煤礦承包經(jīng)營中存在的法律問題及防范對策

1、煤礦承包經(jīng)營中存在的法律問題及防范對策作者:強秀玲隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和資源經(jīng)濟的搞活利用，現(xiàn)有煤炭資源企業(yè)通過各種形式擁有了其它煤炭企業(yè)一定期限的經(jīng)營權，比如簽訂承包合同、租賃合同、合作協(xié)議等。那么，什么是煤礦承包經(jīng)營合同呢？煤礦承包經(jīng)營合同就是指煤礦企業(yè)的主管部門或國家授權單位與經(jīng)營承包者之間，在保持企業(yè)所有制不變的基礎上，按照所有權與經(jīng)營權分離的原則，確定國家或集體與承包方責權利關系，使承包者做到自主經(jīng)營、自負盈虧的協(xié)議。它的一個比較明顯特征就是合同的標的是企業(yè)的經(jīng)營權，實行承包的企業(yè)所有權并不發(fā)生轉移，仍然屬于國家或集體，經(jīng)營承包的也并非是承包企業(yè)本身，而是它的經(jīng)營權，也就是說承包者是通

2、過使用生產(chǎn)資料、組織生產(chǎn)經(jīng)營、完成技術改造等來創(chuàng)造經(jīng)濟效益的。不容置疑，這種靈活的經(jīng)營方式在一定程度上加快了煤炭資源的開發(fā)和利用，進一步促進了地方經(jīng)濟發(fā)展的步伐，同時帶動了一批相關行業(yè)如鋼鐵和煉焦等企業(yè)的穩(wěn)步前進。但是，實踐操作過程中存在著許多不合法和不規(guī)范之處，導致大量潛在的法律風險和責任風險。下面我們著重來談談煤礦承包經(jīng)營中存在的法律問題，以及如何來防范這些問題。一、煤礦承包經(jīng)營中的法律問題（一）、法人結構混亂，產(chǎn)權不清。根據(jù)國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定（國務院令第446號），煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，應當重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，方可從事生產(chǎn)。但在實踐操作中，

3、由于承包經(jīng)營是在一定程度上將所有權和經(jīng)營權分開，且具有期限性，因此，一些煤炭資源企業(yè)雖采取承包經(jīng)營形式，但并未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，這就造成各資源企業(yè)法人結構混亂，新舊許可權限不清，其結果對新投資人非常不利：一是導致大量投資沒有法律保障；二是導致投資效率低，投資人的投資不能得到國內和國際資本市場的認可；三是因為缺乏采礦權所以融資功能弱化，使得資金利用率降低。 （二）、承包行為無效，經(jīng)營權不受法律保護。煤炭資源企業(yè)通常會采取形式承包、實質買賣的形式來經(jīng)營。但是根據(jù)合同法、礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定和探礦權采礦權轉讓管理辦法關于采礦權人不得將采礦權以承包等方式轉讓給他人開采經(jīng)營的

4、規(guī)定，該承包行為可能導致以下法律后果：一是承包合同無效，只要發(fā)包人愿意，就可以通過主張合同無效，來收回煤礦經(jīng)營權；二是承包費稅后列支，加大投資成本；三是由于承包合同無效，導致以后的一系列行為無效。這樣，無論承包人是誰，擁有多少股份，均無法得到法律保護。 （三）、承包后掠奪性經(jīng)營，雙方的權利無法保障。在合法承包經(jīng)營合同的履行期間經(jīng)常容易發(fā)生的事情是，承包經(jīng)營人為了在短期內收回成本，并且獲得盈利，經(jīng)常對承包煤礦進行掠奪性開采，使得企業(yè)的經(jīng)營缺乏長期效益。如果雙方已訂立合法公平的承包合同，那自當別論；但是如果合同缺乏有效的約束，承包經(jīng)營人在承包期間內又急功近利，對承包企業(yè)進行掠奪性、破壞性經(jīng)營，發(fā)包

5、人的權利自然難以保障。另外，發(fā)包人也有義務保證在承包經(jīng)營期限內，承包人能夠對承包的企業(yè)進行正當?shù)慕?jīng)營，如果發(fā)包人在訂立承包經(jīng)營合同的時候，故意隱瞞企業(yè)的重大債務，致使承包人在承包經(jīng)營期限內無法繼續(xù)履行承包合同的，承包人的權利也同樣存在威脅。 （四）、“投資人”交叉投資，法律責任相互牽連。經(jīng)過承包經(jīng)營形式向煤礦投資的人，不是法律規(guī)定的投資者，只是經(jīng)營者。他們在經(jīng)營中的關系是合伙關系。根據(jù)民法通則的規(guī)定以及合同約定，經(jīng)營者相互間對其債務承擔無限連帶責任。由于經(jīng)營者交叉投資現(xiàn)象嚴重，形成風險共同體。在經(jīng)營中，如果某個煤礦發(fā)生問題，要承擔責任，投資人必須承擔無限連帶責任，其他相關投資人和他所投資的其他

6、幾個煤礦勢必受到牽連，風險很大。 （五）、承包后采礦權主體不變，發(fā)包人責任加重。在實踐中經(jīng)常會發(fā)生承包方與發(fā)包方約定，在承包期間內，承包企業(yè)的一切債務均有承包人負擔，發(fā)包人對該債務不承擔任何責任。因此，在承包經(jīng)營期間內，承包企業(yè)債權人向發(fā)包人主張權利時，發(fā)包人經(jīng)常以此為由，拒絕承擔民事責任。其實，簡單的企業(yè)承包合同只是一種內部合同關系，對外不發(fā)生法律效力，即使當事人雙方約定，承包人對承包經(jīng)營期間的一切債務承擔責任，也只對當事人雙方發(fā)生法律效力。在承包經(jīng)營期間內，承包人以承包企業(yè)的名義對外發(fā)生的債務，其債務人是該承包企業(yè)，而不是承包人，所以，作為發(fā)包方的煤礦，其對外風險是用一紙合同無法回避的。

7、（六）、租賃行為不具備法定要件，采礦權、經(jīng)營權沒有保障。一方面，煤炭資源企業(yè)采取租賃經(jīng)營方式，雙方簽定的合同屬于租賃性質，而租賃合同一定程度上依賴于原有采礦權證上記載的有效期限和允許開采的范圍。這樣，作為承包方因為不能清楚或不愿清楚自己的權利范圍，所以無法保障資源的合理開采和利用，或者很可能引發(fā)煤礦企業(yè)越界、越層等違法采礦行為，對采礦權構成威脅；另一方面，根據(jù)礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定和合同法的規(guī)定，礦業(yè)權出租必須具備以下條件：（1）承租人應當具備相應的資質條件；（2）礦業(yè)權出租應當符合國務院規(guī)定的礦業(yè)權轉讓的條件；（3）由原發(fā)證機關審查批準；（4）礦業(yè)權人在礦業(yè)權出租期間繼續(xù)履行礦業(yè)權人法定

8、的義務并承擔法律責任；（5）承租人轉租的，必須經(jīng)出租人同意。 如果不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定就簽定合同，事實上形成承包、租賃關系，那經(jīng)營權更無法保障。（七）、以其他方式擅自轉讓采礦權，不受法律保護。目前，有些煤礦企業(yè)為加快生產(chǎn)，進行招聘經(jīng)營，實質上屬于以其他方式擅自轉讓采礦權行為。根據(jù)礦產(chǎn)資源法、探礦權采礦權轉讓管理辦法和礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定中“采礦權人不得將采礦權以承包等方式轉給他人開采”的規(guī)定，導致“招聘”轉讓行為無效，“招聘”者有權隨時收回煤礦，現(xiàn)有“股東”的“股權”不受法律保護，很可能發(fā)生投資無法收回的情況，不利于市場的穩(wěn)定 （八）、合同條款疏漏較多，容易導致無效或產(chǎn)生糾紛。如前

9、所說，如果合同中存在合同條款疏漏、不嚴密等現(xiàn)象，則雙方或其中一方的權利很難保障，其結果很可能導致合同無效或者產(chǎn)生糾紛，給當事人造成經(jīng)濟損失。 從以上分析不難看出，煤炭資源企業(yè)在迅速的發(fā)展過程中堆積了大量的潛在風險，這些風險中既有法律上的風險，又有責任承擔上的風險，還有合同條款疏漏可能帶來的經(jīng)濟損失。另外，各煤炭資源企業(yè)和股東之間還存在借款關系、購銷關系等，若加入這些因素，關系會更復雜，存在的問題將會更多。因此，我們有必要從法律的角度研究對策，盡快加以規(guī)范。 二、防范承包經(jīng)營風險的對策。（一）、加強政府核查和監(jiān)管，嚴格規(guī)范了煤炭生產(chǎn)許可證管理制度。從近期發(fā)生的煤礦特大生產(chǎn)安全事故的原因來看，導致

10、煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生的隱患主要有兩大類：一類是，煤礦在安全設備、設施和條件等方面存在的事故隱患。另一類是，煤礦安全生產(chǎn)制度不健全，管理混亂產(chǎn)生的事故隱患。因此，國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定（國務院令第446號）在分析總結近年來發(fā)生的煤礦生產(chǎn)安全事故教訓的基礎上，明確規(guī)定了最容易引發(fā)煤礦生產(chǎn)安全事故的十五項重大隱患，其中第八條第（十三）款指出：“煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務承包的”的情形屬于重大隱患，應當立即停止生產(chǎn)，排除隱患。（二）、權義明確，構建科學的法人結構

11、。法人治理結構是企業(yè)組織結構設計中的大問題，真正完善的法人治理結構是企業(yè)所有權和經(jīng)營權的分離。煤礦企業(yè)在承包經(jīng)營的過程中，只有建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構，才能確保股東方（投資者）的合法權益和經(jīng)營者充分的經(jīng)營自主權。在簽定承包、委托經(jīng)營合同后，出現(xiàn)較多的問題在于責任的承擔上，比如合同雙方的責任、煤礦整體的對外責任等。事實上，煤礦承包經(jīng)營并不改變企業(yè)的法律地位。企業(yè)承包后，對外簽訂合同的主體并不是由企業(yè)變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營者。因此無論是承包前的債權債務，還是承包后的債權債務，它的承受者都是企業(yè)。承包方特別是企業(yè)經(jīng)營者不能借口這些債務是承包以前的，而拒絕接受或承擔責任。如果能夠明確這一點，那么在責任的承擔上問題就變的簡單了許多。這就進一步要求承包方與發(fā)包方在合同中規(guī)范約定雙方的責、權、利。（三）、增強法律意識，規(guī)范合同內容。眾所周知，訂立合同是民商法交易過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，合同中約定的內容真實、具體、切合實際是交易雙方達成意思表示一致的前提，也是雙方得以實現(xiàn)目的的保障。承包經(jīng)營合同除應具備中華人民共和國合同法中規(guī)定的合同必須具備的八要素外，還應該注意：（1）在簽訂合同時，當事人雙方必須兼顧國家或集體、企業(yè)、經(jīng)營者和生產(chǎn)者利益，調動企業(yè)經(jīng)營者和生產(chǎn)者積極性，挖掘企業(yè)內部潛力，確保上交國家或集體的利潤，增強企業(yè)自我發(fā)展能力，逐步改善職工生活。（2）