四川農(nóng)村宅基地自愿有償退出探索實(shí)踐及其潛在風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)建議.docx

1、第34卷，第3期2017年06月15日Vol.34,No.3Jun.15»2O17國土資源科技管理ScientificandTechnologicalManagementofI-andandResourcesdoi：10.3969/j.issn.10094210.2017.03.002111川農(nóng)村宅基地自愿有償退出探索實(shí)踐及其潛在風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)建議郭曉鳴，虞洪（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川成都610072）摘要：在農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急劇變化的情況下，農(nóng)村土地資源供求矛盾不斷加劇，構(gòu)建宅基地自愿有償退出機(jī)制，進(jìn)而盤活農(nóng)村數(shù)量龐大的宅基地資源不僅十分必要而且也具有現(xiàn)實(shí)町行性。雖然農(nóng)村宅基地自愿

2、有償退出機(jī)制是一項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)多方共贏的制度設(shè)計(jì),但必須在已有探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上優(yōu)化推進(jìn)思路和政策制度，而且高度重視其潛在風(fēng)險(xiǎn),并采取相應(yīng)措施趨利避害。關(guān)鍵詞：宅基地；自愿有償退出；潛在風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)建議中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-4210-（2017）03-009-06ExplorationandPracticeofVoluntaryPaidWithdrawalofRuralResidentialLandinSichuanandRelevantPotentialRisksandRecommendationsGUOXiao-ming,YUHong(SichuanAcad

3、emyofSocialSciencesChengdu610072,China)Abstract：Withtherapidchangesofruralpopulationandindustrialstructure,thecontradictionbetweensupplyanddemandofrurallandresourcesisincreasinglysharp.Andthetotalamountofruralresidentiallandresourcesislargebuttheutilizationrateislow,soitisnecessaryandfeasibletoconst

4、ructvoluntarypaidexitmechanism.Althoughthevoluntarywithdrawalofruralhomesteadisasystemthatcanachievewin-win,thethinkingandpolicysystemmustbeoptimizedonthebasisoftheexperienceofexplorationpilot,thegreatimportanceshouldbeattachedtoitspotentialriskandthecorrespondingmeasuresshouldbetaken.Keywords:homes

5、teadjvoluntarypaidwithdrawal；potentialrisk；recommendations四川既是人口大省，也是農(nóng)業(yè)大省，在業(yè)領(lǐng)域向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷徙,“四化同步”發(fā)展背景下，農(nóng)村人口持續(xù)從農(nóng)農(nóng)村宅基地大量閑置，面臨著發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新收稿日期：2017-04-20基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（14ZDA033）作者簡(jiǎn)介：郭曉鳴（1957），男，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員.博士生導(dǎo)師，從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。業(yè)態(tài)所需建設(shè)用地緊缺的困境。在新形勢(shì)下，農(nóng)村宅基地有償退出雖然具有現(xiàn)實(shí)可行性，但潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，在進(jìn)一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，既要通過改革

6、有效發(fā)揮農(nóng)村閑置土地資源的效用，也要采取措施有效防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。1探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出現(xiàn)實(shí)可行根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，四川土地總量大，但人口多，人均耕地面積只有1.12畝(0.075hm2),人地矛盾突出。農(nóng)村宅基地的以下問題尤為需要高度重視：農(nóng)村宅基地福利性分配加上對(duì)超標(biāo)建設(shè)等管理不嚴(yán)導(dǎo)致宅基地總魚不斷增加；由于建設(shè)不拆舊等造成普遍的“一戶多宅”現(xiàn)象導(dǎo)致較為嚴(yán)重的土地浪費(fèi)；農(nóng)村宅基地由于人1大量流出而房寬人少的隱性閑置和季節(jié)性、常年閑置的顯性閑置并存；一些地區(qū)普遍存在村民之間直接非法出售和采用以租代售等方式而形成的農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象；農(nóng)村宅基地退出機(jī)制嚴(yán)重缺失，不僅造成土地資源浪費(fèi)

7、，而且也導(dǎo)致農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，在一定程度上阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。根據(jù)目前全省農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及存在的問題可看出，建設(shè)用地供不應(yīng)求與農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)并存。因此，建立宅基地自愿有償退出機(jī)制是提高農(nóng)村宅基地資源利用效率的有效措施之一，也是深化農(nóng)村改革的一個(gè)重要內(nèi)容，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的“帕累托改進(jìn)”具有非常重要的推動(dòng)作用。一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)調(diào)整滯后導(dǎo)致農(nóng)村宅基地有償退出面臨著諸多制度障礙；另一方面，黨中央和國務(wù)院關(guān)于全面深化改革的宏偉改革藍(lán)圖和系列制度設(shè)計(jì)，不僅為農(nóng)村宅基地有償退出指明了改革的方向遵循，而且提供了相應(yīng)的政策創(chuàng)新空間。從總體上看，農(nóng)村宅基地有償退出不僅已經(jīng)具有政策支持基

8、礎(chǔ)，而且具有現(xiàn)實(shí)可行性。1.1建設(shè)用地需求和耕地保護(hù)需求同步增強(qiáng)一方面，從建設(shè)用地需求來看，當(dāng)前及今后一段時(shí)期我國城鄉(xiāng)人口的轉(zhuǎn)移將更加頻繁、數(shù)量將更加巨大，而且合理有序的城鎮(zhèn)化以及工業(yè)、服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也需要大量的建設(shè)用地，因此土地的城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化也將隨之呈現(xiàn)出快速的擴(kuò)張過程，與農(nóng)村宅基地不斷增長共同形成了建設(shè)用地的剛性需求增加。另一方面，從耕地保護(hù)需求來看，在當(dāng)前保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線的客觀要求下，集約高效利用農(nóng)村宅基地資源并加強(qiáng)對(duì)廢棄和建新拆舊宅基地的復(fù)墾工作，將是保證耕地資源數(shù)量和質(zhì)量的重要途徑。但是，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村宅基地少批多占、超標(biāo)建設(shè)和一戶多宅等較為普遍，而且

9、農(nóng)村建房隨意擠占耕地的問題仍在發(fā)展，其對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給必然形成沖擊，這也加大了對(duì)閑置宅基地退出并嚴(yán)格復(fù)墾的現(xiàn)實(shí)需求。因此，無論是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，還是保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給對(duì)堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線的需求，均要求集約、高效利用土地資源。1.2宅基地閑置率和農(nóng)民退出意愿同步提高現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村實(shí)際居住人口不斷減少，閑置宅基地不斷增加，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在較大的供給市場(chǎng)。一方面是宅基地閑置率攀升，潛在的利用空間較大。從全國范圍來看，有研究成果表明近2000萬畝(133.3X104hm2)處于閑置狀態(tài)。從典型區(qū)域來看，四川邛峽市長期和季節(jié)性閑置的宅基地總量高達(dá)2.01萬畝(0.

10、134X104hm2),在村莊總面積中占比達(dá)到近七分之一。由此可見，農(nóng)村宅基地存在巨大的供給市場(chǎng)。另一方面，宅基地退出意愿增強(qiáng)，潛在的退出規(guī)模較大。在目前農(nóng)村宅基地?zé)o償取得和缺乏退出機(jī)制的情況下，雖然宅基地閑置的大量農(nóng)戶尚未表現(xiàn)出明確的退出意愿，更未形成退出事實(shí)，但調(diào)查結(jié)果顯示，在給予合理補(bǔ)償?shù)那疤釛l件下，宅基地長期閑置的農(nóng)戶中大部分表示將會(huì)選擇退出現(xiàn)有宅基地。于偉等基于山東省的農(nóng)戶問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在給予退出補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，愿意退出宅基地的農(nóng)戶達(dá)到47.66%回。楊玉珍基于河南省的農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在“如果給予合理的貨幣補(bǔ)償或安置補(bǔ)償”的情況下接受問卷調(diào)查的農(nóng)戶中55歲以上、3055歲、30歲

11、以下的農(nóng)戶愿意退出宅基地的比例分別為36.7%、41.6%和67.3%。彭長生基于安徽省的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，約有84%的農(nóng)民愿意退出宅基地作者在四川資陽市安岳縣、內(nèi)江市中區(qū)和樂山市井研縣對(duì)218戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有127戶明確表示在給予補(bǔ)償?shù)那闆r下愿意退出現(xiàn)有宅基地。在愿意退出宅基地的農(nóng)戶中，有14位被訪農(nóng)戶愿意有償交回集體、21位被訪農(nóng)戶希望換養(yǎng)老保險(xiǎn)、85位被訪農(nóng)戶希望換住房。這說明農(nóng)民自愿有償退出的有效需求是客觀存在的。而且四川邛峽市開展宅基地自愿退出實(shí)踐中以來，共有876戶自愿退出宅基地，其中“4.20”地震前在冉義高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)7萬元每畝(104.5萬元/hm2)的宅基

12、地自愿退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下退出有565戶申請(qǐng)自愿退出；在“4.20"地震后在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)30萬元每由(447.8萬元/hn?)的宅基地自愿退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下有311戶自愿退出宅基地，并成功退出集體建設(shè)用地199.5畝(13.3hm2)o1.3地域和主體差異性讓自愿有償退出農(nóng)戶呈現(xiàn)出有限性隨著城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。老一代農(nóng)民隨著年齡增長逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，而新生代農(nóng)民的離農(nóng)傾向有增無減，因此，隨著農(nóng)業(yè)人口的減少將會(huì)有更多的農(nóng)戶選擇有償退出宅基地。但從區(qū)域上來看，地理位置以及與地理位置相關(guān)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生活條件、公共配套設(shè)施、政府農(nóng)業(yè)政策瞄準(zhǔn)

13、等因素都會(huì)對(duì)農(nóng)戶土地有償退出意愿產(chǎn)生反方向的抑制作用，越是地理位置好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好和農(nóng)業(yè)政策扶持力度強(qiáng)的區(qū)域，其農(nóng)戶宅基地的自愿退出意愿越弱。同時(shí)，必須引起重視的是，農(nóng)業(yè)保障功能和宅基地保障功能不斷弱化將是一個(gè)較長期的漸進(jìn)性發(fā)展過程，在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)于仍以農(nóng)業(yè)為主要收入來源或者非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定等相當(dāng)一部分農(nóng)民群體而言，由于未來就業(yè)、收入和社會(huì)保障預(yù)期具有不確定性，宅基地和耕地的保障功能依然重要且不可忽視，土地在較長一段時(shí)期內(nèi)仍將被多數(shù)農(nóng)民視為最后的“救命稻草"，加上土地征占補(bǔ)償預(yù)期上升、土地流轉(zhuǎn)收益上漲和“回鄉(xiāng)養(yǎng)老”等預(yù)防性需求的綜合影響，尤其是在區(qū)位條件較好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的地方

14、表現(xiàn)突出，因此，農(nóng)村宅基地自愿退出近期內(nèi)只會(huì)成為少部分農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)選擇。以邛峽市為例，在“4.20”地震前冉義高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)自愿申請(qǐng)有償退出宅基地的農(nóng)戶僅占參與總戶數(shù)的8.2%；“4.20”地震后城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目區(qū)自愿申請(qǐng)有償退出宅基地的農(nóng)戶僅占參與總戶數(shù)的1.9%。2深化農(nóng)村宅基地自愿有償退出的基本思路鑒于當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)和未來的發(fā)展趨勢(shì)，支持并鼓勵(lì)部分具有穩(wěn)定非農(nóng)收入來源并長期在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村宅基地，既能為提高土地利用率提供“催化劑”、又可以為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化提供“助推器”。所以，采取措施推進(jìn)農(nóng)村宅基地自愿有償退出勢(shì)在必行，但鑒于宅基地有償退出近期內(nèi)也僅

15、僅是部分農(nóng)戶的理性選擇，而且全省不同區(qū)域之間存在極大的差異性，因此，建議在推進(jìn)農(nóng)村宅基地自愿有償退出的過程中堅(jiān)持以下基本思路：一是堅(jiān)持循序漸進(jìn)，雖然目前試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)取得了一些具有突破性的探索和成效，但目前的試點(diǎn)地區(qū)都具有一定的特殊性，而且仍然面臨著一些障礙亟待破解，因此建議循序漸進(jìn)開展此項(xiàng)工作，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，待形成成熟經(jīng)驗(yàn)之后再推廣。二是堅(jiān)持先易后難，選擇農(nóng)民退地意愿相對(duì)較強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)改革等前期基礎(chǔ)工作較為扎實(shí)的地方先行開展農(nóng)村宅基地自愿有償退出工作。三是堅(jiān)持農(nóng)民自主，以自愿有償為基礎(chǔ)，不搞“一刀切”，不盲目強(qiáng)行全面推動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，防止借自愿有償退出之名，行侵害農(nóng)民權(quán)益之實(shí)。3

16、宅基地有償退出的潛在風(fēng)險(xiǎn)雖然農(nóng)村宅基地的自愿有償退出具有創(chuàng)新性和實(shí)用性，但必須看到其影響的兩面性。一方面，有利于提高農(nóng)村土地的利用效率，而且將為部分農(nóng)戶提供新的發(fā)展空間并加快轉(zhuǎn)移農(nóng)民的市民化進(jìn)程；另一方面，由于存在多種復(fù)雜因素制約，農(nóng)村宅基地有償退出的改革進(jìn)程也存在著一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)有預(yù)見地給予高度重視并加以防范。3.1耕地資源隱性減少的風(fēng)險(xiǎn)城鎮(zhèn)和工業(yè)擴(kuò)張占用的常常是地理?xiàng)l件較好、基礎(chǔ)設(shè)施配套較為齊備、耕地生產(chǎn)能力較高的耕地，雖然意圖通過“占補(bǔ)平衡”的制度設(shè)計(jì)保證耕地面積不減少，但現(xiàn)實(shí)中占補(bǔ)平衡只是數(shù)量的平衡，占優(yōu)補(bǔ)劣造成土地的生產(chǎn)能力降低，實(shí)際上導(dǎo)致耕地資源隱性減少。因此，對(duì)于自愿有

17、償退出的宅基地，必須強(qiáng)化對(duì)其復(fù)墾工作的監(jiān)管，不僅要確保耕地?cái)?shù)量不減少，更為重要的是要保證占補(bǔ)耕地的質(zhì)量不降低。3.2用地布局難以合理調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)村宅基地布局總體散亂的情況下，由于采取農(nóng)戶自愿的原則并且設(shè)置了相應(yīng)的退出條件，當(dāng)前可能選擇有償退出宅基地的農(nóng)戶數(shù)量有限、分布零散，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展能力有限，分散退回的宅基地不僅很難就地用于建設(shè)，而且復(fù)墾之后也很難集中連片開發(fā)，這將對(duì)退出的宅基地集中規(guī)模化利用造成較大的制約。3.3補(bǔ)償資金難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村宅基地有償退出資金問題是構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的關(guān)鍵，但是，全省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)有名無實(shí)，而且在宅基地自愿有償退出意愿相對(duì)較強(qiáng)的偏遠(yuǎn)

18、丘陵地區(qū)和山X,多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力有限，“吃飯”財(cái)政特征明顯，在試點(diǎn)階段可以通過設(shè)立一定的宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)基金支持村集體推動(dòng)相關(guān)工作，但若在面上推開此項(xiàng)工作需要大量的資金，而且越是經(jīng)濟(jì)條件差的地方，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口越多，愿意退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶也越多，相應(yīng)的資金需求就越大，如果不能有效利用市場(chǎng)機(jī)制籌集補(bǔ)償資金，政府性的土地收儲(chǔ)資金將難以支撐。但農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償項(xiàng)目比一般的土地整理項(xiàng)目難度更大，具有時(shí)間跨度大、投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)周期長、實(shí)施空間離散、參與主體多、法律關(guān)系紛繁復(fù)雜等特點(diǎn)，因此社會(huì)資本和地方政府通過利益合作參與農(nóng)村宅基地整理項(xiàng)目具有更大的難度。3.4現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制失靈的風(fēng)險(xiǎn)通過

19、宅基地自愿有償退出機(jī)制，農(nóng)戶可能在放棄宅基地使用權(quán)的同時(shí)，會(huì)選擇保留農(nóng)村戶籍、承包地以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份中的一項(xiàng)或是多項(xiàng)，如果處理不好農(nóng)民退地之后身份歸屬、就業(yè)、居住、社會(huì)福利等方面變化對(duì)社會(huì)治理的要求，加上在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大背景下新型經(jīng)營主體以及其它外來人口的進(jìn)入，可能導(dǎo)致出現(xiàn)一些管理上的真空和鄉(xiāng)村治理特別是集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益方面的矛盾。3.5農(nóng)戶利益難以有效保障的風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，是農(nóng)民安生立命之地在宅基地自愿有償退出實(shí)踐中，要防止地方政府在利益驅(qū)使下將宅基地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，甚至以強(qiáng)拆方式強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地。因此，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶自愿退出農(nóng)村宅基地補(bǔ)償?shù)某浞?、有效落?shí)

20、，防止在宅基地退出中發(fā)生侵吞、克扣農(nóng)戶補(bǔ)償現(xiàn)象，切實(shí)保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。4推進(jìn)農(nóng)村宅基地自愿有償退出的五點(diǎn)建議農(nóng)村宅基地自愿有償退出雖然具有現(xiàn)實(shí)可行性和政策創(chuàng)新空間，但在實(shí)施過程中必然面臨著一系列潛在的風(fēng)險(xiǎn)，而且宅基地有償退出近期內(nèi)也僅僅是部分農(nóng)戶的理性選擇。因此，建議堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，選擇農(nóng)民退地意愿相對(duì)較強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)改革等前期基礎(chǔ)工作較為扎實(shí)的地方先期開展試點(diǎn)，形成成熟經(jīng)驗(yàn)之后再在更大區(qū)域逐步推廣。為此，提出以下5點(diǎn)對(duì)策建議。4.1加強(qiáng)宅基地用途管制在宅基地自愿有償退出中首先要優(yōu)化管理機(jī)制，既保障農(nóng)戶合法權(quán)益不受損，乂防止利用非法占用宅基地從中獲利。一方面，嚴(yán)格土地用途管制。通過永久基本農(nóng)田

21、劃定等方式嚴(yán)防隨意將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)利用耕地保護(hù)基金等機(jī)制強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，對(duì)建設(shè)用地在總量和通途上加強(qiáng)管控，尤其是要強(qiáng)化土地用途規(guī)劃的管制作用。另一方面，加強(qiáng)農(nóng)民建房管理。對(duì)于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須符合相應(yīng)的宅基地申請(qǐng)條件，并對(duì)建房占地性質(zhì)、規(guī)模等加強(qiáng)監(jiān)管，尤其是在新農(nóng)村建設(shè)、異地移民搬遷等項(xiàng)目實(shí)施過程中要加強(qiáng)建新拆舊工作，防止產(chǎn)生新的宅基地資源浪費(fèi)。4.2推進(jìn)宅基地節(jié)約集約化利用一方面，引導(dǎo)農(nóng)民樹立實(shí)用、節(jié)儉的房屋建設(shè)觀念，在滿足并改善居住條件的情況下不肓目求大、求洋，尤其是在新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)“住上好房子”的過程中，要充分利用現(xiàn)有宅基地和閑置農(nóng)房資源，通過置換、改造等提

22、高利用效率，防止盲目大拆大建。另一方面，加強(qiáng)宅基地審批工作，既要滿足正常的人口增長和住房條件改善對(duì)宅基地的需求，又要合理規(guī)劃、因地制宜的推進(jìn)居住適度集中，控制好宅基地容積率并做好公共基礎(chǔ)設(shè)施配套，防止村莊建設(shè)盲目擴(kuò)張與村莊人口快速減少并存，提高土地利用效率。4.3進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系長期以來農(nóng)戶的耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是就業(yè)、居住、養(yǎng)老等多種生存和發(fā)展保障的最后一道防線，目前農(nóng)村宅基地大量閑置造成了巨大的資源浪費(fèi)，重要根源在于農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善而形成了農(nóng)民濃厚的“土地社?！鼻榻Y(jié)。要將農(nóng)民“隱性”退地訴求“顯現(xiàn)”出來，必須建立起更加完善的社會(huì)保障體系，解除農(nóng)戶退出宅基地的后顧之憂既要

23、引導(dǎo)農(nóng)戶用土地置換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)保障，解決農(nóng)民離開土地后的基本生存和后顧之憂；更要引導(dǎo)退地農(nóng)戶強(qiáng)化“個(gè)人保障”能力，積極引導(dǎo)退地農(nóng)民利用宅基地退出獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償購買商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障體系的有效補(bǔ)充。同時(shí)，加大農(nóng)村福利保障住房建設(shè)，尤其是要根據(jù)現(xiàn)實(shí)和潛在的需要，將退出宅基地上可以直接居住或者通過簡(jiǎn)單的翻新、改造等即可居住的農(nóng)房特別是院落，建設(shè)成為廉租房等，為農(nóng)村仍然存在居住條件困難的群眾提供更好的居住條件。4.4協(xié)同深化推進(jìn)農(nóng)村相關(guān)改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制只是全面深化農(nóng)村改革眾多改革內(nèi)容中的一項(xiàng)，而農(nóng)戶的宅基地退出意愿以及自愿有償退出成功與否，與城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化制度以及農(nóng)村集體建設(shè)用