本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思路與支持條件

1、本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思路與支持條件 稿件來源：人民網(wǎng) 發(fā)布日期：2011-04-11 字體大?。骸敬蟆俊局小俊拘　?文章摘要： 社會保障制度作為實現(xiàn)再分配公平的制度安排，其目的是確保社會的分配正義。我國社會保障制度(以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為核心)建立以來，經(jīng)歷了從開始的國有企業(yè)改革的配套措施、經(jīng)濟體制改革的重要支撐、到作為一種基本社會政策的發(fā)展過程。社會保障制度發(fā)揮著“減震器”、“穩(wěn)定器”、“調(diào)節(jié)器”和“推進器”的國家公器職能，為實現(xiàn)社會公平和分配正義發(fā)揮了重要作用。2010年10月28日全國人大審議通過了中華人民共和國社會保險法，明確提出我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險要逐步實行全國統(tǒng)籌，向社會保障

2、的公平正義邁出了十分重要的一步。 一、只有全國統(tǒng)籌才能實現(xiàn)社會保障公平 改革開放30年來，我國社會保障制度取得了長足的發(fā)展，特別是作為社會保障制度核心的養(yǎng)老保險制度改革取得了巨大成就。一是職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度的整體轉(zhuǎn)型。二是維系并促進了我國經(jīng)濟體制改革。三是部分地實現(xiàn)了制度創(chuàng)新。四是現(xiàn)行制度惠及越來越多的勞動者與退休人員。然而，我國社會保障制度的成就與問題同在。改革所取得的這些成果并沒有徹底解決我國當前養(yǎng)老保險制度的癥結(jié)，養(yǎng)老保險制度的“亂象” 與“亂賬”并存，制度呈現(xiàn) “碎片化”。 我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度在建立之初，就將效率置于優(yōu)先地位而忽視了對公平的考量，加之傳統(tǒng)的“摸著石頭過河”

3、的先試點再推進的制度改革模式，會導致對試點制度產(chǎn)生路經(jīng)依賴進而固化，這就造成了我國養(yǎng)老保險制度體系分割過度、雜亂無序，造成政府間權責模糊和受益人待遇水平差距過大的結(jié)果。目前的養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)“有與無”、“多與少”和“穩(wěn)與變”的“亂象”格局，即某些人群有養(yǎng)老保險，有些人則無;有些人所享有的養(yǎng)老保險待遇水平相對較高(如個別“有條件的企業(yè)”實行了企業(yè)年金)，而有些人則相對較低;有些人的養(yǎng)老保險是繳費確定型(如城鎮(zhèn)職工)，而有些人則實行的是收益確定型(如公務員)。這一“亂象”，不僅有失社會保障的公平理念，使社會保障成為少數(shù)人的奢侈品，而且導致在現(xiàn)實的操作中，不同養(yǎng)老保險管理系統(tǒng)內(nèi)部及系統(tǒng)之間記賬、轉(zhuǎn)移

4、接續(xù)的困難與混亂。另外，城鎮(zhèn)職工公共養(yǎng)老保險制度中的“統(tǒng)賬結(jié)合”，也必然導致養(yǎng)老保險“欠賬”與“亂賬”：社會統(tǒng)籌基金除需支付基礎養(yǎng)老金外，還要支付“老人”的全部養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金，社會統(tǒng)籌基金缺口巨大，個人賬戶僅成為一種記賬手段。“空賬”與“欠賬”的運行方式使得改革瀕臨失敗。 我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的建立是在我國分稅制改革的過程中完成的。由于我國改革開放的梯度特征和東中西經(jīng)濟差距的客觀存在，不同地區(qū)在推進養(yǎng)老保險試點中依據(jù)自身的經(jīng)濟條件選擇了不同的制度模式和養(yǎng)老保險待遇標準，即便是在同一省市內(nèi)的不同縣區(qū)，養(yǎng)老保險的制度模式和待遇標準也可能存在天壤之別。這種待遇高低不同使地方社會保

5、障管理者具有足夠的動機選擇更小的養(yǎng)老保險管理系統(tǒng)和更低的統(tǒng)籌層次以顯示地方政府官員的政績。地方政府的“政績觀”也上溯影響到相對高層的社會保障決策，使社會保障部門熱衷于依人群設計養(yǎng)老保險制度，如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)民養(yǎng)老保險等，有些地方甚至還建立了只針對村干部和大學生村官的養(yǎng)老保險，而沒有從作為一個公民的角度統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老保險的整體設計。誠然，不同人群的社會保障需求存在著一定的差異，并且依人群建立相應的養(yǎng)老保險也容易操作，易顯成績，但作為一種國家公共政策的全國養(yǎng)老保險制度，必須在個性與共性、差別與統(tǒng)一之間作出均衡。養(yǎng)老保險制度“碎片化”造成的結(jié)果便是不同人群、

6、不同地區(qū)的養(yǎng)老保險制度“畫地為牢”，無法對接，不僅嚴重阻礙了勞動力的自由流動，而且加大了管理成本。 我國社會養(yǎng)老保險“碎片化”政策思路的形成，是源于長期計劃體制下形成的“單位人”的社會管理模式，依據(jù)社會養(yǎng)老保險費由國家、單位和個人共同負擔的原則，采用了適用內(nèi)涵屬性較多外延范圍較小的特性，去覆蓋內(nèi)涵屬性較少外延范圍較大的施保對象所致。因此，要走出我國養(yǎng)老保險的“亂象”，克服“碎片化”的政策誤區(qū)，就應跳出所有人群的社會養(yǎng)老保險費都必須由國家、單位和個人共同負擔的思維定勢，遵循大多數(shù)勞動年齡內(nèi)養(yǎng)老保險參保對象，無穩(wěn)定收入和供職單位繳納部分養(yǎng)老保險費的普遍性，在國家層面建立適應勞動年齡內(nèi)全體養(yǎng)老保險參

7、保對象的基本養(yǎng)老保險制度。同時根據(jù)我國不同區(qū)域社會經(jīng)濟差異和職業(yè)差別，建立地方附加養(yǎng)老保制度險和雇員制人員的職業(yè)年金制度，以進一步完善社會養(yǎng)老保險制度。而對于基本養(yǎng)老保險，其服務人群應該是面向全體勞動者，因此只有實行全國統(tǒng)籌，才能實現(xiàn)社會保障的公平與正義。 二、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的理論分析 一個健全的社會保障制度必然涉及制度設計、經(jīng)費支持與服務供給三個基本元素和保障人群、保障項目與責任主體三個維度。基于上述養(yǎng)老保險制度的三要素與三維度，中國社會養(yǎng)老保險制度的理想模式應該是建立覆蓋全體人口的社會基本養(yǎng)老保險體系，并通過城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民和靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險和機關與事業(yè)單位養(yǎng)老保險

8、制度三個系統(tǒng)加以實現(xiàn)。因此，我國養(yǎng)老保險項目的設計，理論上可建立三個層次五個項目：即均一費率的基礎養(yǎng)老金，它由在國家層面建立的、適應勞動年齡內(nèi)全體養(yǎng)老保險參保對象的基本養(yǎng)老保險金和由個人出資形成的、體現(xiàn)個人養(yǎng)老保險責任的個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成;與職業(yè)與地區(qū)相關聯(lián)的補充或附加養(yǎng)老金，它由在雇主和地方政府層面上建立的、由雇主和地方財政出資、體現(xiàn)職業(yè)差別和地區(qū)差異的職業(yè)年金和地方附加養(yǎng)老金計劃構(gòu)成;政策誘導與激勵相結(jié)合的私人養(yǎng)老儲蓄或私人商業(yè)養(yǎng)老保險(表1)。 第一層為國家基本養(yǎng)老保險制度，它是由國家設立的正式制度安排，它可以整合現(xiàn)有的機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險、職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居

9、民老年津貼等形式。1基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，國家基本養(yǎng)老保險應覆蓋全體國民。這是我國養(yǎng)老保障體系最基礎的一層，也是目前重點改革和攻關的一層。這一層次的各種制度均應以強制性、公益性、共享性為基本原則。作為全體國民“安全網(wǎng)”的關鍵一層，基本養(yǎng)老保險應為強制性保險，這種強制性體現(xiàn)為國家作為基本養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)辦者對其改革與發(fā)展有著義不容辭的責任，中央政府在這一制度中主要承擔就是政策制定與指導和相應的公共財政責任。2國家財政對所有符合條件(個人出資建立個人賬戶)的公民都必須提供基本養(yǎng)老保險，讓全體國民共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。 第二層為與職業(yè)和地區(qū)相關聯(lián)的職業(yè)或地方附加養(yǎng)老金，

10、主要包括職業(yè)年金和地方附加養(yǎng)老金。職業(yè)年金是是由用工單位自發(fā)組織的，其經(jīng)費可以由企業(yè)單獨提供也可與雇員共同提供。用人單位對其設立的職業(yè)年金擁有自主權，具有非強制性;由于職業(yè)年金是以職業(yè)福利的實行設立的一種補充養(yǎng)老保險形式，所以它與用人單位的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟實力密切相關，在本單位內(nèi)部具有分享性。特別是針對國家公職人員的職業(yè)年金計劃的建立，應該將政府作為對公職人員的國家對公民的責任(基礎養(yǎng)老金)和雇主對雇員的責任(職業(yè)年金)加以區(qū)別，有利于厘清國家公職人員養(yǎng)老保險的關系。地方附加養(yǎng)老保險是政府在國家基本養(yǎng)老金之外，體現(xiàn)地方政府對國民養(yǎng)老責任的一種制度安排。鑒于我國垂直分工的政府管理體系、分稅制的財稅

11、體系和社會經(jīng)濟差異的短時期無法彌合等現(xiàn)實情況，我們認為在我國建立省級政府地方附加養(yǎng)老金，由省級地方財政出資，以滿足不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而產(chǎn)生的不同的養(yǎng)老金需求，是符合我國實際的現(xiàn)實選擇。建立地方附加養(yǎng)老金，不僅可以實現(xiàn)不同地區(qū)勞動者養(yǎng)老保險待遇水平的相對公平，而且可以調(diào)動地方政府積極性，使地方政府財政為養(yǎng)老保險承擔相關的責任。 第三層為政策誘導與激勵相結(jié)合的私人養(yǎng)老儲蓄或私人商業(yè)養(yǎng)老保險，這是我國養(yǎng)老保險體系的最后防線，完全由個人付費，在市場中購買，其養(yǎng)老儲蓄金或商業(yè)養(yǎng)老保險的收益完全屬于私人財產(chǎn)，充分體現(xiàn)了自愿性、私益性、獨享性。雖然這一層次養(yǎng)老保障強調(diào)的是個人對自我養(yǎng)老的責任，但仍需

12、要政府有鼓勵性的措施來促進私人養(yǎng)老保險市場的發(fā)育和私人參與的意愿，比如稅收優(yōu)惠、賬戶資金可繼承、提升商業(yè)保險中的福利色彩等等都是可采取的措施。 基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實質(zhì)性內(nèi)涵就是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機構(gòu)、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一繳費費基、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法的基礎上實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。3統(tǒng)一制度是打破我國基本養(yǎng)老保險區(qū)域發(fā)展不平衡的根本保障，雖然我國各地均采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，基本養(yǎng)老保險制度框架基本相同，但在籌資模式、管理模式、計發(fā)模式等制度設計上存在很大差異。所以，全國統(tǒng)籌必然要求要改變目前我國區(qū)域養(yǎng)老保險協(xié)調(diào)程度差的局面，實現(xiàn)全國一盤棋，在制度層面上保障基本養(yǎng)老保險公平、正義、共享的價

13、值理念的實現(xiàn)。統(tǒng)一管理機構(gòu)是全國統(tǒng)籌的組織基礎。實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必然要求建立全國統(tǒng)一的經(jīng)辦機構(gòu)，統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)性質(zhì)，實現(xiàn)組織人事上垂直管理，下級經(jīng)辦機構(gòu)對上級經(jīng)辦機構(gòu)負責，地方經(jīng)辦機構(gòu)對中央經(jīng)辦機構(gòu)負責。統(tǒng)一費基和繳費比例，避免企業(yè)和個人因所在區(qū)域不同而承擔不同的繳費率。在費基方面，全國已基本實現(xiàn)統(tǒng)一，企業(yè)以本單位從業(yè)人員月工資總額為費基，單位從業(yè)人員則按照本人月工資總額為費基。在繳費比例方面，個人繳費比例是嚴格按照國家規(guī)定的8%執(zhí)行，但是單位繳費部分，雖然各地均規(guī)定為20%，但是由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地撫養(yǎng)比差異很大，導致目前各地單位繳費比例差距也很大。4統(tǒng)一繳費比例，是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的重要標

14、志，有助于實現(xiàn)全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險的無障礙轉(zhuǎn)移和人才的自由流動，所以，在費率調(diào)整方面應采取逐步過渡的方式。統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法目前在全國范圍內(nèi)已經(jīng)基本實現(xiàn)，均采取社會化發(fā)放的形式。統(tǒng)一待遇水平?；攫B(yǎng)老金仍由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶組成?；A養(yǎng)老金以當?shù)仄骄べY和個人指數(shù)化工資為基數(shù)，按一定比例發(fā)放;個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存余額除以計發(fā)月數(shù)。 三、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思路研究 從宏觀角度看，國家現(xiàn)在推行的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌只是中國養(yǎng)老保障制度改革和體系建設的一個部分，所以全國統(tǒng)籌的改革思路也應該以“公平、正義、共享”為基本價值理念，以確保老年人的生活質(zhì)量為基本目標，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進

15、”為基本策略，構(gòu)建繳費型的基本養(yǎng)老保險制度。5 基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的方案研究必須從我國養(yǎng)老保險的現(xiàn)實出發(fā)對其進行前瞻性的思考。我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)實情況是，某些省份實行了省級統(tǒng)籌，而大多數(shù)省份實行的是市級、甚至縣級統(tǒng)籌。這種統(tǒng)籌層次的復雜性造成養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金歸屬于地方政府的不同層級。當?shù)胤秸皳碛小边@一筆資金時它們不會有動機將其繳予更高一級的政府去管理?，F(xiàn)在的關鍵問題，第一個問題是全國統(tǒng)籌后原屬于地方管理的統(tǒng)籌基金如何處理?理論上可以有三種思路：一是全部上繳中央，二是部分上繳中央，三是全部留歸地方。第二個問題是，全國統(tǒng)籌后統(tǒng)籌基金需求量有多大?如何發(fā)放，按什么標準發(fā)放?這里也有幾種

16、方式，一是基于全國社平工資計算出全國均一的基礎養(yǎng)老金標準。二是基于各地居民的消費水平來計算出全國均一的基礎養(yǎng)老金標準。第三個問題是全國統(tǒng)籌后基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金來源是什么?依據(jù)目前我國養(yǎng)老金籌資渠道，全國統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金主要來源由三部分構(gòu)成：一是用工單位繳費，二是中央財政補貼，三是全國社會保障基金。于是理論上就形成不同的基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案(表2) 通過對我國基本養(yǎng)老保險需求、用工單位年度繳費能力和國家財政收入能力的分析，本文認為，在合理的制度設計下，我國養(yǎng)老保險具有足夠的經(jīng)濟支持能力，即就是在遇到不可抗拒的國家財政風險情況下，作為風險儲備金的全國社會保障基金的滾存結(jié)余，也能為基本養(yǎng)

17、老保險提供一定的經(jīng)濟支持。至于目前屬于地方管理的統(tǒng)籌基金，考慮到地方政府的阻力和動力，采取繼續(xù)留歸地方管理，用于地方政府以此來建立滿足不同地方勞動者需要的地方附加養(yǎng)老金。 四、基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的支持條件 基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險公平的惟一途經(jīng)，但是，由于我國養(yǎng)老保險長期存在的制度“亂象”和“亂賬”，通過基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌達到撥亂反正，還需要創(chuàng)設必要的支持條件： 1.創(chuàng)設制度條件為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造基本的制度保證。制度條件的關鍵是制度責任者合理的責任分擔機制的建立與健全以及制度受益者的利益均衡。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度在開始設立時，只是作為國有企業(yè)改革的配套政策，并沒有

18、更多的考慮到養(yǎng)老保險責任主體合理的責任分擔以及受益者的利益均衡。 2.創(chuàng)設管理條件為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造基本的管理和運行保證。目前的屬地管理體制很容易造成養(yǎng)老基金的地域分割，不利于基金安全。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金屬地管理是統(tǒng)籌層次低的必然結(jié)果，不符合統(tǒng)一制度的要求與規(guī)律，而實現(xiàn)全國統(tǒng)籌則必然要求建立垂直管理體制，成立全國社會保險監(jiān)督機構(gòu)，奠定全國統(tǒng)籌的組織基礎實行社會保險垂直管理。 3.適當降低企業(yè)社會保障負擔和個人繳費費率為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎。企業(yè)繳費率的確定應以不同地區(qū)、不同行業(yè)企業(yè)的平均收入為基礎，以使更多的企業(yè)有能力參加到社會養(yǎng)老保險制度之中。我們建議以最低收入地區(qū)和最低收入行業(yè)的平均收入水平為基礎，將企業(yè)繳費率降到12-15%。 4.盡快延遲退休年齡以減輕養(yǎng)老保險壓力，為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造基本的社會政策支持。中國目前正在經(jīng)