體制創(chuàng)新與高教改革

1、體制創(chuàng)新與高教改革             20世紀80年代中期開始的高等教育體制改革，已經取得了歷史性的進展，為高等教育主動適應經濟社會發(fā)展的需要創(chuàng)造了條件。進入21世紀，高等教育體制改革將面臨著更大的機遇和更加嚴峻的挑戰(zhàn)，其中最重要的問題，是在高等教育體制轉軌的基礎上著力推進制度建設和體制創(chuàng)新。從舊體制向新體制轉變，必然要經歷一個新體制的建設和完善的過程，需要更多方面的探索和試驗。在過去多年的改革實踐中，我們已經初步確定了新體制的目標模式和體制框架，而創(chuàng)新體制的基礎是架構

2、起政府宏觀管理、市場適度調節(jié)、社會廣泛參與、學校自主辦學的新體制。一、政府宏觀管理經過多年的改革，我國高等教育中央與地方政府的分級管理以及條塊結合的體制已經初步建立，面對新的形勢，政府如何管理教育，涉及到政府職能和管理方式的轉變，這是教育體制創(chuàng)新的關鍵，有待于繼續(xù)探索和創(chuàng)新。政府管理的權利與責任、政府與學校的關系，只有建立在法律的基礎上，依法行政，依法辦學，教育體制的改革與創(chuàng)新才能走上法制化的軌道。政府從直接的行政管理向間接的宏觀管理轉變，涉及責、權、利關系的調整，將引起政府管理手段和方式的革新。由于長期受計劃經濟體制的影響，政府教育行政管理部門習慣于用計劃手段和行政審批方式直接管理教育事業(yè)，

3、很難用法律的、經濟的、政策的、信息的方式實行宏觀調控。這里既有思想觀念和行為習慣的原因，也有利益分配的因素，涉及到市場經濟條件下政府職能和政府行為的法律規(guī)范問題。法律既保證政府有力地行使其職能，又制約政府的行為，有利于政府職能的明確界定。其基本原則是：凡屬市場調節(jié)的領域，政府主要是規(guī)范市場運作，發(fā)揮市場的調節(jié)作用；凡屬市場不起作用的領域，則政府進行行政管理。教育的不同部分也要區(qū)別其提供的是公共產品、準公共產品、私人產品等不同性質，進行分類管理和分類指導。要調整和革新管理手段和方式，盡量減少行政審批手段，把精力更多地放到戰(zhàn)略規(guī)劃、依法行政、政策指導、信息服務以及各種間接調控手段上，政府是行政機構

4、，高等學校是教學和學術機構，兩者的活動內容與方式不同，因此政府管理高校應遵循教育規(guī)律與學術規(guī)律，進行宏觀、間接管理。加強政府的宏觀管理，表現(xiàn)在政府與學校的關系上，使政府從直接的行政管理轉向依法進行宏觀管理，保證學校的辦學自主權；表現(xiàn)在政府與市場的關系上，由政府制定和執(zhí)行市場準入與市場運行準則，規(guī)范市場運作，發(fā)揮市場對教育的適度調節(jié)作用。政府適當應用市場機制進行宏觀管理，必須堅持公平與效率的原則，優(yōu)勝劣汰，效率優(yōu)先，追求利益的最大化。對一部分弱勢群體造成的教育機會的不均等和不公平，要求政府在應用市場機制進行宏觀管理的過程中，一方面，明確公共教育資源主要是政府教育經費的分配，首先應當堅持公平優(yōu)先、

5、兼顧效率的原則，即在平等地保證基本需求的前提下，向效率高的優(yōu)質教育部分重點傾斜，并且創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境和機制；另一方面應用經濟杠桿調節(jié)教育供求關系，建立和完善政府和社會的資助制度，通過獎學金、助學金、貸學金等形式，幫助家境貧寒的學生獲得平等的教育機會。由于中國社會的二元結構特征明顯，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育水平、教育條件和教育機會的差距很大，大力加強農村教育，提高教育水準，讓農民子弟有更多的機會進入高等學校，是中國政府教育宏觀管理中的一項重要責任和一個重大課題。二、市場適度調節(jié)市場在教育運行中的作用，政府與市場之間的相互關系，這是教育體制創(chuàng)新的一個基礎性問題。從適應計劃經濟向適應市場經濟體制

6、轉變，就是改變單一的政府行政計劃主導教育運行的體制和機制，充分發(fā)揮市場在教育資源的配置、教育政策的實施以及人才培養(yǎng)的機制等方面的適度調節(jié)作用。所謂適度調節(jié)，一方面是指市場在一定范圍和一定程度上對教育運行發(fā)揮調節(jié)作用；另一方面，這種調節(jié)作用必須在政府的宏觀管理和遵循教育規(guī)律的條件下實現(xiàn)。體制創(chuàng)新的重點是解決市場調節(jié)的領域與方式。就要素市場與教育運行的關系而言，勞動力市場、資金（資本）市場、技術市場對高等教育的影響更加直接，充分而恰當?shù)剡\用市場調節(jié)機制的作用，將會促進高等教育的體制改革與創(chuàng)新。就體制創(chuàng)新中的市場調節(jié)的重點而言，有以下幾個領域： 改變政府包攬辦學的格局，不斷擴大教育投資渠道

7、，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制，是深化辦學體制和投資體制改革與創(chuàng)新的主要內容。目前我國積極鼓勵民辦高等教育的發(fā)展正是積極有效的途徑之一。截至2000年底，我國現(xiàn)有注冊的民辦高等教育機構有1200多所，但具有發(fā)放學歷文憑資格的民辦高校僅有42所，在校生僅占高校在校生的2，民辦教育的投資大體上只占教育總經費的2，還沒有真正形成公辦學校與民辦學校共同發(fā)展的新體制。在高等教育辦學體制和投資體制上，市場準入的程度仍然過低，還有很大的發(fā)展空間?？梢酝ㄟ^鼓勵社會各方面力量舉辦民辦高等學校、公辦學校改制以及各種形式的合作辦學，使民辦高等學校、或者以民辦教育機制運作的高等學校，有十足的發(fā)展，

8、從多方面吸納社會資金投資于高等教育。繼續(xù)完善高校收費制度，針對不同類型的學校和專業(yè)確定不同的收費標準，對于就業(yè)前景好、回報率高的專業(yè)，應該適當提高收費標準；對于高質量的稀缺教育資源，可以更多地運用市場調節(jié)機制。此外，還可以探索金融資本的介入，試行低息長期貸款，由政府貼息，學校償還本金，緩解現(xiàn)階段教育基礎設施建設集中投資的困難等等?？傊ㄟ^新體制建設與運作，使教育系統(tǒng)在市場經濟發(fā)展中，揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，以我為主，為我所用，有效地發(fā)揮市場調節(jié)對教育發(fā)展的促進作用。改革用人制度，完善勞動力市場的運作，是推進招生和就業(yè)制度改革，帶動高等教育運行機制改革的關鍵。經過多年的招生和就業(yè)制度改革，指令性計

9、劃的作用已經減弱，但是，與勞動力市場相配套的社會保障制度、住房制度以及醫(yī)療制度等方面的改革沒有到位，對高校的招生就業(yè)制度改革必然產生影響，也對教育結構的多樣化發(fā)展產生不利，因而日益成為影響教育體制改革與創(chuàng)新的主要因素之一。今后，隨著勞動力市場的發(fā)育和完善，高校的招生與畢業(yè)生就業(yè)，應在政府規(guī)劃、撥款和信息等宏觀指導和調控下，主要通過市場調節(jié)發(fā)生作用。這就要求高等學校及時掌握勞動力市場的供求信息，根據(jù)經濟產業(yè)結構的變化趨勢，不斷調整招生規(guī)模和專業(yè)結構，并且加強畢業(yè)生的就業(yè)指導，使學校的人才培養(yǎng)主動適應經濟社會的發(fā)展和變化。技術市場的發(fā)展，對于高校的科學研究，尤其是研究成果的轉化和產業(yè)化，具有重要的

10、影響和促進作用。在高?？蒲兄?，基礎性研究同市場之間井沒有直接的關系，而大量應用性研究，從課題的選定到成果的應用和轉化，如果脫離市場的實際需要，其研究經費和條件、成果的實際效益都會受到制約，因此，高校在科研管理體制、運作機制上，應把學術原則與市場機制有機結合起來。         三、社會廣泛參與在計劃經濟體制條件下，教育運行中的社會參與主要通過政府的計劃安排實現(xiàn)的，缺乏社會參與的體制基礎。實現(xiàn)政府宏觀管理和市場適度調節(jié)的教育體制，為社會參與提供了廣闊的空間，也增加了現(xiàn)實的需求。政府職能的轉變，原先由政府承辦的社會職

11、能將逐步轉向由社會中介機構承擔，使社會參與的功能、形式、途徑以及機制都將發(fā)生實質性的變化。社會參與成了教育新體制的不可缺少的組成部分，成為溝通和連接政府、市場、學校之間的紐帶和橋梁。政府職能轉變后的“第三部門”。在以往的教育體制中，政府承擔了制定政策法規(guī)、組織執(zhí)行實施、社會服務、信息反饋、監(jiān)督評估等各種職能，其中相當大的精力用于審批學校建設計劃、專業(yè)和課程設置、經費使用和設備添置、教師和職工的安置和調配、畢業(yè)生分配等等，大多屬于學校微觀運行部分。由于缺少必要的制度規(guī)范和社會中介，這種體制既限制了學校辦學的自主權，又影響了政府進行宏觀管理。新體制必須改變政府對于社會事務的管理職能與管理方式，把由

12、政府實施的一部分職能轉變?yōu)橛缮鐣薪闄C構負責，如教育咨詢機構，信息服務機構，經費撥款審議機構，學校設置審議機構，畢業(yè)生就業(yè)指導機構，考試服務機構，留學中介機構，辦學怦估機構等等。這些機構大多與政府行政管理部門有密切的聯(lián)系，但它們又具有獨立法人資格，可以接受政府管理部門的委托，但不受政府管理部門意志的左右，獨立地行使職能。市場調節(jié)過程中的社會中介。學校參與市場運作，自然會與市場運行的主體發(fā)生法律的、經濟的以及其它各種關系，需要相關的社會機構作為中介，調節(jié)相互關系，例如律師事務所、會計師事務所、職業(yè)資格認證機構、勞動仲裁機構以及各種行業(yè)協(xié)會、金融代理機構等。這些機構有贏利性的，也有非贏利性的，大多

13、是接受委托提供相關的服務，或者調節(jié)市場主體的各種關系的。例如，會計師事務所對學校的財務管理和操作發(fā)揮咨詢和審計作用；律師事務所對教育運作中的法律問題進行咨詢或擔任代理?？梢哉f，沒有發(fā)達的社會中介機構，就不可能建立起市場對教育的調節(jié)機制和教育對市場的應變機制。在市場經濟體制下，學校辦學既要講社會效益，同時還要提高經濟效益，而學校運行中的投資效益、成本核算、效益考核等等就需要社會中介機構的介入；還有學校的某些方面可以按照產業(yè)方式運作，例如校辦產業(yè)、后勤社會化等也需要有中介機構的參與。學校、政府、市場相互結合的各種“產學研”和“官產學”的組織形式。學校與社會雙向參與正在衍生出若干新的組織或機構，在教

14、學過程中有“合作教育”的形式，即學校與企業(yè)或其它生產、服務機構，共同參與學生的培養(yǎng)過程；在科研過程中，實行“產學研結合”，企業(yè)、學校、科研機構發(fā)揮各自優(yōu)勢，使學校的教學與科研密切聯(lián)系企業(yè)實際，這對于培養(yǎng)學生的實踐能力和創(chuàng)新能力具有特殊的作用；在發(fā)展高新技術產業(yè)的過程中，實行“官產學結合”，即國際上所謂“政府、學校、企業(yè)”共同參與的“三重螺旋結構”，形成一種新的組織形式，促進高科技成果，盡快實現(xiàn)產業(yè)化。四、學校依法自主辦學只有在政府宏觀管理，市場適度調節(jié)和社會廣泛參與的前提下，學校才能真正依法自主辦學。在學校作為政府附屬機構實行指令性行政管理的條件下，學校的辦學自主權是不完整和不充分，也是很難付

15、諸實施的，但是在政府轉變職能之后，如果沒有市場的規(guī)范運作和社會的參與制約，學校也很難形成自我發(fā)展和自我制約機制，真正實現(xiàn)學校的自主辦學。因此，學校自主辦學，能不能變?yōu)楝F(xiàn)實，將取決于學校內部的運行是否能建立起符合教育規(guī)律，并主動適應和促進經濟和社會發(fā)展與變化的機制，這種機制需要一整套組織、制度以及運作系統(tǒng)與程序，這是學校自主辦學體制創(chuàng)新的主要內容。校內決策與校外參與。學校自主辦學必然要求同社會保持密切的聯(lián)系，以適應不斷發(fā)展和變化的時代要求。學校的發(fā)展，只有在滿足社會需求的條件下，才有廣闊的前景；學校的特色，只有在為社會服務的實踐中才能逐步形成；學校的質量與水平，也只有得到社會的檢驗和確認，才能經

16、得起時間的考驗。隨著大學越來越成為現(xiàn)代社會的中心機構，其生存與發(fā)展更是同社會發(fā)展息息相關，更加需要校外的參與。行政權力與學術權力。高等學校作為一種學術機構，它的主要活動領域是與學術相關的，因此要注意發(fā)揮專家，學者等專業(yè)人員在學校的決策與管理中的重要作用；同時，學校行政管理的任務也繁重復雜，需要一批熟悉教育規(guī)律和學校管理的行政人員從事行政管理。如何體現(xiàn)這樣兩種人員與兩種權力的結合，是體制創(chuàng)新的重要課題。從組織系統(tǒng)的角度說，當前我國由專家組成學術機構，如學術委員會負責科研規(guī)劃、課題招標、成果鑒定、職稱評定等學術業(yè)務領域的決策與管理；而校行政管理機構負責教學管理、人事管理、計劃財務、后勤服務等行政管

17、理。這樣的組織分工大體上符合學校運行的需要，也發(fā)揮了兩種人員的各自所長。而從未來知識社會的管理要求看，行政管理與學術管理都會向知識管理的方向發(fā)展，一方面要求在組織體制上盡可能實現(xiàn)學術權力與行政權力的結合，另一方面，學校的領導與管理層的人員，需要有學術文化與管理文化這兩種文化的背景。集權管理與分權管理。在高等學校規(guī)模不斷擴大，學科專業(yè)門類越來越多的條件下，學校實際上已經成為一個復雜的組織系統(tǒng)，管理層次相應增加，例如有的學校在學校與系之間增加了學部和學院，原先那種由校部直接決策與管理的體制已經不能適應新的發(fā)展需要了，實行集權與分權相結合的新體制是必然的選擇。在學校內部的權責分配，應按照學校規(guī)模的大小、科類的多少以及校園的集中與分散等具體情況而有所區(qū)別：一般而言，單