淺談財(cái)政與審計(jì)監(jiān)督職責(zé)交叉問題

1、淺談財(cái)政與審計(jì)監(jiān)督職責(zé)交叉問題    【摘要】財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的重要組成部分。本文針對(duì)監(jiān)督交叉的領(lǐng)域,通過對(duì)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督本質(zhì)和特征的理論分析,提出了解決職責(zé)交叉的三種思路。 【關(guān)鍵詞】財(cái)政監(jiān)督;審計(jì)監(jiān)督;職責(zé)交叉 中圖分類號(hào)：F8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 一財(cái)政監(jiān)督是寓于財(cái)政管理中的監(jiān)督,而審計(jì)監(jiān)督是一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督 財(cái)政監(jiān)督的作用不應(yīng)該僅僅局限于發(fā)現(xiàn)問題的存在,而應(yīng)該預(yù)防并阻止問題的產(chǎn)生,要從完善制度入手來提高財(cái)政監(jiān)督的效率。并認(rèn)為,財(cái)政監(jiān)督是公共財(cái)政的內(nèi)在要求,是財(cái)政管理體系的重要組成部分審計(jì)監(jiān)督是一種具有獨(dú)立性的

2、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng),需要由專門機(jī)構(gòu)和專職人員獨(dú)立地進(jìn)行。我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán),不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。為了保持獨(dú)立性,審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員不行使被審計(jì)單位的管理職能,不從事被審計(jì)單位的任何業(yè)務(wù)。明確獨(dú)立性從本質(zhì)上說是十分重要的,首先,它表明審計(jì)監(jiān)督的不可替代性;其次,審計(jì)監(jiān)督也不可能代替其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。 二 財(cái)政監(jiān)督主要是對(duì)國家財(cái)政資金和財(cái)務(wù)資金的內(nèi)部監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是一種外部監(jiān)督 如果把國家財(cái)政資金、財(cái)務(wù)資金和政府公共資金作為一個(gè)系統(tǒng)的話,財(cái)政監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)部的自律行為,審計(jì)監(jiān)督是系統(tǒng)外部的他律活動(dòng)。雖然財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象上具有相同性,但它們的監(jiān)督主體卻有內(nèi)外之分,

3、從不同的角度保證被監(jiān)督對(duì)象的健康運(yùn)行,使監(jiān)督更加完整,更為有效。內(nèi)部監(jiān)督為自己的目標(biāo)服務(wù),使財(cái)政資金的管理效率更高,效果更好,同時(shí)遵循財(cái)政法規(guī)、財(cái)政政策,為外部監(jiān)督提供良好的條件。但僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的,外部的監(jiān)督更為客觀,更能滿足有關(guān)各方的需要,具有更高的權(quán)威性和公正性,外部的監(jiān)督也更能促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)外部監(jiān)督形成了監(jiān)督的層次性,提高了監(jiān)督的有效性。 三 財(cái)政監(jiān)督具有建設(shè)性,審計(jì)監(jiān)督具有懲罰性 財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督雖然都屬于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng),但它們的目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)是不同的,財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于從正面加以改善,審計(jì)監(jiān)督側(cè)重于從反面予以處罰。財(cái)政監(jiān)督處于財(cái)政資金運(yùn)行的內(nèi)部,容易了解情況,

4、發(fā)現(xiàn)問題,富有建設(shè)性。通過監(jiān)督,把各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)營管理中存在的問題揭示出來,在進(jìn)行處理的同時(shí),更注重提出改進(jìn)的意見,把有關(guān)情況及時(shí)反饋給政府及有關(guān)部門,為有關(guān)單位制訂和調(diào)整國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。這對(duì)于加強(qiáng)財(cái)政資金的管理,發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理中存在的問題,避免損失和浪費(fèi)有很大的意義。特別是在我國目前構(gòu)建新的公共財(cái)政框架過程中,出現(xiàn)了大量的新情況、新問題,急需要加強(qiáng)管理和監(jiān)督,把運(yùn)行中出現(xiàn)的問題反饋回來,供政府制定和調(diào)整財(cái)政等有關(guān)政策服務(wù),財(cái)政監(jiān)督在這一方面是大有可為的。國家審計(jì)監(jiān)督的目的主要是對(duì)被檢查單位的違法違紀(jì)行為進(jìn)行處罰和提出行政處罰建議,通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)營管理中不法行為的制裁,保障國家財(cái)政

5、資金、財(cái)務(wù)資金以及政府的有關(guān)社會(huì)公共資金的安全、完整、不被破壞和侵蝕。 四 財(cái)政監(jiān)督具有對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán),審計(jì)監(jiān)督僅對(duì)國家(政府)財(cái)政資金、國有財(cái)務(wù)資金和有關(guān)公共資金具有監(jiān)督權(quán) 由于會(huì)計(jì)活動(dòng)與國家財(cái)政有密切的關(guān)系,即會(huì)計(jì)核算的有關(guān)信息是形成財(cái)政收入的基礎(chǔ),又由于我國長期以來會(huì)計(jì)對(duì)財(cái)政的從屬性,因此,我國的財(cái)政部門一直對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)擁有管理監(jiān)督權(quán)。這是一種管理監(jiān)督社會(huì)事務(wù)的權(quán)力,它不僅針對(duì)國有單位,而是針對(duì)整個(gè)社會(huì)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,這一權(quán)力不僅不應(yīng)被削弱,而且應(yīng)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。國家審計(jì)部門只對(duì)國家財(cái)政資金、國有企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)資金、國有金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)社會(huì)公共資金有監(jiān)督權(quán),而沒有管

6、理權(quán)。審計(jì)部門在對(duì)國有資金進(jìn)行監(jiān)督時(shí),可能也會(huì)涉及到各單位的會(huì)計(jì)資料和有關(guān)會(huì)計(jì)事務(wù),但它的監(jiān)督重點(diǎn)是這些資料和有關(guān)事務(wù)反映出來的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和問題,而不是會(huì)計(jì)事務(wù)本身。財(cái)政部門除了對(duì)各單位擁有直接的會(huì)計(jì)事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán),還對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所擁有會(huì)計(jì)事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體,是從事社會(huì)審計(jì)的單位,不是國有企事業(yè)部門,因此不應(yīng)受國家審計(jì)部門的管轄。我國改革開放初期,由于歷史的原因,國家審計(jì)承擔(dān)了管理審計(jì)師事務(wù)所(后來與會(huì)計(jì)師事務(wù)所合并)的責(zé)任,隨著我國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理順,國家審計(jì)就不應(yīng)再涉足社會(huì)審計(jì)事務(wù)。國家審計(jì)和由會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)的社會(huì)審計(jì)是兩個(gè)不同領(lǐng)域的審計(jì)活動(dòng),它們之間沒有必然的聯(lián)

7、系。 五、解決財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督職責(zé)交叉的思路 按照以上的理論分析來考察現(xiàn)實(shí)中的問題,我們認(rèn)為,解決財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)交叉主要有以下三種思路。 (一)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程監(jiān)督的交叉可以繼續(xù)保留 這種交叉是正常的交叉,是不同層次的交叉,是不可避免的交叉。財(cái)政部門和審計(jì)部門從不同的角度,不同的立場(chǎng)和不同的目標(biāo)共同對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督,財(cái)政監(jiān)督是一種自律的行為,審計(jì)監(jiān)督是一種他律的活動(dòng),他們相互配合會(huì)使財(cái)政資金運(yùn)行得更為有效和安全。 但是,目前財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督還未真正發(fā)揮好其應(yīng)有的作用,財(cái)政監(jiān)督應(yīng)側(cè)重于對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中財(cái)政資金的籌集、分配行為的全面監(jiān)督,涵蓋財(cái)政收支活動(dòng)的全過程,5應(yīng)該對(duì)財(cái)政

8、運(yùn)行全過程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測(cè)、分析、矯正,在管理中進(jìn)行監(jiān)督,在監(jiān)督中加強(qiáng)管理,真正肩負(fù)起財(cái)政監(jiān)督本身應(yīng)承擔(dān)的重任。審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)做好財(cái)政資金的事后監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督,真正發(fā)揮好獨(dú)立監(jiān)督和外部監(jiān)督的作用,大力查處違反國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為,堵塞漏洞,懲治腐敗,保證財(cái)政資金運(yùn)行的安全,保護(hù)國家的財(cái)產(chǎn)不受損失。這樣,財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督密切配合,一個(gè)在系統(tǒng)內(nèi),一個(gè)在系統(tǒng)外,構(gòu)成監(jiān)督的不同層次和不同角度,發(fā)揮各自獨(dú)特的作用。 (二)通過工作協(xié)調(diào)解決對(duì)國有企事業(yè)單位監(jiān)督的交叉問題 目前,對(duì)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督中國有企事業(yè)單位監(jiān)督的交叉問題只能通過工作協(xié)調(diào)加以解決。國有企事業(yè)單位財(cái)務(wù)資金的初始投入是國家的財(cái)

9、政資金,作為國家財(cái)政資金、財(cái)務(wù)資金的主管部門,財(cái)政部門擁有管理權(quán),作為國家財(cái)政資金、財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督部門,國家審計(jì)部門擁有監(jiān)督權(quán),但對(duì)國有企事業(yè)單位來說,這兩種權(quán)力均來自外部,構(gòu)成重疊和交叉。這一問題從目前來看只能通過財(cái)政部門和審計(jì)部門的工作協(xié)調(diào)來解決。從長遠(yuǎn)來看,隨著國有經(jīng)濟(jì)比重的下降,國有資金逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出或減少,財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的范圍會(huì)縮小,重復(fù)檢查的矛盾會(huì)下降。對(duì)國有資金完全退出和參股的企業(yè),財(cái)政部門主要通過行使會(huì)計(jì)事務(wù)的管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,6而國家審計(jì)部門則不應(yīng)再行使監(jiān)督權(quán)。對(duì)國有獨(dú)資和控股的企業(yè),也應(yīng)同其它市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體一樣,首先由會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行社會(huì)審計(jì),然后,再由財(cái)政部門和審

10、計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督。 (三)通過職責(zé)調(diào)整解決對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理和監(jiān)督的交叉問題 對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)及對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的管理和監(jiān)督應(yīng)完全劃歸財(cái)政部門,國家審計(jì)部門應(yīng)從這一領(lǐng)域中退出。原因有以下幾個(gè)方面: 1.無論是從本質(zhì)上看還是從法律規(guī)范上看,財(cái)政部門都具有會(huì)計(jì)事務(wù)的管理監(jiān)督權(quán)。這一權(quán)力使其有依據(jù)管理和監(jiān)督會(huì)計(jì)事務(wù)以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所。審計(jì)部門擁有的僅僅是對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)、社會(huì)公共資金的監(jiān)督權(quán),而沒有對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)。 2.財(cái)政部門有能力行使好這一權(quán)力。從會(huì)計(jì)管理的歷史來看,我國的會(huì)計(jì)事務(wù)管理權(quán)歷來由財(cái)政部門行使,財(cái)政部門熟悉這一領(lǐng)域,具有多年的經(jīng)驗(yàn),有一批監(jiān)督的力量。對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所來說,財(cái)政監(jiān)督是一種外部監(jiān)督,是代表國家和政府行使行政管理權(quán)力,具有很高的權(quán)威性。 3.從實(shí)踐上看,財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)