流浪的權(quán)利與管制

1、流浪的權(quán)利與管制內(nèi)容提要：本文從孫志剛事件以及流浪乞討問題出發(fā)，探討中央與地方關(guān)系的合理化。收容遣送制度廢止后，全國不少城市都出現(xiàn)了治安隱患，從而產(chǎn)生了地方政府是否有權(quán)在全國人大立法缺位的情況下采取限制人身自由的措施等問題。本文認(rèn)為，孫志剛事件所反映的并不是簡單的立法主體越位問題，而是執(zhí)法過程違法和公民權(quán)利缺乏司法保護的普遍問題。收容遣送辦法的廢止固然剝奪了地方政府侵犯流浪者基本權(quán)利的手段，但它同時也必然給地方的法治化治理帶來困難，因而最終無助于解決流浪乞討所產(chǎn)生的社會問題，也不能為提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和公民權(quán)利的保障提供任何幫助。本文建議轉(zhuǎn)變中央和地方關(guān)系的傳統(tǒng)思維，在允許地方更多自主權(quán)和選擇

2、權(quán)的同時，更充分地保障公民個人的憲法基本權(quán)利。無論是中央和地方關(guān)系的法律界定，還是公民權(quán)利的憲法保障，都要求建立獨立的司法機構(gòu)以審查地方立法的有效性。關(guān)鍵詞：流浪乞討，地方自治，中央權(quán)限一、引言在每個國家，流浪乞討及其管制都是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。隨著改革開放的深入，流浪也成為中國社會的一個突出問題，并很快產(chǎn)生了政府對流浪乞討行為的管制。經(jīng)濟改革剛開始，中國農(nóng)村就突顯出地少人多的問題，農(nóng)村的貧困流動人口大量增加。許多農(nóng)民來到城市謀求生計，其中有些成為今天為城市繁榮作出貢獻的“民工”，有些卻自愿或不自愿地淪為沒有職業(yè)的流浪人口，主要靠乞討為生。雖然流浪和乞討現(xiàn)象是中國城鄉(xiāng)差距的直接反映，

3、1因而農(nóng)村貧困人口到城市追求幸福生活的動機和行為是完全正當(dāng)?shù)?，但是這種現(xiàn)象確實影響了繁華都市的市容環(huán)境，給城市居民的生活和安全帶來了一定的困擾。且近20年來，“乞丐”的含義和成分變得越來越復(fù)雜，乞討行為發(fā)生了一定程度的“異化”。2有些所謂的乞丐并不真正需要救助，而是將乞討當(dāng)作一種收入不菲的“職業(yè)”，有些乞丐甚至結(jié)成團伙從事有組織的犯罪活動。不論流浪乞討行為本身的正當(dāng)性如何，它所帶來的社會問題必須在憲法和法律的范圍內(nèi)通過制度加以解決。3“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)，”國務(wù)院于1982年頒布了城市流浪乞討人員收容遣送辦法，通過收容和遣返原籍的辦法解決流浪乞討

4、問題。4盡管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的實踐逐漸暴露出它的一些弊端。因為種種原因，各地收容所并不能保證所有收治人員都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽職守，甚至將收容遣送作為創(chuàng)收的來源。2003年3月發(fā)生的孫志剛事件絕不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在實施過程中存在的種種問題。5更重要的是，收容遣送辦法的制定主體不合法，因為根據(jù)1996年制定的行政處罰法第九條，限制人身自由的行政只能由全國人大或其常委會制定的“法律”設(shè)定；2000年實施的立法法第八條進一步明確規(guī)定，“限制人身自由的強制措施和處罰”必須通過法律才能規(guī)定，且法律不得將這項權(quán)力委托給國務(wù)院行使，但收容遣送顯然是

5、屬于限制人身自由的強制措施。盡管孫志剛本人并不應(yīng)該是收容遣送的對象，因而事件的性質(zhì)決定了它只是一個普通的行政違法和刑事案件，6但這一悲劇的發(fā)生激發(fā)人們在更深的層次上質(zhì)疑并挑戰(zhàn)收容遣送制度的合憲性與正當(dāng)性。在3位法學(xué)博士致信全國人大常委會并要求審查收容遣送規(guī)定的合憲性之后，國務(wù)院很快自行廢止了收容遣送辦法，并代之以城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法。新辦法將原來強制性的收容遣送改為自愿性質(zhì)的“臨時性社會救助措施”，只有在符合條件的流浪乞討人員主動求助時才能收留，且不得限制受助人員離開救助站。（第六、十一條）為了防止在實施中“變質(zhì)”，新辦法明確禁止救助站向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，

6、或以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動。（第十條）救助管理辦法顯然要比收容遣送辦法更為人道，并滿足了立法法和行政處罰法的要求。但自實施以來，它也反映出一些至今未能解決的問題。7一個至今仍然困惑地方政府的問題是，救助管理辦法沒有對可能發(fā)生的各種情形作出具體規(guī)定，因而留下了許多需要填補的法律“空隙”-譬如乞丐在經(jīng)過勸說后仍不愿接受救助怎么辦？如果救助人員在滯留超期后仍不愿離開救助站怎么辦？8如何區(qū)分合法與違法的乞討行為？地方政府是否可以禁止在“繁華街段”乞討？9是否可以對某些類型的乞丐實施強制性救助？如何處理乞討的“職業(yè)化”和行騙行為？10還有最關(guān)鍵的，如何保障救助站的經(jīng)費來源以及這些經(jīng)費不受濫用？

7、11如果這些問題不能在法律框架內(nèi)獲得有效處理，那么很難保證新辦法不會重蹈舊辦法的覆轍-愿望良好但結(jié)果糟糕，最后不但不能為流浪乞討人員提供有效的救助，而且可能進一步惡化城市的治安環(huán)境。12流浪乞討是一個多層面的復(fù)雜問題，中國又是一個地區(qū)差異很大的國家，因而不可能有一個“一刀切”的整齊劃一的方案。一方面，每個城市都在不同程度上面臨不同層面的問題，并可能發(fā)現(xiàn)不同的有效解決路徑。國務(wù)院有關(guān)流浪乞討的兩個辦法相當(dāng)清楚地表明，中央統(tǒng)一命令地方的做法往往是不合適的。每個地方都具有自身的需要以及滿足這些需要的經(jīng)驗，同時借鑒其它地區(qū)在解決社會問題過程中所發(fā)展的實踐。中央的統(tǒng)一規(guī)定容易打擊地方創(chuàng)新的積極性，并束縛

8、地方大膽嘗試的手腳。另一方面，中國又是一個在政治和法律上統(tǒng)一的國家。統(tǒng)一的首要標(biāo)志就是中國具有一部憲法，它為包括流浪者和乞丐在內(nèi)的公民提供了基本的自由與權(quán)利，而同樣作為人，這些基本自由和權(quán)利并不存在什么“地方差異”。不僅如此，中國還是一個單一制國家，全國人大及其常委會所制定的法律以及國務(wù)院制定的行政法規(guī)約束著所有地方政府，命令、指導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方政府的法律規(guī)范和行為。這樣就產(chǎn)生了一個根本問題：如何協(xié)調(diào)地方差異和憲法與法律的統(tǒng)一？本文的目的并不是尋找解決流浪乞討問題的具體方案，而是以此為例，探討一種更合理的中央與地方關(guān)系以最好地解決這個問題。筆者認(rèn)為，中國必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系的思維模式。中央

9、政府可以通過法律或行政法規(guī)適當(dāng)協(xié)調(diào)地方的解決方案，但不宜過分具體地規(guī)定執(zhí)行手段和措施。只要保障地方措施不“出格”-也就是不違反公民的憲法或法律權(quán)利，中央應(yīng)該允許地方根據(jù)自己的需要和經(jīng)驗大膽創(chuàng)新，以最有效地解決當(dāng)?shù)厮媾R的流浪乞討問題。事實上，這也正是孫志剛事件激起的社會反響以及救助管理辦法的主要考慮所在。中國未來的憲政理論和實踐應(yīng)該拋棄代表傳統(tǒng)中央集權(quán)的立法控制模式，在法治范圍內(nèi)允許更多的地方自主權(quán)，同時更多地關(guān)注公民憲法權(quán)利的保障以及實施權(quán)利保障的司法審查機制。二、確定問題的性質(zhì)-全國還是地方？一個基本的前提假定是，法律的目的是為了促進其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利，譬如自由、安全、健康、環(huán)境或生

10、活質(zhì)量；中央法律主要是為了促進全國利益，地方法律則主要是為了促進地方利益。當(dāng)然，全國利益和地方利益不是對立的；全國的人民是由地方人民組成的，國家是由其所包含的各個地方組成的，全國利益事實上就是各地方利益之綜合，而作為同一個國家的成員，各個地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對的，各個地方還具有一些對于本地區(qū)才有的“個性”，也就是那些未必為其他地區(qū)所分享的特殊利益、問題或需要。中央立法所代表的是適用于各個地區(qū)（至少是大多數(shù)地區(qū)）的全國性利益，但不可能完全代表地方性利益。地方問題必須由地方政府通過民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府也必須在不抵觸中央立法的前提下被允許具有相應(yīng)

11、的立法權(quán)。因此，要判斷某事項應(yīng)該通過中央立法還是地方立法加以規(guī)制，首先應(yīng)該確定該事項的性質(zhì)。對于純屬于地方性質(zhì)的事項，應(yīng)該由地方立法加以規(guī)制，中央立法不應(yīng)干預(yù)；反之，對于純屬于全國性質(zhì)的事項，應(yīng)該由中央立法加以規(guī)制，地方立法不應(yīng)阻撓。在第一種情況，地方具有專有（exclusive）立法權(quán)；在第二種情況，中央具有專有立法權(quán)。然而，絕大多數(shù)問題都比上述兩種純粹類型更為復(fù)雜，而同時具有全國性和地方性，因而中央和地方同時具有立法權(quán)。這時，中央和地方具有所謂的共有（concurrent）立法權(quán)。在這種情況下，仍有必要界定中央和地方權(quán)限，且在西方法治國家，它成為司法機構(gòu)的重要義務(wù)。1.中央和地方立法權(quán)限的

12、劃分中國是一個采取人民代表大會制度的單一制國家。1982年憲法第二條規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，其中“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)”。（憲法第57條）另一方面，中國同時也是一個地區(qū)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差異很大的國家。如何在這樣的狀況下實現(xiàn)憲法和法律的統(tǒng)一，本身是一個相當(dāng)艱巨的任務(wù)。這意味著中國的“單一制”不可能簡單采取字面上的意義，也不可能等同于英國、法國或日本等幅員有限且地區(qū)發(fā)展相對均衡的單一制。事實上，香港和澳門特別行政區(qū)以及沿海經(jīng)濟特區(qū)的建立表明，中國單一制的表層之下必然包容著相當(dāng)程度的地方自治。13早在1956年的論十大

13、關(guān)系中，毛澤東就主張要擴大地方自主權(quán)，充分發(fā)揮地方積極性，妥善處理中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的關(guān)系。事實上，憲法第三條明確規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”因此，盡管單一制似乎表明中央立法權(quán)不受任何限制，但常識告訴我們中央不應(yīng)該包辦所有的事情；有些事項應(yīng)該由中央統(tǒng)一管理，有些則應(yīng)該由地方根據(jù)自身的需要自行解決。2000年實施的立法法部分體現(xiàn)了平衡集權(quán)與分權(quán)的需要，明確規(guī)定地方政府具有一定的權(quán)力管理本地區(qū)的事務(wù)。立法法第63條規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相

14、抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。較大市的人大及其常委會亦“根據(jù)本市的具體情況和實際需要”制定地方性法規(guī)，并“報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”。根據(jù)第64條，地方性法規(guī)可以對兩類事務(wù)作出規(guī)定：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”和“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”。當(dāng)然，根據(jù)下位法必須服從上位法的基本原則，地方性法規(guī)或規(guī)章不得抵觸國家憲法、法律和行政法規(guī)。這些在理論上是清楚的，但本文的問題是法律和行政法規(guī)這些上位法本身是否應(yīng)該遵循某種制度約束，以防其不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)地方人大根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰獊砉芾淼胤绞聞?wù)。立法法雖然沒有正面回答這個問題，

15、但其指導(dǎo)思想似乎是否定的，因為它不僅沒有規(guī)定中央立法所應(yīng)遵循的權(quán)限，而且明確限制了地方政府的權(quán)力，第八條將某些重要事項規(guī)定為全國人大及其常委會的專有立法權(quán)，其中包括“限制人身自由的強制措施和處罰”。對于這些事項，各省、自治區(qū)、直轄市或較大市不能根據(jù)地方需要先行制定地方性法規(guī)。將重要事項的立法劃歸為專屬全國人大及其常委會的權(quán)力，固然有其合理的一面。其中某些事項按各國通例本屬于中央政府，例如關(guān)于“國家主權(quán)”的事項、對中央與地方國家機構(gòu)的組織與職權(quán)的基本規(guī)定、基本的經(jīng)濟與法律制度等。如果把一些重要立法權(quán)下放到地方，那么這些權(quán)力就有可能受到濫用，從而允許以合法形式侵犯公民的基本權(quán)利。然而，如果按照重要

16、程度而不是影響范圍來劃分職權(quán)，那么就必然會在某些情況下導(dǎo)致不便。一個突出的例子就是“限制人身自由的強制措施和處罰”條款。由于它所針對的是地方性法規(guī)或規(guī)章為了實現(xiàn)某個目的而采取的處罰方式，這項條款并不涉及事項本身的性質(zhì)，因而和事項的影響范圍無關(guān)。圍繞救助管理辦法的經(jīng)過表明，這種限制執(zhí)法手段的規(guī)定可能會使地方政府在處理地方問題過程中束手無策。14筆者認(rèn)為，諸如此類對地方立法權(quán)的限制無助于解決地方社會問題，甚至反而會損害地方法治建設(shè)。“限制人身自由的強制措施和處罰”條款所反映的憂慮是地方政府侵犯個人權(quán)利的可能性-正如孫志剛案件所反映的，不受控制的權(quán)力必然會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。這種憂慮不無道理，但所采取的

17、手段并不見得合理。它就好比為了避免地方醫(yī)院的誤診而禁止地方治療“非典”一樣，將太多的權(quán)力和義務(wù)賦予中央立法機關(guān)。這種做法只能治標(biāo)而不能治本，因為中央政府顯然不可能包攬地方立法權(quán)，事無巨細(xì)地代替地方政府通過法律手段管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)，而完全剝奪地方政府在沒有上位法授權(quán)的情形下規(guī)定限制人身自由的強制措施之權(quán)力，必然會限制地方政府通過法治手段解決地方問題的能力。當(dāng)然，地方政府可能濫用這類權(quán)力，譬如對于一些社會影響微不足道的行為制定極為嚴(yán)苛的懲罰，甚至像在孫志剛事件里表現(xiàn)的那樣無法無天。但濫用權(quán)力的可能性是無所不在的，即使是全國人大明確授權(quán)規(guī)定的強制性措施也完全可能出現(xiàn)同樣的濫用權(quán)力問題，因而理性的對策不是

18、完全剝奪或取消可能受到濫用權(quán)力-因為政府畢竟有職能和義務(wù)為了滿足社會需要而進行統(tǒng)治，而是如何從制度上將這種可能性降低到最小。對于流浪乞討行為的管制是一個極好的例子。實踐可能證明，對這個問題的“人性化”處理固然有利于保障人的權(quán)利，但未必能有效解決城市普遍存在的地方治安問題。如果乞丐頻繁出現(xiàn)在城市的繁華街段、旅游景點或交通要道，屢經(jīng)勸說卻不肯離開，也不愿去救助站接受救濟，市政府可能確實難以控制其中某些人的違法行為，因而有必要采取強制手段予以疏散。15如果立法法和救助管理辦法被解釋為禁止地方政府采取這類措施，那么地方政府的選擇只能是或者忽視法律的命令，或者眼看城市環(huán)境的惡化而束手無策，而顯然不論哪一

19、種選擇都不是救助管理辦法的制定者所愿意看到的后果。上述討論表明，中央和地方的立法權(quán)需要相當(dāng)清楚的界定，以保證中央和地方不侵越各自的權(quán)限范圍。由于傳統(tǒng)的單一制模式過于簡單，中國目前在這方面的嘗試是很不成熟的。1982年憲法和立法法都提到了中央和地方的分權(quán)問題，但并未提出可操作的方案，因而需要借鑒其它國家-尤其是聯(lián)邦國家-的經(jīng)驗。以下僅以美國為例，說明如何處理中央和地方的權(quán)力關(guān)系。雖然中國不是聯(lián)邦國家，但聯(lián)邦國家在中央和地方關(guān)系的界定上具有豐富的憲政經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。2.聯(lián)邦國家的分權(quán)以及聯(lián)邦優(yōu)占問題究竟如何確定什么事項由中央管理、什么事項由地方管理？對于這個問題，聯(lián)邦國家的通例是根據(jù)事項

20、的影響范圍來界定中央與地方權(quán)力。一個突出的例子是美國1788年聯(lián)邦憲法第一章第八節(jié)第三款所規(guī)定的“州際貿(mào)易條款”，它授權(quán)聯(lián)邦政府調(diào)控州和州之間發(fā)生的貿(mào)易。由于美國遵循聯(lián)邦權(quán)力有限原則，聯(lián)邦立法權(quán)必須具備憲法依據(jù)，憲法未曾授權(quán)的事項則屬于各州或地方政府的調(diào)控范圍。1791年的第十修正案明確宣布，凡是憲法既沒有委托給聯(lián)邦行使也不禁止各州行使的權(quán)力，仍然被保留給各州或人民。由于美國當(dāng)時仍處于農(nóng)業(yè)社會，地方經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，貿(mào)易通常發(fā)生在州內(nèi)，因而主要是各州和地方政府的調(diào)控對象。隨著工業(yè)革命的發(fā)生和交通運輸與通訊技術(shù)的發(fā)展，“州際貿(mào)易”的范圍不斷擴大，因而聯(lián)邦的權(quán)力也隨著不斷膨脹。今天，幾乎已經(jīng)不存在聯(lián)

21、邦不能插手干預(yù)的經(jīng)濟領(lǐng)域。在這個意義上，聯(lián)邦有限原則作為聯(lián)邦主義的重要標(biāo)志已經(jīng)失去意義；和單一制的中央政府一樣，聯(lián)邦只要愿意就可以通過立法控制國家的任何重要經(jīng)濟活動。16但這并不能終止我們的探討，因為聯(lián)邦國會實際上并沒有選擇去控制國家經(jīng)濟活動的方方面面-或許是因為它沒有這個能力，或許是因為它不認(rèn)為必要或適當(dāng)。問題是，如果國會沒有通過立法對某個州際貿(mào)易領(lǐng)域加以調(diào)控，那么各州或地方政府是否可以在聯(lián)邦立法缺位的情況下進行干預(yù)？換言之，州際貿(mào)易條款的憲法授權(quán)在性質(zhì)上究竟是“專有”還是“共有”的？最高法院起先采取絕對主義的態(tài)度，認(rèn)為州際貿(mào)易權(quán)力是國會專有的，因而凡是屬于州際貿(mào)易的事項一律不允許各州干預(yù)，

22、17但后來終于發(fā)現(xiàn)這種觀點不可行。在1851年的“領(lǐng)港調(diào)控案”，最高法院采取更為折中的方法，區(qū)分了具體調(diào)控的性質(zhì)，并發(fā)展了著名的“庫利法則”（ColleysDoctrine）：“當(dāng)調(diào)控的性質(zhì)要求國會行使其專有權(quán)力，它一定是指被調(diào)控事物的性質(zhì)要求國會的專有立法。調(diào)控貿(mào)易的權(quán)力包含著廣闊的領(lǐng)域，它包括不僅為數(shù)眾多、而且性質(zhì)各異的事物；有些必須要求單個統(tǒng)一的規(guī)則，在每個港口對合眾國的貿(mào)易發(fā)揮平等作用；有些就像本案的問題，必須要求多樣化，才能滿足航運的地方需要。對于貿(mào)易權(quán)力的性質(zhì)是否要求國會的專有立法，無論是絕對肯定或否定，都將誤解這項權(quán)力的對象性質(zhì)，并將把只適合部分的答案強加在全部對象的身上。無論什

23、么事物，只要它在性質(zhì)上是全國性的或只允許單個統(tǒng)一系統(tǒng)或調(diào)控計劃，它的性質(zhì)就要求國會的專有立法?！?8這個案件所涉及到的是費城港口的領(lǐng)航收費問題。1803年的賓西法利亞州法規(guī)定，進出費城港的輪船必須接受港務(wù)局的領(lǐng)港并交納領(lǐng)港費，否則將受到罰款。最高法院已經(jīng)在1824年的“航運壟斷案”中決定，航運顯然是州際貿(mào)易的一部分，因而國會如果愿意可以調(diào)控有關(guān)航運的任何事項。但航運是一個很大的“袋子”，其中包含許許多多的具體事項-譬如關(guān)于輪船的制造要求、船長和水手的資格、輪船安全設(shè)施、航標(biāo)和燈塔的設(shè)置、載客或載物的收費標(biāo)準(zhǔn)、港口設(shè)計以及這里的領(lǐng)港問題，等等。其中有些問題必須獲得聯(lián)邦的統(tǒng)一規(guī)定-例如輪船的制造、

24、水手資格、安全標(biāo)準(zhǔn)等，國會也確實對這些事項作出了相關(guān)規(guī)定，但并不是所有問題都是如此。在這里，最高法院認(rèn)為“對領(lǐng)港員和領(lǐng)港事務(wù)的調(diào)控顯然不屬于這類法律。它是地方性-而非全國性-問題；它最好不是被單個系統(tǒng)或計劃所調(diào)控，而是應(yīng)由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性，合適地使用其裁量權(quán)?！薄邦I(lǐng)港調(diào)控案”給我們的啟示是，具體問題必須具體分析；即使在大范圍內(nèi)屬于中央調(diào)控的事項也不一定完全由中央立法包攬，因為其中某些方面可能涉及到地方需要，因而應(yīng)該給地方立法權(quán)留下充分的余地。航運通?？缭胶脦讉€省份，因而必然是全國性的，但每個港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以進出自如，有些港口則可能因為地理等原因而需要熟

25、悉地形的地方領(lǐng)航員。因此，領(lǐng)港事務(wù)最好是“由各州根據(jù)其境內(nèi)港口的地方特殊性”自行決定。這同時給我們提出了另一個相關(guān)問題：如果中央立法確實已經(jīng)涉及到某個領(lǐng)域，這是否表明地方立法自動被排除在外？美國聯(lián)邦憲法在規(guī)定聯(lián)邦有限原則的同時，也規(guī)定了聯(lián)邦最高原則（憲法第六章）：聯(lián)邦憲法以及根據(jù)憲法制定的法律和條約是國家的最高法律，各州法律不得與之相抵觸。如果聯(lián)邦制定了一項龐大的航運法，好象有統(tǒng)統(tǒng)覆蓋全部航運之意思，那么各州就不能再插手了。這個時候就發(fā)生了所謂的“聯(lián)邦優(yōu)占”（federalpreemption）。但怎么知道聯(lián)邦有優(yōu)占的意思呢？由于這個意思如果不明說就確實難以體會出來，法院一般不傾向于將聯(lián)邦法律

26、解釋為優(yōu)占，以充分保障地方立法權(quán)。在1991年的“法官退休年齡案”，19聯(lián)邦已經(jīng)通過了就業(yè)年齡歧視法（ADEA），禁止雇用單位基于年齡對雇員進行歧視。問題是州法或州憲是否還能規(guī)定本州的所有法官70歲退休？州法對強制退休的年齡規(guī)定是否抵觸了聯(lián)邦立法禁止就業(yè)歧視政策？最高法院闡述了“清楚說明規(guī)則”（ClearStatementRule），要求國會如要優(yōu)占就必須明確說明限制州權(quán)的意圖；如果國會的意圖模棱兩可，那么法院將拒絕以可能侵犯各州立法權(quán)的方式解釋聯(lián)邦立法。在本案，由于就業(yè)年齡歧視法并沒有清楚說明要限制州政府的權(quán)力，多數(shù)意見拒絕將該法適用于有關(guān)州的法官。3.解讀救助管理辦法從這個角度來分析，對流浪乞討的管制是屬于什么性質(zhì)的事項呢？流浪乞討顯然帶有一定的全國性，因為流浪必然涉及到跨地區(qū)甚至跨省市的遷徙，因而中央對這個問題的規(guī)定無疑具有一定的必要性與合理性。然而，就和航運一樣，流浪乞討也具有一定的地方性。事實上，無論在中國還是西方，貧困救濟原先都被認(rèn)為主要是地方政府的義務(wù)，因而地方政府也自然有權(quán)對流浪乞討進行管制。英美普通法的傳統(tǒng)做法是主要依靠地方政府救濟沒有工作能力的窮人，并通過刑法處罰那些具備工作能力但拒絕工作的窮人。在美國，聯(lián)邦政府到20世紀(jì)30年代才開始建立全國范圍內(nèi)的貧困救濟系統(tǒng)，且即使這樣，地方政府仍然發(fā)揮著主要作