國家財政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望(中)

1、    國家財政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望(中)         (三)財政支農(nóng)資金宏觀效率不高。近年來，隨著中國政府對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題的重視，財政支農(nóng)資金規(guī)模越來越大。目前，發(fā)改委，科技，財政和農(nóng)業(yè)各部門之間以及各部門內(nèi)部機構(gòu)之間分配管理的財政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機制，導致資金使用分散現(xiàn)象比較嚴重，直接影響了投入效率。以陜西省禮泉縣為例，2000-2004年在調(diào)研的六類公共產(chǎn)品中共有專項資金180筆，其中農(nóng)業(yè)和水利為 107筆，資金分散程度可見一斑

2、。專項資金使用分散主要表現(xiàn)在三個方面：一是資金科目分布范圍廣，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、基礎設施建設、教育、衛(wèi)生、社會保障等各個領(lǐng)域。二是項目資金數(shù)額小。三是管理部門多。涉農(nóng)專項資金的主管部門有11個之多。投入過于分散導致項目規(guī)模過小作用有限。禮泉縣2000-2004年支農(nóng)資金一共11136.8萬元，平均每個項目的資金為79.6萬元，資金額度在10萬元以下的項目共有25個。其中最小的項目僅為0.4萬元。不同的資金類別由不同部門掌握，對資金的使用方向具有明確的規(guī)定，往往導致地方不能集中資金解決迫切需要解決的問題。由于項目資金來自于多個方面，一個項目可以應付不同的監(jiān)督和檢查，客觀上形成了重資金分配，輕

3、資金管理的局面。(四)縣鄉(xiāng)基層財力薄弱?，F(xiàn)在我國共有2400多個縣級財政，4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣鄉(xiāng)財政運行對整個國家財政收支具有舉足輕重的影響。目前我國縣域范圍內(nèi)聚集著占全國70%的9億多人口，縣域經(jīng)濟總量占全國比重超過50%，這就決定了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)在推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會穩(wěn)定與進步方面擔負著重要使命。為此，就必須充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)財政籌集資金、分配資金及其政策調(diào)控的作用，為縣鄉(xiāng)基層政權(quán)履行各項職能更好地服務。20世紀80年代以來，隨著改革深化和經(jīng)濟發(fā)展，我國縣鄉(xiāng)財政不斷發(fā)展壯大，從財力規(guī)模到收支結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化，在支持政權(quán)建設和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但當前縣鄉(xiāng)財政運行中也存在較多困難和問

4、題，已經(jīng)日益成為目前我國整個財政領(lǐng)域面臨的一個突出矛盾，同時也在很大程度上制約著農(nóng)村公共品的供給。1.區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財政存在極大的差異。大量資料表明，我國縣域經(jīng)濟發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財政方面亦為如此，甚至比經(jīng)濟差異還要大。1998年我國縣級總數(shù)2496個，其中億元縣為553個，一般縣897個，財政補貼縣高達1040個(含國定貧困縣577個)。1999年縣級總數(shù)2109個，其中上述三種縣分別為593個、480個、 1036個(含國定貧困縣574個)?？h域之間無論是財政收入、還是可支配財力、以及人均財力，都存在很大的差距。財力雄厚的縣，財政收入可達幾個億甚至幾十億元，既可支持科教又可支持經(jīng)濟，發(fā)

5、展有后勁；財力匱乏的縣，財政收入幾千萬元甚至幾百萬元，連基本的“吃飯”也保證不了，根本無后續(xù)財源可言。2.縣鄉(xiāng)財政赤字和債務狀況較為嚴重。眾所周知，我國地方財政每年算總帳基本上是平衡的，但實際上地方各級財政情況不同，一個突出問題是基層財政赤字較嚴重。20世紀90年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達40%以上，但在1998年和1999年仍分別高達 31.8%和35.5%，而且這種狀況在我國越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高達60%以上?；鶎觽鶆諗?shù)額較大，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務3259億元，其中鄉(xiāng)級債務1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元；村級債務1483億元，平均每村負債2

6、0萬元。關(guān)于縣級負債缺乏全國相關(guān)統(tǒng)計資料，但據(jù)筆者在陜西某縣調(diào)查，到 2000年底，該縣累計債務余額23 448萬元，其中縣本級債務16411億元，占70.0%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務2858萬元，占 12.2%；村級債務4179萬元，占17.8%。上述債務雖然不是財政直接借的，但都屬于政府債務，對未來的財政發(fā)展將構(gòu)成壓力。3.欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財政的基本職能，但實際上我國財政運行并不能切實做到這一點。一般講，縣以上各級政府的工資發(fā)放沒有問題或問題不大，問題主要在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個別基層地方發(fā)不了工資。工資問題突出表現(xiàn)在三個方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政

7、策兌現(xiàn)不了；二是不能按時發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在中西部，此問題更為突出。近幾年中央非常重視工資發(fā)放，并加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度，但由于種種原因，實事求是講，這一問題并沒有完全解決。我國縣鄉(xiāng)財政運行除以上問題之外，有的地方還存在財政虛收問題，在農(nóng)村稅費試點地方程度不同地存在財政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結(jié)和原因在哪里?我判斷主要有以下幾個方面：一是事權(quán)和財權(quán)不對稱。農(nóng)村義務教育發(fā)展是一個典型例子。在當前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經(jīng)費的責任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了鄉(xiāng)里大部分義務教育經(jīng)費。小馬拉大車，這種政府間財力與義務教育事權(quán)責任的不

8、對稱，是農(nóng)村義務教育發(fā)展滯后的重要制度因素，也是縣鄉(xiāng)基層財力緊張的重要原因。二是財政供養(yǎng)人口太多。據(jù)有關(guān)資料，在全國4.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員1280萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人。某省每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達448人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達1177人。這必然會加重財政困難。三是財政管理中存在開支隨意性大、鋪張浪費的問題。四是有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程和形象工程，加劇了財力緊張的局面。五是財源單一，以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟基礎差，財政收入增長乏力。三、未來的改革思路與建議(一)切實加大國家財政對“三農(nóng)投入的傾斜力度。1.加強政府對農(nóng)村基礎設施的投資。要調(diào)整今后長期建設國債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設投資力度，重點

9、解決農(nóng)村水、電、路公共設施問題。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟增長，促進農(nóng)業(yè)與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財政預算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)村基礎設施投資。以一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，直接增加農(nóng)民勞務收入。再就是結(jié)合“六小工程”(即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等)項目建設的經(jīng)驗，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施主要依靠農(nóng)民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范圍。2.建立公共財政與WTO框架相適應的農(nóng)業(yè)支持政策體系。明確農(nóng)業(yè)財政支持的方向和

10、重點至關(guān)重要。具體考慮：要加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入，包括水利設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等；要支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要涉及提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；要支持完善農(nóng)村公共服務體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務；要完善農(nóng)業(yè)補貼政策。在逐漸加大“三項補貼”力度的基礎上，建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼制度，緩解農(nóng)資價格上漲的壓力，降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入。再一個問題是，要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策的導向功能。要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財政支出結(jié)構(gòu)，強化農(nóng)業(yè)基礎性投入，為社會投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；國家要在稅收、

11、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)；要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。3.切實加大國家財政對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入。 (1)要建立和完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費長效保障機制。具體要通過深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，逐步免除農(nóng)民子女義務教育階段繳納的雜費、課本費，對農(nóng)村貧困家庭學生補助寄宿生生活費，將農(nóng)村義務教育經(jīng)費全面納入財政保障范圍，基本實現(xiàn)農(nóng)村免費義務教育的目標；提高農(nóng)村中小學公用經(jīng)費保障水平

12、，建立農(nóng)村中小學校舍維修改造的長效機制，進一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機制；中央重點支持中西部地區(qū)，兼顧東部困難地區(qū)，建立中央和地方分項目、按比例負擔的經(jīng)費長效保障機制，促進教育公平。 (2)要切實加強國家對農(nóng)村衛(wèi)生服務的投入。要加大中央財政衛(wèi)生支出在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的支出總量并提高支出比例，縮小財政衛(wèi)生資源配置的地區(qū)差距；加大農(nóng)村衛(wèi)生服務的財政支持，特別是財政對農(nóng)村公共衛(wèi)生資源配置的地區(qū)差距；加大農(nóng)村衛(wèi)生服務的財政支持，特別是財政對農(nóng)村公共衛(wèi)生服務的財政支持，縮小衛(wèi)生服務的城鄉(xiāng)差距；要把財政資金用于農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設的投向作出調(diào)整，以鄉(xiāng)村兩級為主；要明確政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)建設中的財政支出

13、范圍，加強政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生服務的預算支出。(3)探索建立農(nóng)村社會保障制度。要加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設。2006年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點范圍擴大到全國 40%的縣，中央財政對中西部地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的補助標準提高到每人每年20元，地方財政也將相應增加投入，農(nóng)民繳費暫不增加。爭取2008年在全國基本推行，2010年基本覆蓋全國農(nóng)村；要建立規(guī)范有效的農(nóng)村社會救助和醫(yī)療救助制度。貫徹落實修訂后的農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例，健全完善農(nóng)村特困群體定期定量救助制度，探索建立符合農(nóng)村實際的最低生活保障制度。逐步解決進城農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障問題，依法將進城農(nóng)民工納入工傷保險范

14、圍，探索適合進城農(nóng)民工特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。(4)把農(nóng)村勞動力培訓經(jīng)費納入財政預算，建立支持農(nóng)村勞動力培訓的長效機制。(二)建立規(guī)范的支農(nóng)資金管理機制。1.積極推進支農(nóng)資金的整合。由于管理體制和機構(gòu)職能配置等原因，支農(nóng)資金使用管理分散的問題越來越突出，已經(jīng)嚴重影響支農(nóng)資金使用效率的提高，在一定程度上抵消了投入增加的政策效應。因此，加強支農(nóng)資金的整合非常必要和迫切。要堅持以縣為主推進支農(nóng)資金整合工作。選擇若干縣級單位作為試點單位，開展資金整合試點。同時，鼓勵和允許各地積極探索多級次、多形式的支農(nóng)資金整合的有效途徑。要以發(fā)展規(guī)劃引導支農(nóng)資金整合，并積極打造支農(nóng)資金整合平臺。通過項目的實

15、施帶動支農(nóng)資金的集中使用。如以農(nóng)田水利設施建設為切入點，打造水利資金的整合平臺；以新農(nóng)村建設為契機，打造農(nóng)村發(fā)展類資金和扶貧資金的整合平臺；以發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺；以改善生態(tài)環(huán)境為重點，打造生態(tài)保護和治理資金的整合平臺。2.積極創(chuàng)新財政支持、民辦公助的機制。新農(nóng)村建設，一方面要充分發(fā)動群眾，充分調(diào)動農(nóng)民自主投身于新農(nóng)村建設的熱情和能動性，變“要他干”為“他要干”，真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用；另一方面，要改變國家支持的方式，通過以獎代補、以物抵資、先建后補等形式，形成在國家投入的帶動下，農(nóng)民自己投工、投資改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的機制。3.規(guī)范和加強財政支農(nóng)資金管理。(1)要建立以需求為導向的農(nóng)村公共品供給決策機制。逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。為此，要加強對公共服務需求調(diào)查，充分反映農(nóng)民的需求重點，建立農(nóng)村公共品供給優(yōu)先序。(2)要建立以結(jié)果為導向的財政支農(nóng)資金使用機制。盡快研究制定財政支農(nóng)資金使用績效評價的指標體系，根據(jù)評估結(jié)果實施激勵約束并重的考核機制。對能夠做到專款專用、按期竣工、效益顯著的項目，經(jīng)綜合考核評審后，要對項目管理部門、項目實施單位及直接責任人給予一定形式的獎勵。(3)建立嚴