國有資產(chǎn)治理和監(jiān)督的主要法律問題

1、國有資產(chǎn)治理和監(jiān)督的主要法律問題    【摘要】近年來,我國國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象十分嚴重,如何遏制國有資產(chǎn)流失,已成為社會關注的熱點。本文從剖析我國國有資產(chǎn)治理中存在的問題入手,指出我國國有資產(chǎn)治理體系不科學、資產(chǎn)評估制度不健全、收益環(huán)節(jié)治理薄弱及立法和執(zhí)法不完善是造成國有資產(chǎn)大量流失的主要原因。針對這些問題,并結合我國實際,文章著重闡述了加強國有資產(chǎn)治理和監(jiān)督的相應法律措施。 【正文】 當前,我國國有資產(chǎn)治理混亂,國有資產(chǎn)大量流失及浪費現(xiàn)象已經(jīng)成為十分嚴重的問題。如何加強國有資產(chǎn)治理,堵塞國有資產(chǎn)的流失漏洞,是我國經(jīng)濟體制改革中亟待解決的一個問題。本文試結

2、合我國國有資產(chǎn)治理中存在的主要問題,就加強國有資產(chǎn)治理和監(jiān)督的法律措施作一探討。一、我國國有資產(chǎn)治理中存在的主要問題(一)國有資產(chǎn)治理體系不科學,權責不明確國有資產(chǎn)主要是指國家以各種形式投資形成的或依據(jù)法律取得的財產(chǎn)。國有資產(chǎn)屬于國家所有,即國家是國有資產(chǎn)所有權的唯一主體。但國家不可能直接經(jīng)營或操縱國有資產(chǎn)的運轉(zhuǎn),而要在國家授權范圍內(nèi)由特定的主體來經(jīng)營和治理國有資產(chǎn),具體行使相應的權利。在我國傳統(tǒng)體制下,政府部門對于社會經(jīng)濟治理和所有權治理兩種職能的行使采取的是合一形式。盡管改革開放以來,我國在政府職能轉(zhuǎn)換上進行了一些改革,實行了政府所有權與企業(yè)經(jīng)營權的相對分離,但從我國實際看,仍存在較大問題

3、。首先,政府部門仍可憑借雙重治理職能對企業(yè)進行各種形式的干預,國有資產(chǎn)的流動受到種種限制。其次,盡管規(guī)定了國有資產(chǎn)治理部門,即國有資產(chǎn)治理局,但由于缺乏科學的治理體系,國有資產(chǎn)治理總體處于條塊分割、多頭治理、職責權限不清的狀態(tài),造成事實上國有資產(chǎn)無人負責的局面。第三,在國有企業(yè)中,一方面是上級主管部門過多干預,另一方面是所有者實際處于空缺狀態(tài),資產(chǎn)治理不到位,致使國有資產(chǎn)權益缺乏有效的保護,從而使國有資產(chǎn)受到巨大損失。據(jù)有關部門統(tǒng)計,我國每年的國有資產(chǎn)流失量高達五六百億元,八十年代以來累計流失6000億元以上。1這種現(xiàn)象不僅嚴重影響國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制,也直接影響公有制經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。(二)

4、國有資產(chǎn)評估制度不健全,國有資產(chǎn)大量流失對國有資產(chǎn)進行準確的評估是國有資產(chǎn)治理的重要內(nèi)容,由于我國還沒有健全的國有資產(chǎn)評估制度,因此,在企業(yè)進行股份制改造、進行國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易以及在與外商進行合資經(jīng)營或合作經(jīng)營的過程中,普遍存在著低估國有資產(chǎn)價值,甚至無償占有和使用國有資產(chǎn)的情況,導致國有資產(chǎn)大量流失,國家權益受損。主要表現(xiàn)為:(1)對國有資產(chǎn)低價交易、折股或任意將國有股轉(zhuǎn)為法人股甚至個人股。如某企業(yè)國有資產(chǎn)原值近六百萬,加上現(xiàn)有的資金、材料等,總資產(chǎn)凈值約為1500萬元,但在轉(zhuǎn)制資產(chǎn)評估中,評定的資產(chǎn)凈值僅有65萬元。某家公司在改制時共募股1292萬元,其中國家股1116萬元,個人股176萬

5、元,1993年該公司在紅利分配時將個人股紅利率提高到55%,把國家股紅利控制在7.5%,500萬元紅利分配額使國家股少分紅348.2萬元。據(jù)統(tǒng)計,去年排除國家股不上市的因素,國家股流失達五個億以上。2(2)在涉及國有土地使用權、專利權、商標權等無形財產(chǎn)時,由于評估標準不明確,難以進行準確評估,被無償使用、占用情況尤其嚴重。無形資產(chǎn)是國家耗費了大量人力和物力所取得的,是國有資產(chǎn)的重要組成部分,并且能夠通過轉(zhuǎn)讓、使用許可獲得增值。因此,對無形資產(chǎn)低估或不估,造成國有無形資產(chǎn)的嚴重流失。(3)在中外合資和合作的過程中,一些地方和企業(yè)只顧眼前利益,對國有資產(chǎn)不進行評估或低估,從而使國有資產(chǎn)在合資企業(yè)或

6、合作企業(yè)中所占比例下降,國家權益受損。據(jù)報道,1994年全國一萬家實行中外合資的國有企業(yè)中,就約有七千多家未進行資產(chǎn)評估,按全國資產(chǎn)平均升值率54%推算,中方國有企業(yè)出資額少算了300億元。3同時,由于我國的資產(chǎn)評估制度存在漏洞,一些外商則利用在企業(yè)中所控制的購銷等權力,通過“高價進,低價出”等手法,向境外轉(zhuǎn)移利潤,侵吞國有資產(chǎn)。在我國外商大多是以機器或設備進行投資,據(jù)統(tǒng)計,有些省、市商檢部門在對外商投資設備進行鑒定時,發(fā)現(xiàn)幾乎全部存在虛報設備價格現(xiàn)象,一些設備作價高出國際市場一倍或幾倍。如某市一外商報價為262萬美元的設備,實際價值僅為50萬美元,高出實際價值五倍多。4(三)國有資產(chǎn)收益環(huán)節(jié)

7、治理薄弱,國有資產(chǎn)權益受損國家是國有資產(chǎn)的所有者,因此,對國有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的完全權利。如何保護國有資產(chǎn)并使其增值是國有資產(chǎn)治理的主要任務之一。但從我國實際情況看,由于國家沒有對國有資產(chǎn)的增值和虧損進行有效治理,國有資產(chǎn)權益受到嚴重損害。主要體現(xiàn)在以下方面:(1)國有企業(yè)虧損嚴重,經(jīng)濟效益持續(xù)下降。據(jù)有關部門統(tǒng)計,我國國有企業(yè)有三分之二存在明虧或者潛虧。1991年全國預算內(nèi)國有企業(yè)虧損額為1000多億元,假如加上企業(yè)掛賬及企業(yè)潛虧,總計可達2500多億元。5由于缺乏國有資產(chǎn)的有效的監(jiān)督治理制度,一些企業(yè)的承包者、經(jīng)營者、租賃者和領導治理者對企業(yè)資產(chǎn)任意支配、侵吞和浪費,甚至通過

8、各種手法將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個人所有,結果造成企業(yè)嚴重虧損。一些企業(yè)內(nèi)部治理混亂,責權不清,生產(chǎn)效率低下,資產(chǎn)設備浪費嚴重,企業(yè)大量虧損。據(jù)統(tǒng)計,我國國有資產(chǎn)負債率約為70%,流動資產(chǎn)負債率高達80%以上。6由于缺乏國有資產(chǎn)保值和增值制度,企業(yè)虧損沒有人承擔責任,最終只能由國家負擔損失。(2)國有資產(chǎn)賬外資金數(shù)額相當驚人。由于國有資產(chǎn)占用單位治理不嚴,大量國有資產(chǎn)沒有入賬,形成大量賬外國有資產(chǎn)。僅1994年以來,國有資產(chǎn)治理局通過產(chǎn)權界定就查出賬外資金470億元,重估資產(chǎn)后增值7340億元。7由于大量賬外資金的存在,公款私存、公款消費、回扣、貪污等現(xiàn)象更為嚴重,國有資產(chǎn)大量轉(zhuǎn)入個人手中。據(jù)統(tǒng)計,在

9、我國每年流失的國有資產(chǎn)中,僅個人回扣一項就不少于500億元。8(3)國家稅款大量流失。國家稅款是我國國有資產(chǎn)的重要來源和組成部分,但從我國稅款征收情況看,納稅人偷漏稅款問題卻十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計部門分析,私營企業(yè)和個體工商戶的偷漏稅面在百分之八十以上;集體企業(yè)的偷漏稅面在百分之五十以上;國有企業(yè)的偷漏稅面在百分之三十以上;外商投資企業(yè)的偷漏稅面在百分之六十以上。我國每年因此流失的國家稅款達1000億人民幣,相當于政府在12年內(nèi)所欠下的全部內(nèi)債。9另外,由于走私行為的大量存在,我國每年損失的稅收也在600億元以上。(四)立法和執(zhí)法不完善,國有資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)和法律保障近年來,我國在國有資產(chǎn)治理方面雖

10、然已制定了一些法規(guī),如“國有資產(chǎn)治理暫行條例”、“國有企業(yè)監(jiān)督治理條例”等,但從總體上看,我國國有資產(chǎn)治理法律體系還不完善,無法為遏制國有資產(chǎn)的流失提供法律依據(jù)和法律保障。(1)國有資產(chǎn)治理法規(guī)不健全。我國國有資產(chǎn)方面的法規(guī),大多只是部門規(guī)章,都是以暫行條例、治理辦法、暫行規(guī)定等形式存在,缺乏力度,有些不明確、不配套,不能適應國有資產(chǎn)治理的需要,從而使國有資產(chǎn)治理工作缺乏有力的法律依據(jù)。如對國有資產(chǎn)的治理授權、法律監(jiān)督、非凡是對違法者的制裁等尚無明確規(guī)定。另外,在某些法規(guī)中雖然提出了有關制度,如“國有股代表的委派和對國有資產(chǎn)的報告制度”,但配套法規(guī)至今尚未出臺。(2)對國有資產(chǎn)應有的監(jiān)督保護不

11、力。在國有資產(chǎn)的經(jīng)營治理過程中需要有強有力的法律監(jiān)督,否則,國有資產(chǎn)的流失不可避免。在我國,對國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系可以由外部監(jiān)督體系和內(nèi)部監(jiān)督體系構成:外部監(jiān)督體系主要包括國有資產(chǎn)治理機構的監(jiān)督、審計機構的監(jiān)督、驗資機構及注冊會計師的監(jiān)督等;內(nèi)部監(jiān)督體系主要是指企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機構如監(jiān)事會的監(jiān)督。但從我國實際情況看,外部監(jiān)督不利,有些機構并未能起到監(jiān)督作用。如有些注冊會計師事務所作假驗資證實的現(xiàn)象也時有發(fā)生。再從企業(yè)內(nèi)部看,監(jiān)事會的監(jiān)督實施也遠遠不夠。由于企業(yè)中的國有股代表尚不明確,一些公司或企業(yè)中國有股代表缺位,對國有資產(chǎn)的流失難以控制。(3)對國有資產(chǎn)的執(zhí)法保護十分薄弱。由于缺乏國有資產(chǎn)的有效保

12、護方法,在實踐中對造成國有資產(chǎn)大量流失的有關單位和責任者沒有及時進行制裁,追究應負的法律責任,國有資產(chǎn)流失難以有效控制。二、加強國有資產(chǎn)治理和監(jiān)督的法律措施(一)建立科學有效的國有資產(chǎn)治理體系科學的國有資產(chǎn)治理體系要求治理主體明確、職責分明。根據(jù)我國實際情況,并按照市場經(jīng)濟體制的要求,我國的國有資產(chǎn)治理體系可以分為三個層次來組建:(1)宏觀治理體系。這一體系中的主體是國家,具體是指政府。但由于政府具有雙重職能,因此應使政府的社會經(jīng)濟治理職能與國有資產(chǎn)所有者的職能分開,將國有資產(chǎn)所有者治理國有資產(chǎn)的職能交由國有資產(chǎn)所有者代表專門行使,政府經(jīng)濟治理部門和其他主管部門則應專門行使政府的社會經(jīng)濟治理職

13、能。這一原則在我國已基本確立,即國務院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權,作為國有資產(chǎn)所有者的總代表,具體由財政部和國有資產(chǎn)治理局行使國有資產(chǎn)所有者的職能,國家國有資產(chǎn)治理局專職進行相應的工作,并由財政部歸口治理。國有資產(chǎn)治理局應依據(jù)法律法規(guī)的授權,行使國有資產(chǎn)監(jiān)督治理權。(2)宏觀經(jīng)營體系。這一體系中的主體是國有資產(chǎn)經(jīng)營機構。我國的國有資產(chǎn)與其他國家相比,數(shù)量大、范圍廣,因此由國有資產(chǎn)治理局直接行使所有權也存在較大困難?？梢砸罁?jù)我國的所有權與經(jīng)營權分開的原則,將國有資產(chǎn)的經(jīng)營權以授權或委托的法律形式交由國有資產(chǎn)經(jīng)營機構行使。關于國有資產(chǎn)經(jīng)營機構,一些經(jīng)濟學家提出可以采用企業(yè)集團或控股公司的形式,這

14、些設想在我國已得到體現(xiàn)。黨的十四屆三中全會決議提出:“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,現(xiàn)有全國性總公司要逐步改組為控股公司?！笔膶梦逯腥珪P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2001年遠景目標的建議中提出:“把專業(yè)經(jīng)濟治理部門逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟實體,或改組為國家授權經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)治理組織?！币痪啪帕甓?全國首家國有資產(chǎn)經(jīng)營公司-華星集團正式運作。該集團由中國機電設備總公司、汽車貿(mào)易總公司等八家大型物資企業(yè)為紐帶組建,集團以出資者的身份成為成員企業(yè)資產(chǎn)的投資主體,對成員企業(yè)實行股權治理。當然,這些企業(yè)集團或控股公司還可以依據(jù)產(chǎn)權關系向下發(fā)展自已的子公司或?qū)O公司,形成

15、控股體系。(3)微觀經(jīng)營主體。這一體系中的主體是擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)。具體的國有資產(chǎn)的經(jīng)營治理需要由企業(yè)最終實現(xiàn)。這種多層次的治理體系,可以改變國有資產(chǎn)主體不明確的現(xiàn)狀,是防止與減少國有資產(chǎn)流失的有效途徑。但要使國有資產(chǎn)治理體系有效地運轉(zhuǎn),僅僅分清國有資產(chǎn)的主體還顯然不夠,還必須明確這些主體的職權和職責,并使其形成既相互制約又相互獨立的法律關系。國有資產(chǎn)治理機構是經(jīng)國務院授權的國有資產(chǎn)治理者,它以國有資產(chǎn)所有者代表的資格,對國有資產(chǎn)主要行使組織協(xié)調(diào)、資源配置及監(jiān)督治理的職能,它要接受全國人民代表大會代表全體人民對國有資產(chǎn)實行的立法治理和監(jiān)督,同時對國務院或授權機構負責并報告工作。從其職權看,國有

16、資產(chǎn)治理局應主要負責產(chǎn)權登記統(tǒng)計,財產(chǎn)清查,把握產(chǎn)權變動情況,治理國家財產(chǎn)。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構是經(jīng)國有資產(chǎn)治理機構授權的國有資產(chǎn)經(jīng)營者,作為國有資產(chǎn)的投資主體,它是構成國有資產(chǎn)治理體系的要害一環(huán)。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構作為非凡的企業(yè)法人,對于國有資產(chǎn)治理機構,它是經(jīng)營者,對于企業(yè),它則是國家出資者的代表。從其職權看,應主要對國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用進行治理,對國有資產(chǎn)的增減、變動、經(jīng)營效益等情況進行考核檢查,保證國有資產(chǎn)的完整和增值。為了不影響國有企業(yè)或含有國有資產(chǎn)的企業(yè)的獨立法人地位和獨立自主的生產(chǎn)經(jīng)營權,國有資產(chǎn)經(jīng)營機構一般不應直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,它與所屬企業(yè)只有基于投資、控股、參股基礎上的產(chǎn)權紐帶

17、關系,沒有行政隸屬關系,它應根據(jù)國有資產(chǎn)的出資額來參與經(jīng)營決策。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構和國有資產(chǎn)治理機構之間的關系是法律上的代理與被代理關系,即國有資產(chǎn)經(jīng)營機構在授權范圍內(nèi)依法對國有資產(chǎn)進行經(jīng)營治理活動,并以國家投入的資產(chǎn)及其增值后形成的國有資產(chǎn),對外承擔責任。國有資產(chǎn)治理機構對國有資產(chǎn)經(jīng)營機構應依法進行監(jiān)督檢查,如發(fā)現(xiàn)超越權限或失職瀆職現(xiàn)象應及時采取措施制止。這種治理監(jiān)督體系有利于解決國有資產(chǎn)治理主體不明,職責不清及國有資產(chǎn)多頭治理,無人負責的問題。(二)健全國有資產(chǎn)評估治理制度嚴格而又科學的資產(chǎn)評估制度是治理國有資產(chǎn)的重要前提。從我國來看,由于缺乏完備的資產(chǎn)評估治理制度,既難以保障國有資產(chǎn)的合法

18、權益,又不利于企業(yè)之間的平等競爭。因此,應從以下方面著手健全國有資產(chǎn)評估制度:首先,應制定科學的資產(chǎn)計算評估辦法。這種評估辦法應參照國際上的通行作法,并符合我國實際情況。尤其對土地使用權、工業(yè)產(chǎn)權等無形財產(chǎn)的計算評估辦法應充分考慮無形財產(chǎn)的特點,并根據(jù)其類別的不同加以區(qū)別。其次,應加強資產(chǎn)評估機構和資產(chǎn)評估制度的建設和治理。在我國有權對資產(chǎn)進行評估的機構主要包括注冊會計師事務所、商檢機構、審計機構及專門設立的資產(chǎn)評估機構。從我國目前情況看,應當答應這些機構根據(jù)職責范圍對國有資產(chǎn)進行估價,以防止國有資產(chǎn)在評估環(huán)節(jié)上流失。根據(jù)我國國有資產(chǎn)治理體系,國有資產(chǎn)評估機構可以劃歸國有資產(chǎn)治理機構治理監(jiān)督。

19、需要注重的是,在我國現(xiàn)有情況下,商檢機構主要對進出口的商品進行鑒定,因此,它對國有資產(chǎn)的治理作用主要體現(xiàn)在防止外商投資企業(yè)利用“高價進,低價出”侵吞國有資產(chǎn),以及防止我國企業(yè)向境外轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,資產(chǎn)評估機構只能基于有關部門的指定或委托和有關當事人的申請才能進行評估,這就很難真正發(fā)揮其在國有資產(chǎn)評估中的作用。因此,我國國有資產(chǎn)評估應實行一種強制評估制度。對實行股份制改造的企業(yè)、進行中外合資合作的企業(yè)及進行產(chǎn)權制度改革的企業(yè)的國有資產(chǎn)實行強制評估。為保證這一制度的實現(xiàn),應以法律或法規(guī)形式加以規(guī)定,而且對不依法進行資產(chǎn)評估的企業(yè)應當規(guī)定相應的制裁措施。第三,應當有計劃地對我國現(xiàn)有國

20、有資產(chǎn)進行大規(guī)模的清產(chǎn)核資?？紤]到我國國有資產(chǎn)數(shù)量大、范圍廣的特點,可以分步實施。但對實行股份制改造的企業(yè)、中外合資合作的企業(yè)及進行產(chǎn)權制度改革的企業(yè),都必須對企業(yè)資產(chǎn)進行認真核查,核查結果應由國有資產(chǎn)治理部門確認。國有資產(chǎn)治理部門要加強對國有資產(chǎn)產(chǎn)權的界定和產(chǎn)權登記,確保國有資產(chǎn)不流失。另外,除我國境內(nèi)的國有資產(chǎn)外,我國境外的一些企業(yè)也占用了大量的國有資金,并通過其經(jīng)營形成一定數(shù)量的增值資產(chǎn),這些資產(chǎn)當然也是我國國有資產(chǎn)的組成部分,對這些資產(chǎn)也應進行相應的評估,并建立相應的治理監(jiān)督制度。(三)完善國有資產(chǎn)的保值和增值制度國有資產(chǎn)是我國公有制的基礎,因此,必須維護國有資產(chǎn)的權益,并進一步實現(xiàn)國

21、有資產(chǎn)的保值和增值。從我國目前實際看,應做好以下工作:1、對國有企業(yè),不論實行何種經(jīng)營責任制,都要簽訂國有資產(chǎn)保值增值指標承包合同,把企業(yè)的經(jīng)濟效益和國有資產(chǎn)保值緊密聯(lián)系起來,明確企業(yè)對國家承擔的義務和責任,以杜絕企業(yè)的短期經(jīng)營行為。對發(fā)生國有資產(chǎn)嚴重流失的企業(yè),要依法追究經(jīng)營者的責任。2、建立國有企業(yè)經(jīng)營評價和考核體系。從總體上考核國有企業(yè)對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況,對國有企業(yè)的財產(chǎn)保值狀況進行監(jiān)督評價,健全定期資產(chǎn)清查制度,及時了解國有資產(chǎn)的盈虧和報廢問題,并及時分析其原因,找出相應解決辦法,對違法行為應給予必要處罰。3、完善國有企業(yè)的內(nèi)部領導體制。國有企業(yè)作為國有資產(chǎn)經(jīng)營的最基本單位,應當按照

22、公司法的規(guī)定逐漸建立以股東會、董事會和監(jiān)事會組成的內(nèi)部領導體制,形成企業(yè)內(nèi)部互相制約、互相配合、分工負責的治理機制,以強化對國有資產(chǎn)的保值增值約束機制。尤其是企業(yè)的法定代表人應對企業(yè)法人財產(chǎn)及凈資產(chǎn)的保值增值承擔責任。另外,在國有企業(yè)經(jīng)營者、領導者離職、離任時要認真實行審計制度,對其經(jīng)營失職行為及侵占國有資產(chǎn)的行為要嚴格依法進行制裁,并及時追回被侵吞的國有資產(chǎn)。4、認真清查各企業(yè)事業(yè)單位的賬外資金,果斷取締“小金庫”,對有關責任人員要給予一定制裁。國有資產(chǎn)治理部門和政府有關部門要積極采取措施,主要是加強金融方面的監(jiān)督治理,有關金融單位如銀行、信用社等,應對各單位的賬戶進行嚴格治理。但為了保證企

23、業(yè)事業(yè)單位正常經(jīng)營活動的需要,筆者認為應當答應企業(yè)事業(yè)單位保留一定的交際費及招待費用,可以使其制度化,公開化,列入單位的公開賬。5、強化稅收的征收治理,堵塞稅款流失漏洞。在實踐中應嚴格執(zhí)行我國稅收征收治理法的有關規(guī)定,并嚴格按照稅法規(guī)定制裁偷漏稅的行為。同時應積極宣傳我國現(xiàn)行稅法,提高企業(yè)和公民的納稅意識,保證國家的稅收利益不受侵犯。(四)加強國有資產(chǎn)的立法和執(zhí)法保護加強國有資產(chǎn)的立法和執(zhí)法保護,應當成為加強國有資產(chǎn)治理,制止國有資產(chǎn)流失的重要措施。首先,要加強國有資產(chǎn)治理的立法。目前應盡快由全國人大通過國有資產(chǎn)治理法。作為國有資產(chǎn)治理的基本法,它應體現(xiàn)以下原則:(1)國有資產(chǎn)不可侵犯原則。國家財產(chǎn)神圣不可侵犯,是我國憲法和民法所確立的基本原則。這一原