準。然而從實際稅負來看，我國農(nóng)村居民負擔了比城鎮(zhèn)居民高得多的稅收負擔。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)民外購式生產(chǎn)性消費和生活性消費已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的50，如果按照17 9，5的增值稅稅率，農(nóng)民負擔的增值稅率已經(jīng)占到農(nóng)民年均收入的8.53. （二）二元稅制不利于國家稅制統(tǒng)一，與市場經(jīng)濟原則不符 在市場經(jīng)濟中，要讓價值對資源起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，就必須讓價格充分反映商品的供求狀況。建國以來工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差已經(jīng)使農(nóng)民背負了沉重的

11、負擔，歧視性的二元稅制更加重了這種剪刀差。稅收構(gòu)成產(chǎn)品成本的一部分，而二元稅制容易造成對商品價格的扭曲，不利于資源的有效配置。 扭曲性的資源配置導致務(wù)農(nóng)的效益急劇下降，以至于不少地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民拋荒，耕地閑置的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象必須引起重視，否則會影響國家的糧食安全和經(jīng)濟穩(wěn)定。 稅收是國家調(diào)控國民經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，統(tǒng)一的市場需要有統(tǒng)一的稅制設(shè)計，稅制不統(tǒng)一就難以使稅收在資源配置中發(fā)揮有效作用，固化現(xiàn)有二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，不利于產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。二元稅制是我國稅制不完善的表現(xiàn)之一?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)模糊，界限不清，從分類上看，農(nóng)業(yè)稅既不屬于流轉(zhuǎn)稅，因為農(nóng)產(chǎn)品中扣除農(nóng)民自身消費部分后，能進入市場消費的已經(jīng)

12、不多；也不屬于所得稅，所得稅需要有健全的核算體系，農(nóng)業(yè)稅顯然也不具備這樣條件。農(nóng)業(yè)稅實質(zhì)上是一種帶有地租性質(zhì)的賦稅，當今絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家都沒有這種專門針對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)征收的稅種，發(fā)達國家尤其如此。 我國市場經(jīng)濟改革的目標之一就應(yīng)該是要建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的稅收體系，取消針對農(nóng)民的歧視性稅收制度，還農(nóng)民無差別的國民待遇。 （三）過高稅負不利于提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力 2001年我國正式成為了WTO組織中的一員，作為傳統(tǒng)上的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)部門在加入WTO后成為受到?jīng)_擊最嚴重的部門之一。我國農(nóng)業(yè)除了在資金、技術(shù)等方面無法同美國等農(nóng)業(yè)強國相抗衡以外，還面對著歐盟、日本等國提出的近乎苛刻的綠色壁壘。稅

13、收公平原則不僅意味著普遍征收，而且還隱含著國家在某些特殊情況下對普遍征收原則的偏離，國家可以對一些特殊群體實行免稅或給予稅收優(yōu)惠。發(fā)達國家在政策上普遍對農(nóng)產(chǎn)品提供補貼，比如美國作為世界上最大農(nóng)產(chǎn)品出口國，對農(nóng)業(yè)采取的是廣泛的稅收扶植和優(yōu)惠政策。在美國，很多農(nóng)產(chǎn)品在銷售時被記入資本項目，而不是產(chǎn)品項目，資本項目所得在計算所得稅時的適用稅率是828，而產(chǎn)品項目則高達1539.6，農(nóng)場主從中受惠；再如，美國農(nóng)民個人和農(nóng)業(yè)有權(quán)選擇現(xiàn)金收付法記賬，而不必像其它行業(yè)一樣必須使用責權(quán)發(fā)生制，這樣就延緩農(nóng)民現(xiàn)金支付時間，減輕了他們負擔4.日本、加拿大等國，也有大量專門面向農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策，這些政策提升了這些

14、國家農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力。比較而言，雖然近年來我國加大了對農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)的直接補貼力度，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價使得對農(nóng)業(yè)的補貼顯得杯水車薪；稅收方面缺少對農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策，相反歧視性的涉農(nóng)稅制抵消了我國勞動力廉價的比較優(yōu)勢，使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上處于不利地位。 三、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的幾個前提條件 取消農(nóng)業(yè)稅拉開了統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的序幕，但距離建立公平、統(tǒng)一、無差別的城鄉(xiāng)稅制體系還有很遠一段路要走。我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部存在著巨大的社會經(jīng)濟差異，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制還存在許多客觀上的制約因素。 （一）中央財政和地方財政是否具備足夠財力 統(tǒng)一城鄉(xiāng)財政首先面臨的一個問題是財政是否具有足夠的財力。

15、隨著農(nóng)業(yè)稅以及各種稅外收入規(guī)范化，財政面臨的壓力主要來自兩個方面：一是取消農(nóng)業(yè)稅導致財政收入的直接減少；二是中央和地方財政是否具備足夠轉(zhuǎn)移支付能力彌補非稅收入減少對基層財政的壓力。目前我國基層財政支出中除了部分來自于上級財政的預(yù)算內(nèi)支出外，相當一部分來自于農(nóng)業(yè)“三稅”以及各種攤派和收費項目。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國對農(nóng)民征收的收入總量為1 779億元，其中農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為335億元，只占18.8，其他各項收費1 444億元，占81.2。各項稅外收費包括以下幾項內(nèi)容：鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留約占1/3，鄉(xiāng)村攤派的義務(wù)工折款約占1/3，其他可統(tǒng)計的集資攤派約為1015，另有不可統(tǒng)計的攤派約占20255

16、.統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，由于我國農(nóng)民現(xiàn)階段的收入水平普遍達不到增值稅的起征點，也達不到所得稅的免征額，隨著各種非稅收入的一并取消，基層財政將面臨巨大的壓力，如果基層財政不開辟新的財源，沒有健全的轉(zhuǎn)移支付制度相配套，農(nóng)民負擔隨時可能反彈，按新農(nóng)村建設(shè)要求，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付金額將達數(shù)千億元，這對中央財政是個極大考驗。 （二）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系 當市場失靈或無法有效配置資源時，政府應(yīng)該發(fā)揮作用。農(nóng)村公共品具有正的外部性，但是由于其投資大，周期長，私人部門往往不愿意投資，這時政府應(yīng)該承擔這部分農(nóng)村公共品供給。在我國目前公共服務(wù)領(lǐng)域，看不到城鄉(xiāng)平等的制度安排。我國廣大農(nóng)村公路、水電基礎(chǔ)設(shè)施還相當落后，成為制約農(nóng)民增收的嚴重障礙。城鎮(zhèn)居民享有廣泛的教育、醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品服務(wù)，而廣大農(nóng)村居民卻被排斥于這些服務(wù)之外。比如醫(yī)療服務(wù)就是個典型例子，雖然2003年以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有了很大發(fā)展，但參與農(nóng)民只有1.77億，不到全國農(nóng)民總數(shù)的20。而且受助的數(shù)額較低，不足以解決農(nóng)民因貧致病，因病致貧的問題。2004年我國衛(wèi)生總費用達7 553億元，占GDP的5.52，但醫(yī)療服務(wù)方面城鄉(xiāng)居民之間存在巨大差距。2000年城鄉(xiāng)居民人均衛(wèi)生費相差598元，到2004年這一數(shù)據(jù)擴大到936元，2004年城市