對破解農(nóng)村宅基地退出難題的思考.docxVIP

1、對破解農(nóng)村宅基地退出難題的思考文/魏曉華（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院重慶）提要當前,我國農(nóng)村宅基地占用超標現(xiàn)象普遍存在，甚至有“一戶多宅”、“空心村”出現(xiàn)，致使我國農(nóng)村建設(shè)用地大量浪費，土地利用效率低下.本文針對當前我國宅基地退出難題,主要以重慶地區(qū)為例，應(yīng)用管理學(xué)和技術(shù)經(jīng)濟學(xué)理論，提出在不影響農(nóng)民居住利益的前提下，通過對多占宅基地實施有償使用，以促進農(nóng)民退出多占宅基地的建議.關(guān)鍵詞：多占宅基地;有償使用：退出中圖分類號:F32文獻標識碼:A原標題：以“對多占宅基地實施有償使用”來破解農(nóng)村宅基地退出難題一一以重慶為例收錄日期：2015年8月29日據(jù)有關(guān)資料顯示，重慶市到2020年城鎮(zhèn)化率要提高到63

2、%（據(jù)統(tǒng)計,2012年底重慶市城鎮(zhèn)化率為56.98%）,主城區(qū)常住人口將達1,200萬人（據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2010年，重慶主城區(qū)人口為730萬人）。其中，渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，要通過引導(dǎo)人曰相對聚集和超載人口梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口130萬人,常住人口減少700萬人，確保50%以上森林覆蓋率:渝東南生態(tài)發(fā)展區(qū)，通過引導(dǎo)人口聚集和有序梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口80萬人，常住人口減少200萬人，森林覆蓋率達到50%以上。從以上規(guī)劃中我們可以看到，到2020年重慶市的人口城鎮(zhèn)化率要大幡提高，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和發(fā)展區(qū)的森林覆蓋率要大幅提高，這都需要大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶或集中居住，并將宅基地進行右質(zhì)危的退出和復(fù)鼠來實現(xiàn)

3、。然而，重慶市在農(nóng)村宅基地退出工作中卻碰到了較大的困難。一、重慶農(nóng)村宅基地退出的困惑（一）戶籍制度改革中宅基地退出少，轉(zhuǎn)戶人員結(jié)構(gòu)背離改革初衷.重慶市自2010年8月啟動涉及1,000萬農(nóng)村人口的戶籍改革以來，據(jù)官方統(tǒng)計，截至2011年6月，己有170余萬農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為市民，但據(jù)重慶市國土局統(tǒng)計，截至5月底，卻只有132戶,278A轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后白愿中請退出宅基地，退出面積僅為31.24畝，占總轉(zhuǎn)移人口的0.16%如也就是說,只有極少數(shù)農(nóng)村居民在農(nóng)轉(zhuǎn)非后愿意退出自家宅基地。此外，敢慶前期戶改存在一個突出的矛盾是，退地及農(nóng)轉(zhuǎn)城人員中來自運郊區(qū)縣的居多。據(jù)官方統(tǒng)計,在重慶170萬轉(zhuǎn)城人員中，主城占1

4、4%,遠郊區(qū)縣占18%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)占68%。由于戶改的主要對象是在主城工作、經(jīng)商的農(nóng)民工及新生代,但現(xiàn)在只占了U3,轉(zhuǎn)戶農(nóng)民多數(shù)屬F鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)戶，這會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過度增加，戶籍改革專戶人員結(jié)構(gòu)背離了改革初炭。（二）地票交易沒能很好地激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意恩.重慶市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改示范區(qū)，在整個大重慶區(qū)域?qū)嵭谐青l(xiāng)的土地熠減掛鉤，所以偏遠地區(qū)的宅基地退出指標可以作為城市的建設(shè)用地指標。為了促進農(nóng)戶退出不需要的宅基地，緩解城市的用地緊張，并使農(nóng)戶在退地后能得到較好的經(jīng)濟收益，重慶市設(shè)計了一套針對退地農(nóng)戶的系統(tǒng)的交易制度，即地票交易制度，退地人員通過將宅基地復(fù)展，從而獲得地票，將該地票用于市場交易，

5、以交易價格對退地和夏星人員進行補償。即便是這樣，重慶市的農(nóng)村宅基地退出依然很少。針對農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿不高、參與程度偏低的問題，黃貽芳等多位學(xué)者收集了農(nóng)戶的實地調(diào)查數(shù)據(jù)，通過建在模型進行了分析。分析認為，農(nóng)戶擁有,的宅基地數(shù)揪、農(nóng)戶對宅基地政策的了解程度和對退地收益的認知等多因素影響了農(nóng)戶退地的積極性。除了農(nóng)戶的這些原因以外，其他非農(nóng)戶原因恐怕也很重要，特別是地票制度本身的完善與否問題。自2008年12月4日以來，重慶地票交易促進了術(shù)慶農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進了城鄉(xiāng)一體化，增加了農(nóng)民的土地收益，對新農(nóng)村建設(shè)和耕地的保護起到了一定的作用，但是地票交易也面臨著諸多的制約瓶頸。據(jù)有關(guān)調(diào)查和研

6、究顯示，垂慶市地票交易面臨的制約瓶頸主要是退出宅基地復(fù)星的落實問題、夏墾宅基地的溢價分配何題，以及地票持有者的權(quán)利保護問題。其中，后兩者涉及到地暮的供需兩方，直接影響到地票交易市場，影響到農(nóng)戶以地票交易為平臺參與宅基地退出的意愿和地票交易這條宅基地退出渠道的有效性。當前存在的主要問題是：1、復(fù)墾宅基地的溢價分配問題.對于復(fù)墾宅基地的溢價分配.重慶市農(nóng)村土地交易所管理初行辦法是這樣規(guī)!定的：先支付復(fù)墾成本，然后支付給農(nóng)村集體類組織類似于土地出讓金的價款，再支付給區(qū)縣政府耕地保護基金，最后剩卜的才歸網(wǎng)于退地農(nóng)戶。由此可見,農(nóng)戶在參與宅基地的退出中.實際徊到的利益很少,這樣的溢價分配制度大大降低了農(nóng)

7、戶以地票交易為平臺參與宅基地退出的意愿。2、地票持有者權(quán)利保護問題.暫行辦法只賦予了地票持有者選擇地塊的權(quán)利，沒有給予土地使用權(quán)出讓時的優(yōu)先權(quán)，地票持有者是與其他競爭者平等的參與土地的招拍掛的。此外，在參與出讓土地的招拍掛中，地票持有者如果拍到該地塊使用權(quán)，地票的價格便計入招拍掛價格中。如果拍不到地塊，政府則從拍賣價中扣除地票價格，返還給地票持有人，但是只返還本金，利息損失的風(fēng)險由地票持有人承擔(dān)?？梢姡M管地票被稱之為“買地VIP卡”，但實際其并不具有“優(yōu)先權(quán)”的意義，參與地票買賣的企業(yè)因而積極性并不高。地票的需求不旺，供給自然也最終不會旺盛，這也會從另一方面間接降低農(nóng)戶通過地票交易平臺參與宅

8、基地退出的意愿。從以上向題可以看出，戶籍制度改革在解決轉(zhuǎn)戶數(shù)量上有一定的成果，但轉(zhuǎn)戶結(jié)構(gòu)偏離改革初衷，在宅基地退出問題上更是收效甚微。當前的地票交易制度，由于沒能切實保護好退地農(nóng)戶的利益，致使農(nóng)戶通過地票交易平臺參與退地的意愿不高：由于沒能使地票持有者的權(quán)利得到保護，致使地票需求方參與積極性不高。因此，應(yīng)用地票交易激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿，還需要進行更進一步的改革。任何問題的解決，都不是靠單i的設(shè)計某個制度就可以一勞永逸的，必須多方位配合，多角度考更。對于農(nóng)村宅基地退出的問題，在持續(xù)進行戶籍改革和地票交易制度改革下，需要設(shè)計其他更多的策略來助推農(nóng)村宅基地的退出。二、以“對多占宅基地實施有償

9、使用”來破解農(nóng)村宅基地退出難題（一）農(nóng)村宅菽地當前占用狀況.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份報告稱，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達到1億多畝，占全國總耕地1/】8,目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率長至高達60%。另據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地距城市越遠空置率越高。此外，據(jù)一些地方的調(diào)查，北京市郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝、1.15個宅院，占地超標59%：湖南20%25%的村民一戶多宅,90%的村民住宅超過省定住宅用地標準；山東省2005-2012年,農(nóng)村人口減少507萬人，但農(nóng)村居住用地卻增加2

10、70萬畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997-2013年，農(nóng)村戶籍人口減少434萬人，人均村莊建設(shè)用地從149平方米增至176平方米：廣東省2000-2012年間，城鎮(zhèn)化率上升720.9%,農(nóng)村居民點建設(shè)用地卻以每年1.9%的速度增長。（二）農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象原因分析。筆者通過對農(nóng)村的觀察走訪認為造成農(nóng)村宅基地普遍超標多占的現(xiàn)象主耍是由以下原因引起的：1、較長時期以來，大批農(nóng)民工有的奔走于城鄉(xiāng)之間，用打工積精在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊：有的雖舉家進城，卻沒有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地戶多宅、面積超標、人減地增和閑置現(xiàn)象普遍存在。2、我國規(guī)定允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體成員

11、之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶由于另建新宅或者搬遷進城，往往會將舊宅轉(zhuǎn)讓他人，致使購房者宅基地使用面積超標，這種現(xiàn)象在一些農(nóng)村集中居住村莊比較明顯。村民通過購買他人舊宅來擴大自己的宅基地使用面積，即便宅基地使用面積超標，也不會受到任何懲罰，也不需要得到基層政府的批復(fù)和同意，這使得農(nóng)戶間宅基地的流轉(zhuǎn)成為農(nóng)戶擴大其宅基地使用面積的主要途徑之一。3、基層地方政府對宅基地的用地批復(fù)申請沒有嚴格執(zhí)行標準,存在隨意或者講關(guān)系現(xiàn)象。4、農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象嚴重。村民可以隨意將自己的房前屋后的承包地圈起來，修上圍墻，建雞舍鴨棚，養(yǎng)羊養(yǎng)牛等，或者修曬壩，而無需通過基層政府同意，也不需要繳納任何費用?；鶎诱矝]有下到農(nóng)村進行調(diào)查，

12、制止該類亂建亂搭現(xiàn)象。在無人監(jiān)督檢查、無人過問管理的情況下，大量的宅基地被隨意地占用了。總之，造成農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象的原因，一方面是因為農(nóng)民因無需支付多占宅基地的使用成本而對宅基地有過多的需求，他們通過多種方式多占宅基地；另一方面是基層政府對村民宅基地的申請和使用琉于嚴格管理。對宅基地的用地申請批復(fù)不嚴格，對相關(guān)政策的執(zhí)行不到位，對宅基地的多占亂像不調(diào)查、不制止，更沒有有效措施加以防控，這是政策和基層執(zhí)行力的雙重缺失。（三）解決宅族地退出難題,從解決農(nóng)戶多占宅基地現(xiàn)象入手.從上述宅基地的占用狀況可以看出，我國農(nóng)村村民宅基地占用超標現(xiàn)象是普遍的和嚴重的，宅基地的使用也是粗放的，這必然不符合我國經(jīng)

13、濟發(fā)展對土地的需求和利用方式,特別是在我國人多地少的情況下,在我國新型城鎮(zhèn)化進程中建設(shè)用地資源稀缺的情況下，這種多占宅基地的現(xiàn)象定要得到制止。因此，解決宅基地的退出問題，我們應(yīng)首先從解決閑置、空置等多占用宅基地的現(xiàn)象入手。宅基地是國家給予農(nóng)村人口的一項居住福利，無償給農(nóng)戶使用，但是這個福利是有標準的。針對各地方情況不同，全國各地制定了不同的宅基地使用標準。如果嚴格按照標準給農(nóng)戶使用宅基地,那么我們的宅基地占用面積將會比目前減少很多。李克強說，要保證全國人民有所居。把那些多占的宅基地面積退出來用于滿足其他地方的建設(shè)用地需求，一方面退地農(nóng)民的居所沒有遭到破壞，有保證；另一方面還能讓更多的人有所居.

14、從這個角度講，通過解決農(nóng)戶多占宅基地問題來解決宅基地退出難題，是一件為全社會造福的事情，有很好的現(xiàn)實意義。（四）以“對多占宅基地實施有償使用”來破解宅基地退出難題.管理學(xué)慌理告訴我們，任何有效的管理都應(yīng)該是賞罰分明的。如果只對好的行為進行獎勵，對違規(guī)行為不加以懲罰，那么當違規(guī)可以帶來比獲得獎勵更大的好處時，人們就會更多的選擇違規(guī)，這不利于對違規(guī)行為的控制；相反，如果只有懲罰，沒有獎勵，那么就不利于人們做出更好的表現(xiàn)。根據(jù)這樣的理論，我們在處理農(nóng)村宅基地的退出問題上，一方面我們應(yīng)建立健全地票交易制度，讓退地農(nóng)戶真正得到滿意的退地收益，保護退地農(nóng)戶利益：另一方面我們應(yīng)該從政策層面針對農(nóng)戶多占宅基地

15、無需支付成本的心理加以約束，對超標占用宅基地農(nóng)戶通過征收使用費等方式進行懲罰，從而在一定程度上控制村民任意多占宅基地現(xiàn)象。此外，技術(shù)經(jīng)濟學(xué)的原理也告訴我們，當我們要做出一項投資決策時,我們會考慮投資及運營成本與未來的收益孰高來進行決策。當投資及運營成本高于未來的收益時，便不會進行該項投資；相反，當未來的收益大于投資及運營成本時，則會決定做該項投資。將該理論用于農(nóng)戶對宅基地的使用上,對農(nóng)戶多占的宅基地征收使用費，則會促使農(nóng)戶對多占宅基地進行理性思考，將占用宅基地的花費與宅基地的獲益和產(chǎn)出進行對比.如此一來，一些閑置的多占的宅基地將會首先退出，一戶多宅現(xiàn)象有望消滅:一些亂建亂搭的不產(chǎn)生多少經(jīng)濟效益

16、的宅基地的占用也會大大減少和退出：-些貪大貪多的購置農(nóng)房的行為也會大大減少,農(nóng)房在農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)和交易將回歸理性。另一方面農(nóng)戶將多占的宅基地退出復(fù)墾，達標后可以獲得較高的地票流轉(zhuǎn)收益，這樣雙管齊下，農(nóng)戶會做出退出多占宅基地的經(jīng)濟性選擇。湖南省家庭農(nóng)場發(fā)展研究文/羅及紅（湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南長沙）提要為了反映湖南省家庭農(nóng)場的新精況、新問題，專門成立家庭農(nóng)場調(diào)研小組,在湖南省范圍內(nèi)進行100家家庭農(nóng)場的抽樣調(diào)查，并結(jié)合對其中20家典型單位的重點調(diào)查姑果，分析制約家庭農(nóng)場發(fā)展的影響因素，總結(jié)目前家庭農(nóng)場所面臨的困難及問題，提出一系列家庭農(nóng)場發(fā)展對策建議，旨在為全國各地農(nóng)村經(jīng)濟工作服務(wù)，為實現(xiàn)全國各

17、地“兩個加快”和“兩個率先”提供智力支持和決策參考.關(guān)鍵詞：家庭農(nóng)場:湖南省:抽樣調(diào)查:影響因素;對策基金項目：湖南省省情與決策咨詢立項資助課題:“湖南家庭農(nóng)場發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策研究一基于100個家庭農(nóng)場的抽樣調(diào)查”（課題編號：2015ZZ032）中圖分類號:F324.6文獻標識碼:A原標題:湖南省家庭農(nóng)場發(fā)展問題與對策研究基于湖南100家家庭農(nóng)場的調(diào)查收滎日期：2015年7月16日前言家庭農(nóng)場是指以家庭成員為主要勞動力，從并農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的“家庭農(nóng)場”.在歐美國家較為普遍，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展主要形式，

18、但在我國則是f個新鮮審物。2013年中央號文件進一步指出，“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營二據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)部確定的33個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點地區(qū)，己有家庭農(nóng)場6,670多個，但迄今為止，家庭農(nóng)場仍然未能在全國范圍內(nèi)（包括湖南省）大面積推仃。2014年暑假，本課題組作為湖南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)調(diào)研小組,組織指導(dǎo)學(xué)生在本省各個地區(qū)進行了右美家庭農(nóng)場的問卷調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果顯示，目前湖南省家庭農(nóng)場困難較多、問題較大。發(fā)展現(xiàn)狀表現(xiàn)在：范圍不廣發(fā)展不快：以種植業(yè)為主:地區(qū)差異明顯：以個體戶為主：平均規(guī)模較小；雇：

19、E數(shù)較（五）"對多占宅基地實施有償使用”的建議1、宅基地是我國農(nóng)村人曰的居住用地，確保全國人民有所居是改革的最終目標，所以在對多占宅基地實施有償使用之前，一定要根據(jù)各地特點，重新科學(xué)核定農(nóng)村宅基地的用地標準，使給農(nóng)戶的宅基地用地面枳標準確實能滿足農(nóng)戶的正常生產(chǎn)需求，確保農(nóng)戶的正當用地權(quán)利和利益。2、改革退地收益的分配模式，讓農(nóng)戶能享受到更多的退地收益,激發(fā)農(nóng)戶參與退出多占宅基地的枳極性。3、各地農(nóng)村要做好政策宣傳講解工作，不但要宣講對多占宅基地的有償使用，還要宣講獲取退地收益的辦法，使廣大農(nóng)戶了解政策實施的目的和意義，從一定程度上制止新的多占宅基地現(xiàn)象的發(fā)生。4、按照多步驟，穩(wěn)步推進的辦法，首先從清理閑置宅基地入手，再對超標準農(nóng)戶按照超出程度進行使用費的征收。建議先在一些省份進行試點，積累經(jīng)驗再向全國推廣。5、建議制定累計有償使用費率制