北京興延高速公路PPP項(xiàng)目案例分析報(bào)告

1、專業(yè).專注北京興延高速公路 PPP 項(xiàng)目案例分析一、項(xiàng)目背景自2012014 4 年以來(lái)， 國(guó)務(wù)院及國(guó)家各部委大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合 作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應(yīng)國(guó)務(wù)院、各部委 及北京市委、市政府的最新政策導(dǎo)向，提出未來(lái)幾年北京市擬實(shí)施迫 切性強(qiáng)的興延等幾條高速公路建設(shè)任務(wù)，若采用原有融資模式，項(xiàng)目 資本金比例普遍要達(dá)到 70%70%以上，市財(cái)力當(dāng)期難以承擔(dān)。因此需要?jiǎng)?chuàng) 新機(jī)制，積極采取 PPPPPP 模式建設(shè)，拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、 可持續(xù)的資金投入機(jī)制。為了創(chuàng)造更好的市場(chǎng)化條件，市政府對(duì)擬實(shí) 施的項(xiàng)目安排資本金補(bǔ)助；同時(shí)，在運(yùn)營(yíng)期通過(guò)多種經(jīng)營(yíng)收入以及財(cái) 政補(bǔ)貼保

2、障項(xiàng)目投資回報(bào)。通過(guò)以上措施，以首發(fā)集團(tuán)作為政府出資 人代表，引進(jìn)社會(huì)投資人參與項(xiàng)目投資建設(shè)，解決新建高速公路的資 金需求。、實(shí)施方案分析（一）項(xiàng)目概況興延高速公路是 20192019 年世園會(huì)外圍配套交通項(xiàng)目，也是 20222022 年冬奧會(huì)期間中心城與延慶比賽場(chǎng)地的主要聯(lián)絡(luò)通道之一。項(xiàng)目位于京藏高速公路以西，南起本市西北六環(huán)路土城立交，北至延慶京藏高速營(yíng) 城子立專業(yè).專注交收費(fèi)站以北，全長(zhǎng) 42.242.2 公里。公路設(shè)計(jì)時(shí)速為平原地區(qū)每小 時(shí) 100100 公里，山區(qū)及隧道每小時(shí) 8080 公里，雙向四車道。全線于 20152015 年 1010 月啟動(dòng)建設(shè)，預(yù)計(jì) 20182018 年底

3、建成通車。項(xiàng)目建成后，將在原有 京藏高速、京新高速的基礎(chǔ)上為京西北方向再增加一條快速通道，緩 解我國(guó)華北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有力支持西北方向客貨分流政策，進(jìn)一步促進(jìn)京津冀區(qū)域交通一體化。（二）項(xiàng)目難點(diǎn)和特點(diǎn)1 1、投資規(guī)模大。項(xiàng)目總投資約 143.5143.5 億元，單公里造價(jià)達(dá)到 3.43.4 億 元。若按原有 政府資本金+ +債務(wù)性融資”的融資方式，政府投入資本金 約需 13130 0億元，當(dāng)期的財(cái)政實(shí)力難以承擔(dān)。2 2、施工難度大。全線共設(shè)隧道 5 5 處，共 1111 座，其中，3 3 公里以上 的特長(zhǎng)隧道 3 3 處，最長(zhǎng)隧道全長(zhǎng)達(dá)到 57005700 米，而之前北京市最

4、長(zhǎng)的八 達(dá)嶺潭峪溝隧道長(zhǎng)度僅為 34553455 米，在特長(zhǎng)隧道施工方面的經(jīng)驗(yàn)較為缺 乏，施工方面存在一定的難度。3 3、 施工工期緊張。由于延慶世園會(huì)將于 20192019 年 4 4 月份正式開(kāi)幕， 興延高速公路作為世園會(huì)重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一，有非常嚴(yán)格的工 期要求，市政府要求興延高速公路必須于 20182018 年 1212 月底之前完工。專業(yè).專注4 4、 經(jīng)營(yíng)性收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。根據(jù)可研報(bào)告，本項(xiàng)目主 要的收入來(lái)源是車輛的通行費(fèi)收入。根據(jù)測(cè)算，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入僅能 平衡約 14.14.5 5億元的銀行貸款，若沒(méi)有其它的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法 滿足投資人對(duì)投資回報(bào)的要求。（三）

5、實(shí)施模式選擇方案一：政府承擔(dān)總投資的 25%+25%+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼1 1、市政府按照工程總投資的 25%25%進(jìn)行出資，約 39.939.9 億元，剩余資金由社會(huì)投資方通過(guò)自籌資金和項(xiàng)目公司融資解決。2 2、運(yùn)營(yíng)期由市政府對(duì)項(xiàng)目約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間 的收費(fèi)差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是符合國(guó)發(fā)201460201460 號(hào)文和市發(fā)改委、市交通委報(bào)送市政 府的關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見(jiàn)精神，有利于建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的 投資環(huán)境；二是緩解了政府建設(shè)期的投資壓力；三是在政府和社會(huì)資 本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專業(yè).專注缺點(diǎn)

6、：政府在運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼較多，但通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可 降低運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。方案二：政府承擔(dān)工程總投資的 25%+25%+征地拆遷費(fèi)+ +運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼1 1、市政府承擔(dān)工程總投資的 25%25%（ 39.939.9 億元）以及征地拆遷費(fèi)（40.040.0 億元），合計(jì)約 7070 億元；剩余資金由社會(huì)投資方通過(guò)自籌資金 和項(xiàng)目公司融資解決。2 2、運(yùn)營(yíng)期由市政府對(duì)項(xiàng)目約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間 的收費(fèi)差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是有利于建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則；二是在一定 程度上緩解了政府建設(shè)期投資壓力； 三是在政府和社會(huì)資本間合理分 配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。.專業(yè).專注缺點(diǎn)：一是不符合 關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資

7、金籌措機(jī)制的意見(jiàn) 的文件精神，對(duì)于超出政府需要承擔(dān)的費(fèi)用（項(xiàng)目總投資的 25%25%）沒(méi)有出處；二是政府建設(shè)期的投資壓力仍然較大 。方案三：傳統(tǒng)建設(shè)方案1 1、除項(xiàng)目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項(xiàng)目資本金，剩余部分由首發(fā)通過(guò)銀行貸款或發(fā)債解決。2 2、市政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)不進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：政府在運(yùn)營(yíng)期間不用補(bǔ)貼。缺點(diǎn)：一是不符合國(guó)發(fā)201460201460 號(hào)文和市發(fā)改委、市交通委報(bào)送市 政府的 關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見(jiàn) 精神；二是政府在建 設(shè)期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過(guò)采取 PPPPPP 模式，可促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)、提高運(yùn) 營(yíng)效率、提高高速公路服務(wù)水平、優(yōu)化了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

8、，同時(shí)也兼顧 到了財(cái)政承受能力和價(jià)格的合理性以及建設(shè)期財(cái)政資金的壓力。因此，本項(xiàng)目推薦采取第一方案。（四）實(shí)施方案要點(diǎn)分析專業(yè).專注1.1.項(xiàng)目運(yùn)作模式。項(xiàng)目采用 BOTBOT 模式投資建設(shè)，北京市政府授權(quán) 市交通委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，市交通委通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇中鐵建聯(lián)合 體作為社會(huì)投資人。首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，與社會(huì)投資人共 同成立項(xiàng)目公司，其中首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資占股49%49%，社會(huì)投資人出資占股 51%51%，首發(fā)集團(tuán)不參與分紅。市交通委通過(guò) PPPPPP 合同 授權(quán)項(xiàng)目公司投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理興延高速公路，期限屆滿移交政 府。2 2投融資結(jié)構(gòu)。本項(xiàng)目總投資約 143.5143

9、.5 億元，其中政府按項(xiàng)目總投 資的25%25%出資，約 3636 億元；社會(huì)投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資 ，約 37.537.5 億元，剩余資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集。優(yōu)點(diǎn)：面滿足了項(xiàng)目的最 低資本金比例要求；項(xiàng)目公司可以通過(guò) PPPPPP 協(xié)議向銀行進(jìn)行質(zhì)押貸 款，充分發(fā)揮了項(xiàng)目公司的融資能力；政府僅投入了 3636 億元的資本金 就撬動(dòng)了約 110110 億元的社會(huì)投資，極大的緩解了政府當(dāng)期的財(cái)政壓 力。3.3.項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)以及社會(huì)投資人共同成 立。其中，首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資約 32.732.7 億元（占股 49%49%），社會(huì)投資人出資約 3434 億元（占股

10、 51%51%）,首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分 紅。4 4投資回報(bào)機(jī)制設(shè)置。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入：車輛通行費(fèi)收入；廣告牌、 加油站等多種經(jīng)營(yíng)收入；實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi) 收入差額的補(bǔ)貼。專業(yè).專注三、實(shí)施效果評(píng)價(jià)（一）項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)一是項(xiàng)目實(shí)施有法可依。20052005 年 1212 月 1 1 日，北京市第十二屆人民 代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)I I 匕京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例，自 20062006 年 3 3 月 1 1 日起施行。該條例是我市軌道交通及高速 公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、具體實(shí)施方式、市政府各

11、相關(guān) 部門的責(zé)任、項(xiàng)目實(shí)施流程、項(xiàng)目相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)等。二是政府重視。按照項(xiàng)目，市政府逐項(xiàng)成立由主管交通的副秘書長(zhǎng) 牽頭的招商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財(cái) 政局、市重大辦、市國(guó)資委、市政府法制辦及相關(guān)市屬國(guó)有企業(yè)等相 關(guān)部門配合。三是政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實(shí)施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請(qǐng)專業(yè)的第 三方咨詢機(jī)構(gòu)北京市工程咨詢公司，負(fù)責(zé)編制特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案、編 制招商文件，組織公開(kāi)招標(biāo)等相關(guān)事宜， 并且在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)全過(guò)程 提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)。專業(yè).專注五是構(gòu)建了合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。通過(guò)保底車流量、超額收益分配、征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府

12、方認(rèn)可的設(shè)計(jì)變更補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制 的設(shè)計(jì)，為社會(huì)投資人帶來(lái)合理預(yù)期收益；此外合作合同中規(guī)定的商 務(wù)條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的約定較公平合理，在社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了科學(xué)合理的平衡點(diǎn)，提升了本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人的吸引力。六是規(guī)范的運(yùn)作和充分競(jìng)爭(zhēng)使得政府利益最大化。本項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作 過(guò)程規(guī)范有序，對(duì)潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力，實(shí)現(xiàn)了充分的競(jìng) 爭(zhēng)。所有投標(biāo)人的商務(wù)條件均優(yōu)于政府預(yù)期， 最低報(bào)價(jià)僅為控制價(jià)的 53%53%。 通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，一方面實(shí)現(xiàn)了籌集項(xiàng)目建設(shè)資金、引進(jìn)先進(jìn)的施工組織能力，保障了項(xiàng)目的如期建成的目標(biāo)；另一方面十分有效地降低了政府運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼壓力，實(shí)現(xiàn)了政府利益的最大

13、化。（二）項(xiàng)目主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)一是保底車流量和超額利益分成的機(jī)制的合理設(shè)計(jì)。通過(guò)財(cái)務(wù)測(cè)算 科學(xué)合理的確定保底車流量，避免社會(huì)投資人承擔(dān)過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn) PPPPPP 模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，提高項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力。同時(shí)，在招 標(biāo)文件中將保底車流量?jī)?yōu)化作為加分項(xiàng)，鼓勵(lì)投資人降低保底車流量 的要求，有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險(xiǎn) 。此外，為避免社 會(huì)投資人獲得暴利，設(shè)計(jì)了超額利益分成的機(jī)制，充分體現(xiàn) PPPPPP 模式 利益共享的原則。專業(yè).專注二是采用邊際效率型的調(diào)價(jià)機(jī)制，更有利于保障投資人回報(bào)水平在 合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項(xiàng)目常采用成本推動(dòng)型調(diào)價(jià)機(jī)制，使運(yùn)營(yíng)期價(jià)格處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理

14、水平、降低運(yùn)營(yíng)成本的積 極性，長(zhǎng)期來(lái)看投資人的投資回報(bào)水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效 率型的調(diào)價(jià)機(jī)制，投資人的調(diào)價(jià)機(jī)制基于合理的回報(bào)預(yù)期以及全社會(huì) 宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變動(dòng)趨勢(shì)，并且成本增加需要到達(dá)約定的風(fēng)險(xiǎn)邊界才 能觸發(fā)調(diào)價(jià)，對(duì)投資人運(yùn)營(yíng)水平、成本控制能力提出更高要求，使項(xiàng) 目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由具有更強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力的投資人來(lái)更多的承擔(dān)。三是評(píng)標(biāo)方式采用雙信封綜合評(píng)估法 。通過(guò)這種評(píng)審方法，有效避 免了投資人惡意低價(jià)中標(biāo)，確保進(jìn)入第二個(gè)信封評(píng)審的投標(biāo)人為具有 保障本項(xiàng)目順利實(shí)施的施工組織管理能力， 同時(shí)又能使約定通行費(fèi)標(biāo) 準(zhǔn)得到充分的競(jìng)爭(zhēng)。四是在對(duì)總投資進(jìn)行控制的基礎(chǔ)上，單獨(dú)考慮征地拆遷的投資控 制。由于征地

15、拆遷投資的不可控性，由社會(huì)投資人承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大幅 降低項(xiàng)目的吸引力；為了鼓勵(lì)社會(huì)投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮 主觀能動(dòng)性，合同中約定超過(guò)控制投資 5%5%（2 2 億元）以內(nèi)的投資由投 資人承擔(dān)，超過(guò)控制投資 5%5%以外的投資由政府承擔(dān)。五是創(chuàng)新高速公路 PPPPPP 項(xiàng)目招標(biāo)文件范本?，F(xiàn)階段交通部尚無(wú)此類 項(xiàng)目的示范文本，本項(xiàng)目招標(biāo)文件以交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營(yíng)性公 路建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)文件范本為基礎(chǔ)，并結(jié)合國(guó)家財(cái)政部及國(guó)家發(fā)改委 關(guān)于 PPPPPP 合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說(shuō)明的指導(dǎo)意見(jiàn)編制而成，在高速公路 PPPPPP 項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)。專業(yè).專注（三）項(xiàng)目示范意義一是本項(xiàng)目是自去年國(guó)家層面力推 PPPPPP 模式并出臺(tái)了一系列新的相 關(guān)制度法規(guī)以來(lái)，全國(guó)首例成功招商完成的高速公路 PPPPPP 項(xiàng)目。項(xiàng)目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國(guó)高速公路 PPPPPP 項(xiàng)目的推廣提供了 可借鑒的成功案例。二是本項(xiàng)目是全國(guó)首例通過(guò)約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”在運(yùn)營(yíng)期對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)提供補(bǔ)貼的項(xiàng)目，為全國(guó)高速公路投資回報(bào)機(jī)制開(kāi)創(chuàng)了新的路徑。三是通過(guò) PPPPPP 模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資（降低8%8%）及運(yùn)營(yíng)成本（降低