國家財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望(中)

1、    國家財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望(中)         (三)財(cái)政支農(nóng)資金宏觀效率不高。近年來，隨著中國政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的重視，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模越來越大。目前，發(fā)改委，科技，財(cái)政和農(nóng)業(yè)各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資金使用分散現(xiàn)象比較嚴(yán)重，直接影響了投入效率。以陜西省禮泉縣為例，2000-2004年在調(diào)研的六類公共產(chǎn)品中共有專項(xiàng)資金180筆，其中農(nóng)業(yè)和水利為 107筆，資金分散程度可見一斑

2、。專項(xiàng)資金使用分散主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是資金科目分布范圍廣，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等各個(gè)領(lǐng)域。二是項(xiàng)目資金數(shù)額小。三是管理部門多。涉農(nóng)專項(xiàng)資金的主管部門有11個(gè)之多。投入過于分散導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)模過小作用有限。禮泉縣2000-2004年支農(nóng)資金一共11136.8萬元，平均每個(gè)項(xiàng)目的資金為79.6萬元，資金額度在10萬元以下的項(xiàng)目共有25個(gè)。其中最小的項(xiàng)目僅為0.4萬元。不同的資金類別由不同部門掌握，對(duì)資金的使用方向具有明確的規(guī)定，往往導(dǎo)致地方不能集中資金解決迫切需要解決的問題。由于項(xiàng)目資金來自于多個(gè)方面，一個(gè)項(xiàng)目可以應(yīng)付不同的監(jiān)督和檢查，客觀上形成了重資金分配，輕

3、資金管理的局面。(四)縣鄉(xiāng)基層財(cái)力薄弱?，F(xiàn)在我國共有2400多個(gè)縣級(jí)財(cái)政，4.6萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行對(duì)整個(gè)國家財(cái)政收支具有舉足輕重的影響。目前我國縣域范圍內(nèi)聚集著占全國70%的9億多人口，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國比重超過50%，這就決定了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與進(jìn)步方面擔(dān)負(fù)著重要使命。為此，就必須充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)財(cái)政籌集資金、分配資金及其政策調(diào)控的作用，為縣鄉(xiāng)基層政權(quán)履行各項(xiàng)職能更好地服務(wù)。20世紀(jì)80年代以來，隨著改革深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政不斷發(fā)展壯大，從財(cái)力規(guī)模到收支結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化，在支持政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行中也存在較多困難和問

4、題，已經(jīng)日益成為目前我國整個(gè)財(cái)政領(lǐng)域面臨的一個(gè)突出矛盾，同時(shí)也在很大程度上制約著農(nóng)村公共品的供給。1.區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財(cái)政存在極大的差異。大量資料表明，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財(cái)政方面亦為如此，甚至比經(jīng)濟(jì)差異還要大。1998年我國縣級(jí)總數(shù)2496個(gè)，其中億元縣為553個(gè)，一般縣897個(gè)，財(cái)政補(bǔ)貼縣高達(dá)1040個(gè)(含國定貧困縣577個(gè))。1999年縣級(jí)總數(shù)2109個(gè)，其中上述三種縣分別為593個(gè)、480個(gè)、 1036個(gè)(含國定貧困縣574個(gè))。縣域之間無論是財(cái)政收入、還是可支配財(cái)力、以及人均財(cái)力，都存在很大的差距。財(cái)力雄厚的縣，財(cái)政收入可達(dá)幾個(gè)億甚至幾十億元，既可支持科教又可支持經(jīng)濟(jì)，發(fā)

5、展有后勁；財(cái)力匱乏的縣，財(cái)政收入幾千萬元甚至幾百萬元，連基本的“吃飯”也保證不了，根本無后續(xù)財(cái)源可言。2.縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字和債務(wù)狀況較為嚴(yán)重。眾所周知，我國地方財(cái)政每年算總帳基本上是平衡的，但實(shí)際上地方各級(jí)財(cái)政情況不同，一個(gè)突出問題是基層財(cái)政赤字較嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代中期以來，我國縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40%以上，但在1998年和1999年仍分別高達(dá) 31.8%和35.5%，而且這種狀況在我國越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高達(dá)60%以上。基層債務(wù)數(shù)額較大，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均每村負(fù)債2

6、0萬元。關(guān)于縣級(jí)負(fù)債缺乏全國相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，但據(jù)筆者在陜西某縣調(diào)查，到 2000年底，該縣累計(jì)債務(wù)余額23 448萬元，其中縣本級(jí)債務(wù)16411億元，占70.0%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)2858萬元，占 12.2%；村級(jí)債務(wù)4179萬元，占17.8%。上述債務(wù)雖然不是財(cái)政直接借的，但都屬于政府債務(wù)，對(duì)未來的財(cái)政發(fā)展將構(gòu)成壓力。3.欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財(cái)政的基本職能，但實(shí)際上我國財(cái)政運(yùn)行并不能切實(shí)做到這一點(diǎn)。一般講，縣以上各級(jí)政府的工資發(fā)放沒有問題或問題不大，問題主要在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個(gè)別基層地方發(fā)不了工資。工資問題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政

7、策兌現(xiàn)不了；二是不能按時(shí)發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在中西部，此問題更為突出。近幾年中央非常重視工資發(fā)放，并加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度，但由于種種原因，實(shí)事求是講，這一問題并沒有完全解決。我國縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行除以上問題之外，有的地方還存在財(cái)政虛收問題，在農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)地方程度不同地存在財(cái)政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結(jié)和原因在哪里?我判斷主要有以下幾個(gè)方面：一是事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展是一個(gè)典型例子。在當(dāng)前我國的財(cái)力分配格局中，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了或很少承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了鄉(xiāng)里大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。小馬拉大車，這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不

8、對(duì)稱，是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后的重要制度因素，也是縣鄉(xiāng)基層財(cái)力緊張的重要原因。二是財(cái)政供養(yǎng)人口太多。據(jù)有關(guān)資料，在全國4.6萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員1280萬人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人。某省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達(dá)448人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1177人。這必然會(huì)加重財(cái)政困難。三是財(cái)政管理中存在開支隨意性大、鋪張浪費(fèi)的問題。四是有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程和形象工程，加劇了財(cái)力緊張的局面。五是財(cái)源單一，以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，財(cái)政收入增長乏力。三、未來的改革思路與建議(一)切實(shí)加大國家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)投入的傾斜力度。1.加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資。要調(diào)整今后長期建設(shè)國債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設(shè)投資力度，重點(diǎn)

9、解決農(nóng)村水、電、路公共設(shè)施問題。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資。以一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，直接增加農(nóng)民勞務(wù)收入。再就是結(jié)合“六小工程”(即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場(chǎng)圍欄等)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范圍。2.建立公共財(cái)政與WTO框架相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持政策體系。明確農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的方向和

10、重點(diǎn)至關(guān)重要。具體考慮：要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等；要支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要涉及提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展有競爭優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；要支持完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。在逐漸加大“三項(xiàng)補(bǔ)貼”力度的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼制度，緩解農(nóng)資價(jià)格上漲的壓力，降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入。再一個(gè)問題是，要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會(huì)投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；國家要在稅收、

11、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)；要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。3.切實(shí)加大國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入。 (1)要建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制。具體要通過深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，逐步免除農(nóng)民子女義務(wù)教育階段繳納的雜費(fèi)、課本費(fèi)，對(duì)農(nóng)村貧困家庭學(xué)生補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)；提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平

12、，建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造的長效機(jī)制，進(jìn)一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機(jī)制；中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，兼顧東部困難地區(qū)，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制，促進(jìn)教育公平。 (2)要切實(shí)加強(qiáng)國家對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的投入。要加大中央財(cái)政衛(wèi)生支出在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支出總量并提高支出比例，縮小財(cái)政衛(wèi)生資源配置的地區(qū)差距；加大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持，特別是財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生資源配置的地區(qū)差距；加大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持，特別是財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持，縮小衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)差距；要把財(cái)政資金用于農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投向作出調(diào)整，以鄉(xiāng)村兩級(jí)為主；要明確政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)中的財(cái)政支出

13、范圍，加強(qiáng)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)算支出。(3)探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。要加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。2006年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國 40%的縣，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年20元，地方財(cái)政也將相應(yīng)增加投入，農(nóng)民繳費(fèi)暫不增加。爭取2008年在全國基本推行，2010年基本覆蓋全國農(nóng)村；要建立規(guī)范有效的農(nóng)村社會(huì)救助和醫(yī)療救助制度。貫徹落實(shí)修訂后的農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例，健全完善農(nóng)村特困群體定期定量救助制度，探索建立符合農(nóng)村實(shí)際的最低生活保障制度。逐步解決進(jìn)城農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，依法將進(jìn)城農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范

14、圍，探索適合進(jìn)城農(nóng)民工特點(diǎn)的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。(4)把農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，建立支持農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的長效機(jī)制。(二)建立規(guī)范的支農(nóng)資金管理機(jī)制。1.積極推進(jìn)支農(nóng)資金的整合。由于管理體制和機(jī)構(gòu)職能配置等原因，支農(nóng)資金使用管理分散的問題越來越突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響支農(nóng)資金使用效率的提高，在一定程度上抵消了投入增加的政策效應(yīng)。因此，加強(qiáng)支農(nóng)資金的整合非常必要和迫切。要堅(jiān)持以縣為主推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作。選擇若干縣級(jí)單位作為試點(diǎn)單位，開展資金整合試點(diǎn)。同時(shí)，鼓勵(lì)和允許各地積極探索多級(jí)次、多形式的支農(nóng)資金整合的有效途徑。要以發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)支農(nóng)資金整合，并積極打造支農(nóng)資金整合平臺(tái)。通過項(xiàng)目的實(shí)

15、施帶動(dòng)支農(nóng)資金的集中使用。如以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為切入點(diǎn)，打造水利資金的整合平臺(tái)；以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，打造農(nóng)村發(fā)展類資金和扶貧資金的整合平臺(tái)；以發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺(tái)；以改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，打造生態(tài)保護(hù)和治理資金的整合平臺(tái)。2.積極創(chuàng)新財(cái)政支持、民辦公助的機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)，一方面要充分發(fā)動(dòng)群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自主投身于新農(nóng)村建設(shè)的熱情和能動(dòng)性，變“要他干”為“他要干”，真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用；另一方面，要改變國家支持的方式，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以物抵資、先建后補(bǔ)等形式，形成在國家投入的帶動(dòng)下，農(nóng)民自己投工、投資改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的機(jī)制。3.規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理。(1)要建立以需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。為此，要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)需求調(diào)查，充分反映農(nóng)民的需求重點(diǎn)，建立農(nóng)村公共品供給優(yōu)先序。(2)要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)資金使用機(jī)制。盡快研究制定財(cái)政支農(nóng)資金使用績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施激勵(lì)約束并重的考核機(jī)制。對(duì)能夠做到?？顚Ｓ谩雌诳⒐?、效益顯著的項(xiàng)目，經(jīng)綜合考核評(píng)審后，要對(duì)項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及直接責(zé)任人給予一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)。(3)建立嚴(yán)