淺談財政與審計監(jiān)督職責(zé)交叉問題

1、淺談財政與審計監(jiān)督職責(zé)交叉問題    【摘要】財政監(jiān)督和審計監(jiān)督是整個國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中的重要組成部分。本文針對監(jiān)督交叉的領(lǐng)域,通過對財政監(jiān)督和審計監(jiān)督本質(zhì)和特征的理論分析,提出了解決職責(zé)交叉的三種思路。 【關(guān)鍵詞】財政監(jiān)督;審計監(jiān)督;職責(zé)交叉 中圖分類號：F8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 一財政監(jiān)督是寓于財政管理中的監(jiān)督,而審計監(jiān)督是一種獨立的經(jīng)濟監(jiān)督 財政監(jiān)督的作用不應(yīng)該僅僅局限于發(fā)現(xiàn)問題的存在,而應(yīng)該預(yù)防并阻止問題的產(chǎn)生,要從完善制度入手來提高財政監(jiān)督的效率。并認(rèn)為,財政監(jiān)督是公共財政的內(nèi)在要求,是財政管理體系的重要組成部分審計監(jiān)督是一種具有獨立性的

2、經(jīng)濟監(jiān)督活動,需要由專門機構(gòu)和專職人員獨立地進(jìn)行。我國國家審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。為了保持獨立性,審計機關(guān)和審計人員不行使被審計單位的管理職能,不從事被審計單位的任何業(yè)務(wù)。明確獨立性從本質(zhì)上說是十分重要的,首先,它表明審計監(jiān)督的不可替代性;其次,審計監(jiān)督也不可能代替其他經(jīng)濟監(jiān)督。 二 財政監(jiān)督主要是對國家財政資金和財務(wù)資金的內(nèi)部監(jiān)督,審計監(jiān)督是一種外部監(jiān)督 如果把國家財政資金、財務(wù)資金和政府公共資金作為一個系統(tǒng)的話,財政監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)部的自律行為,審計監(jiān)督是系統(tǒng)外部的他律活動。雖然財政監(jiān)督和審計監(jiān)督在監(jiān)督對象上具有相同性,但它們的監(jiān)督主體卻有內(nèi)外之分,

3、從不同的角度保證被監(jiān)督對象的健康運行,使監(jiān)督更加完整,更為有效。內(nèi)部監(jiān)督為自己的目標(biāo)服務(wù),使財政資金的管理效率更高,效果更好,同時遵循財政法規(guī)、財政政策,為外部監(jiān)督提供良好的條件。但僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的,外部的監(jiān)督更為客觀,更能滿足有關(guān)各方的需要,具有更高的權(quán)威性和公正性,外部的監(jiān)督也更能促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的加強。財政內(nèi)部監(jiān)督和審計外部監(jiān)督形成了監(jiān)督的層次性,提高了監(jiān)督的有效性。 三 財政監(jiān)督具有建設(shè)性,審計監(jiān)督具有懲罰性 財政監(jiān)督和審計監(jiān)督雖然都屬于經(jīng)濟監(jiān)督活動,但它們的目標(biāo)和側(cè)重點是不同的,財政監(jiān)督側(cè)重于從正面加以改善,審計監(jiān)督側(cè)重于從反面予以處罰。財政監(jiān)督處于財政資金運行的內(nèi)部,容易了解情況,

4、發(fā)現(xiàn)問題,富有建設(shè)性。通過監(jiān)督,把各單位經(jīng)濟活動和經(jīng)營管理中存在的問題揭示出來,在進(jìn)行處理的同時,更注重提出改進(jìn)的意見,把有關(guān)情況及時反饋給政府及有關(guān)部門,為有關(guān)單位制訂和調(diào)整國家宏觀經(jīng)濟政策服務(wù)。這對于加強財政資金的管理,發(fā)現(xiàn)財政管理中存在的問題,避免損失和浪費有很大的意義。特別是在我國目前構(gòu)建新的公共財政框架過程中,出現(xiàn)了大量的新情況、新問題,急需要加強管理和監(jiān)督,把運行中出現(xiàn)的問題反饋回來,供政府制定和調(diào)整財政等有關(guān)政策服務(wù),財政監(jiān)督在這一方面是大有可為的。國家審計監(jiān)督的目的主要是對被檢查單位的違法違紀(jì)行為進(jìn)行處罰和提出行政處罰建議,通過對經(jīng)濟活動和經(jīng)營管理中不法行為的制裁,保障國家財政

5、資金、財務(wù)資金以及政府的有關(guān)社會公共資金的安全、完整、不被破壞和侵蝕。 四 財政監(jiān)督具有對有關(guān)社會事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán),審計監(jiān)督僅對國家(政府)財政資金、國有財務(wù)資金和有關(guān)公共資金具有監(jiān)督權(quán) 由于會計活動與國家財政有密切的關(guān)系,即會計核算的有關(guān)信息是形成財政收入的基礎(chǔ),又由于我國長期以來會計對財政的從屬性,因此,我國的財政部門一直對會計事務(wù)擁有管理監(jiān)督權(quán)。這是一種管理監(jiān)督社會事務(wù)的權(quán)力,它不僅針對國有單位,而是針對整個社會。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,這一權(quán)力不僅不應(yīng)被削弱,而且應(yīng)進(jìn)一步得到加強。國家審計部門只對國家財政資金、國有企事業(yè)單位的財務(wù)資金、國有金融機構(gòu)和有關(guān)社會公共資金有監(jiān)督權(quán),而沒有管

6、理權(quán)。審計部門在對國有資金進(jìn)行監(jiān)督時,可能也會涉及到各單位的會計資料和有關(guān)會計事務(wù),但它的監(jiān)督重點是這些資料和有關(guān)事務(wù)反映出來的經(jīng)濟活動和問題,而不是會計事務(wù)本身。財政部門除了對各單位擁有直接的會計事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán),還對會計師事務(wù)所擁有會計事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán)。會計師事務(wù)所是市場經(jīng)濟的主體,是從事社會審計的單位,不是國有企事業(yè)部門,因此不應(yīng)受國家審計部門的管轄。我國改革開放初期,由于歷史的原因,國家審計承擔(dān)了管理審計師事務(wù)所(后來與會計師事務(wù)所合并)的責(zé)任,隨著我國經(jīng)濟關(guān)系的理順,國家審計就不應(yīng)再涉足社會審計事務(wù)。國家審計和由會計師事務(wù)所承擔(dān)的社會審計是兩個不同領(lǐng)域的審計活動,它們之間沒有必然的聯(lián)

7、系。 五、解決財政監(jiān)督和審計監(jiān)督職責(zé)交叉的思路 按照以上的理論分析來考察現(xiàn)實中的問題,我們認(rèn)為,解決財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的職責(zé)交叉主要有以下三種思路。 (一)對財政資金運行過程監(jiān)督的交叉可以繼續(xù)保留 這種交叉是正常的交叉,是不同層次的交叉,是不可避免的交叉。財政部門和審計部門從不同的角度,不同的立場和不同的目標(biāo)共同對財政資金進(jìn)行監(jiān)督,財政監(jiān)督是一種自律的行為,審計監(jiān)督是一種他律的活動,他們相互配合會使財政資金運行得更為有效和安全。 但是,目前財政監(jiān)督和審計監(jiān)督還未真正發(fā)揮好其應(yīng)有的作用,財政監(jiān)督應(yīng)側(cè)重于對整個國民經(jīng)濟活動中財政資金的籌集、分配行為的全面監(jiān)督,涵蓋財政收支活動的全過程,5應(yīng)該對財政

8、運行全過程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測、分析、矯正,在管理中進(jìn)行監(jiān)督,在監(jiān)督中加強管理,真正肩負(fù)起財政監(jiān)督本身應(yīng)承擔(dān)的重任。審計監(jiān)督重點應(yīng)做好財政資金的事后監(jiān)督,實現(xiàn)對財政監(jiān)督的再監(jiān)督,真正發(fā)揮好獨立監(jiān)督和外部監(jiān)督的作用,大力查處違反國家財經(jīng)法紀(jì)的行為,堵塞漏洞,懲治腐敗,保證財政資金運行的安全,保護國家的財產(chǎn)不受損失。這樣,財政監(jiān)督和審計監(jiān)督密切配合,一個在系統(tǒng)內(nèi),一個在系統(tǒng)外,構(gòu)成監(jiān)督的不同層次和不同角度,發(fā)揮各自獨特的作用。 (二)通過工作協(xié)調(diào)解決對國有企事業(yè)單位監(jiān)督的交叉問題 目前,對財政監(jiān)督和審計監(jiān)督中國有企事業(yè)單位監(jiān)督的交叉問題只能通過工作協(xié)調(diào)加以解決。國有企事業(yè)單位財務(wù)資金的初始投入是國家的財

9、政資金,作為國家財政資金、財務(wù)資金的主管部門,財政部門擁有管理權(quán),作為國家財政資金、財務(wù)資金的監(jiān)督部門,國家審計部門擁有監(jiān)督權(quán),但對國有企事業(yè)單位來說,這兩種權(quán)力均來自外部,構(gòu)成重疊和交叉。這一問題從目前來看只能通過財政部門和審計部門的工作協(xié)調(diào)來解決。從長遠(yuǎn)來看,隨著國有經(jīng)濟比重的下降,國有資金逐漸從競爭性領(lǐng)域中退出或減少,財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的范圍會縮小,重復(fù)檢查的矛盾會下降。對國有資金完全退出和參股的企業(yè),財政部門主要通過行使會計事務(wù)的管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,6而國家審計部門則不應(yīng)再行使監(jiān)督權(quán)。對國有獨資和控股的企業(yè),也應(yīng)同其它市場經(jīng)濟主體一樣,首先由會計師事務(wù)所進(jìn)行社會審計,然后,再由財政部門和審

10、計部門進(jìn)行監(jiān)督。 (三)通過職責(zé)調(diào)整解決對會計事務(wù)和會計師事務(wù)所管理和監(jiān)督的交叉問題 對會計事務(wù)及對會計師事務(wù)所的管理和監(jiān)督應(yīng)完全劃歸財政部門,國家審計部門應(yīng)從這一領(lǐng)域中退出。原因有以下幾個方面: 1.無論是從本質(zhì)上看還是從法律規(guī)范上看,財政部門都具有會計事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán)。這一權(quán)力使其有依據(jù)管理和監(jiān)督會計事務(wù)以及會計師事務(wù)所。審計部門擁有的僅僅是對財政、財務(wù)、社會公共資金的監(jiān)督權(quán),而沒有對社會事務(wù)的管理權(quán)。 2.財政部門有能力行使好這一權(quán)力。從會計管理的歷史來看,我國的會計事務(wù)管理權(quán)歷來由財政部門行使,財政部門熟悉這一領(lǐng)域,具有多年的經(jīng)驗,有一批監(jiān)督的力量。對會計師事務(wù)所來說,財政監(jiān)督是一種外部監(jiān)督,是代表國家和政府行使行政管理權(quán)力,具有很高的權(quán)威性。 3.從實踐上看,財政部門對會計