美國對日本等國鋼絲繩實施保障措施案

1、美國對日本等國鋼絲繩實施保障措施案一、案例概況1999年1月12日，美國亞特蘭大鋼鐵工業(yè)公司等九家美國鋼絲繩生產(chǎn)公司和美國獨立鋼鐵工人聯(lián)盟、美國勞聯(lián)產(chǎn)聯(lián)的鋼鐵工人聯(lián)合會等兩家工會向美國國際貿(mào)易委員會提出申請，要求該委員會按照美國1974年貿(mào)易法202節(jié)發(fā)起調(diào)查，以認(rèn)定外國鋼絲繩的大量進(jìn)口是否給美國產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。1999年1月27日，美國國際貿(mào)易委員會在美國聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，決定立案調(diào)查，案件編號為TA20169。日本、加拿大、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭等國的鋼絲繩生產(chǎn)商和出口商作為答辯方參加了調(diào)查。委員會分別在1999年4月15日和1999年6月8日就損害問題和救濟問題舉行了聽證會。

2、1999年7月，美國國際貿(mào)易委員會位委員作出了肯定的結(jié)論，即認(rèn)為外國鋼絲繩進(jìn)口的大量增加對美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅，并建議美國總統(tǒng)給予救濟，另外位委員則作出了否定結(jié)論。根據(jù)美國1930年稅法，在這種情況下，美國總統(tǒng)可將任何一方的意見視為委員會的結(jié)論。 根據(jù)美國國際貿(mào)易委員會的報告，美國總統(tǒng)于2000年2月16日發(fā)布命令，決定對外國鋼絲繩進(jìn)口實施為期年的關(guān)稅配額限制，并暫時取消給予普惠制受惠國及其他多邊協(xié)定的受惠國的零關(guān)稅待遇。美國總統(tǒng)還指示美國貿(mào)易代表要求國際貿(mào)易委員會依據(jù)1930年稅法332節(jié)的規(guī)定，對這一進(jìn)口救濟措施的實施情況進(jìn)行事實真相的調(diào)查。二、爭議焦點根據(jù)1974年貿(mào)易

3、法202節(jié)的規(guī)定，美國國際貿(mào)易委員會的肯定結(jié)論必須建立在以下事實的基礎(chǔ)上：(1)特定產(chǎn)品的進(jìn)口持續(xù)增加(絕對數(shù)量或相對于美國國內(nèi)生產(chǎn)數(shù)量)；(2)美國國內(nèi)市場相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商受到嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅；(3)進(jìn)口的大幅增加是美國國內(nèi)生產(chǎn)商受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實質(zhì)原因。 根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本案作出肯定結(jié)論的委員的討論主要集中在以下個方面： （一）美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在調(diào)查中可能得到救濟的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指“美國國內(nèi)市場相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商整體”。本案的生產(chǎn)商整體包括美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)工人。 （二）進(jìn)口的持續(xù)增加 （三）嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅 所謂嚴(yán)重?fù)p害，是指“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)地位重大的總體損害”，嚴(yán)重?fù)p害威脅是指“迫在

4、眉睫的嚴(yán)重?fù)p害”。判斷嚴(yán)重?fù)p害的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備明顯閑置；(2)大量廠商不能以合理利潤水平維持經(jīng)營；(3)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)大量的失業(yè)或不充分就業(yè)。嚴(yán)重?fù)p害威脅的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)銷售額或市場份額下降，庫存增加或較高，生產(chǎn)量、利潤、工資水平、生產(chǎn)率、就業(yè)呈下降趨勢；(2)不能籌措足夠的資金實現(xiàn)生產(chǎn)設(shè)備的現(xiàn)代化或者不能維持現(xiàn)有水平的研發(fā)支出；(3)由于第三國的進(jìn)口或出口限制，美國市場成為相似產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出口的焦點。 位委員發(fā)現(xiàn)，美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)量從1994年的5.5萬噸增至1997年的6萬噸，1998年下降至5.7萬噸，銷售量的增減趨勢相同。美國企業(yè)開工率從1994年的85.0%

5、、1995年的85.1%下降至1997年的76.0%，美國鋼絲繩公司取消了修建新工廠的計劃，減少了工作班次，并在1998年和1999年關(guān)閉了部分工廠。5年間，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力增長了16%，美國國內(nèi)市場需求量也同步增長了14%。3位委員稱沒有發(fā)現(xiàn)其他證據(jù)來解釋這種開工率的下降與其他因素有關(guān)。 3位委員發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)不能維持正常的盈利水平。整個行業(yè)中不少企業(yè)在1996、1997和1998年連續(xù)虧損，其中1998年，全美的14家鋼絲繩生產(chǎn)商中有9家出現(xiàn)虧損。就業(yè)情況也不理想，總就業(yè)人數(shù)和總工時數(shù)均有下降，有12家公司因缺乏訂單減少了工作班次。由于大多數(shù)美國生產(chǎn)商是根據(jù)特定客戶的訂單進(jìn)行生產(chǎn)的，因此美

6、國產(chǎn)業(yè)的庫存數(shù)據(jù)變化不大。美國公司的資本性支出從1994年的14440萬美元大幅下降至1998年的7860萬美元。（四）因果關(guān)系3位委員認(rèn)定進(jìn)口是美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實質(zhì)原因。所謂實質(zhì)原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根據(jù)美國眾議院籌款委員會的解釋，必須滿足雙重標(biāo)準(zhǔn)，即進(jìn)口必須構(gòu)成一個重要原因，同時與其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定結(jié)論的3位委員認(rèn)定存在這種因果關(guān)系的理由主要是： （1）競爭狀況。競爭問題與產(chǎn)品的生產(chǎn)、產(chǎn)品的可替換性、世界市場的變化和匯率等等因素相關(guān)。3位委員首先認(rèn)定進(jìn)口鋼絲繩與美國產(chǎn)鋼絲繩是可替代產(chǎn)品，在相同或相似質(zhì)量下

7、存在競爭。主要鋼絲繩生產(chǎn)國的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)量在5年間有大幅增加。不少亞洲和前蘇聯(lián)國家貨幣相對于美元貶值，這使得像印尼、日本和烏克蘭這些國家的產(chǎn)品更具競爭力。 （2）因果關(guān)系分析。首先，1998年美國公司的鋼絲繩產(chǎn)品價格大幅下降，進(jìn)口的持續(xù)增加是造成價格下降以及對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的重要原因。5年間，外國鋼絲繩進(jìn)口增長了38.8%。在美國國際貿(mào)易委員會所作的446個季度價格比較中，有285個例子表明外國產(chǎn)品售價低于國內(nèi)產(chǎn)品。鋼絲繩產(chǎn)業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，為了分?jǐn)偣潭ǔ杀?，企業(yè)不得不努力增加產(chǎn)量，而流動成本每時每刻發(fā)生著面對低價進(jìn)口產(chǎn)品的競爭，美國企業(yè)只得降低價格以保持市場份額。因此大量的進(jìn)口嚴(yán)重

8、損害了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。其次，進(jìn)口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害不亞于其他任何原因。答辯人提出的其他原因包括：作為鋼絲繩原材料的廢金屬價格下降；美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力過剩；國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受了停產(chǎn)、罷工、過高的開辦費或其他支出等。關(guān)于原材料，3位委員指出，鋼絲繩的原材料不止廢金屬一種，事實上鋼絲繩原材料的綜合成本是上升的。例如，19941998年，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本從321美元/噸增至338美元/噸。關(guān)于生產(chǎn)力過剩，位委員指出，盡管國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力在5年間增長了16%，但同期美國市場需求也同步增長了14%，并進(jìn)而指出真正過剩的反而是世界市場(例如亞洲市場)。關(guān)于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)過高的成本和費用，位委員認(rèn)為現(xiàn)有的證據(jù)無法證明這一點。

9、位委員的最終結(jié)論是，持續(xù)增加的進(jìn)口是造成美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。位委員分別給出了自己的救濟措施建議。例如，美國國際貿(mào)易委員會主席Lynn MBragg的建議是，在年內(nèi)提高關(guān)稅稅率，第一年7%，第二年6.5%，第三年 6.0%，第四年5.5%。位作出否定結(jié)論的委員認(rèn)為，雖然來自外國的鋼絲繩進(jìn)口持續(xù)增加，但未給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。 （一）美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)未受到嚴(yán)重?fù)p害 （1）沒有生產(chǎn)設(shè)備的大量閑置。5年間，國內(nèi)公司的生產(chǎn)工廠并未減少，相反，不少公司紛紛大量投資購買新的設(shè)備，提高生產(chǎn)能力。19941997年開工率變化不大，1998

10、年下降了近9個百分點，這一下降應(yīng)歸因于生產(chǎn)能力的過度擴張。（2）不存在大量公司無法維持合理的利潤水平。盡管有9家公司在1998年出現(xiàn)虧損，但這僅僅是一年的現(xiàn)象，大部分公司1997年的經(jīng)營狀況甚至還是5年中最好的一年。1998年的虧損原因有兩個，一個是鋼絲繩公司與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的價格轉(zhuǎn)移行為(占全部交易的20%25%)。價格轉(zhuǎn)移與正常交易之間的價差從1994年的36美元/噸上升到了1998年的65美元/噸，而同期正常交易價格則下降了10%。原因之二，申請人美國公司的財務(wù)數(shù)據(jù)沒有反映廢金屬價格的下降。廢金屬是鋼絲繩生產(chǎn)的一項重要的原材料，美國公司的財務(wù)數(shù)據(jù)中1998年的原材料成本與1997年保持不變

11、，沒有反映廢金屬價格的下降這一重大事實。這也就是說，美國公司過分高估了其1998年的生產(chǎn)成本。（3）沒有嚴(yán)重的失業(yè)或不充分就業(yè)的現(xiàn)象。總雇員人數(shù)和總工時數(shù)的下降是小幅的，而同期勞動生產(chǎn)率是提高的。（4）沒有其他相關(guān)經(jīng)濟因素表明的嚴(yán)重?fù)p害。從生產(chǎn)量、銷售量、庫存、生產(chǎn)率、投資水平、研發(fā)費用等等數(shù)據(jù)均未表明美國公司正遭受嚴(yán)重?fù)p害。 （二）美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)未受到嚴(yán)重?fù)p害威脅（1）沒有銷售量下降的明顯趨勢。1994年和1998年，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的銷售數(shù)量分別為550萬噸、580萬噸，銷售金額分別為19.6億美元、19.43億美元。（2）市場份額的變化趨勢不足以說明嚴(yán)重?fù)p害威脅。19941998年的市場份額分別是

12、75.6%、72.1%、72.6%、71.4%、69.3%。這種小幅的變化并不能構(gòu)成重大損害威脅。（3）沒有庫存的大量增加。這一點與作出肯定結(jié)論的委員相同。（4）沒有國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不能籌措足夠的資本或不能維持現(xiàn)有水平的研發(fā)支出的證據(jù)。（5）沒有美國市場成為其他國家鋼絲繩產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出口的證據(jù)。申請人所稱的亞洲、歐盟和拉美的進(jìn)口壁壘大部分是正在進(jìn)行或可能進(jìn)行的反傾銷調(diào)查。歐盟的數(shù)量限制只是針對俄羅斯和烏克蘭；實施進(jìn)口限制的哥倫比亞和印度其本國的市場均很小。而且亞洲地區(qū)經(jīng)濟正在復(fù)蘇，對鋼絲繩的需求量將可能上升。（6）沒有其他經(jīng)濟因素表明的嚴(yán)重?fù)p害威脅。另外，根據(jù)北美自由貿(mào)易協(xié)定，全體6位委員都對加拿大和墨西

13、哥的鋼絲繩進(jìn)口作出沒有嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅的結(jié)論。三、案例評析（一）程序啟動 我們注意到，本案涉及的保障措施調(diào)查程序是美國政府應(yīng)民間組織的呼聲而啟動的。它是9家美國鋼絲繩生產(chǎn)公司和美國2家工會作為申請人要求美國政府采取保障措施，而并非是美國政府主動對本國產(chǎn)業(yè)采取救濟措施。按照美國貿(mào)易法，代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的任何實體，包括商業(yè)協(xié)會、廠商、注冊或者合法的工會等工人組織，都可以向美國國際貿(mào)易委員會提出申請要求采取保障措施。所以，事實上，政府部門主動發(fā)起調(diào)查的案件極少。1976年以來僅有4起，最近一起是2001年6月立案的對鋼鐵產(chǎn)品的調(diào)查，是由美國總統(tǒng)指示美國貿(mào)易代表提起的，其實這也是美國大鋼鐵公司向美國

14、總統(tǒng)積極游說的結(jié)果。 本案申請人的角色給我們的啟發(fā)是，在中國加入世貿(mào)組織后，為了限制國外進(jìn)口產(chǎn)品對本國產(chǎn)品壓倒性的競爭優(yōu)勢，中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)積極克服處處依靠政府的舊觀念，按照行業(yè)組織起來，尤其是產(chǎn)業(yè)工人應(yīng)當(dāng)組織起來，利用工會的力量，自發(fā)地、合理、合法地要求自己的政府采取救濟措施。合法地要求救濟是指，所提出的啟動保障措施的申請應(yīng)當(dāng)有扎實的證據(jù)，證明進(jìn)口產(chǎn)品對本國相似產(chǎn)品造成嚴(yán)重?fù)p害，或者構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害威脅。例如本案在提起之前，美國生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)工會通過其代理律師收集和整理了詳盡的資料和完備的申請文件。美國國際貿(mào)易委員會的分析和論證也是以申請文件的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的，總統(tǒng)發(fā)布的進(jìn)口救濟命令所要考慮的也是貿(mào)

15、易委員會對申請文件分析所得出的意見。（二）救濟目標(biāo) 保障措施是對來自國外進(jìn)口產(chǎn)品的公平競爭采取的限制措施，與反傾銷、反補貼的區(qū)別在于，后兩種措施針對的是來自國外進(jìn)口產(chǎn)品的不公平競爭。所以，從理論上講，采取保障措施的條件要比反傾銷、反補貼措施嚴(yán)格一些。然而，事實上，由于采取保障措施無需證明有低于正常價格銷售、或者進(jìn)口產(chǎn)品有政府補貼的事實，因此，一些國家有濫用保障措施的傾向。例如，在本案之前或之后，美國鋼絲繩行業(yè)(主要是美國國內(nèi)鋼絲繩和特種纜繩生產(chǎn)商協(xié)會)曾經(jīng)申請對來自中國、韓國、馬來西亞、印度和中國臺灣等國家和地區(qū)的鋼絲繩采取反傾銷措施，由于沒有低價銷售的事實或無法證明美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受實質(zhì)性損害

16、，大多數(shù)案件的結(jié)果是不采取反傾銷措施或最后撤銷了反傾銷措施。但是，為了保護(hù)本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，他們又采用保障措施限制進(jìn)口。再如，1999年，韓國對進(jìn)口中國大蒜采取的臨時保障措施，2001年日本對中國大蔥、鮮香菇和藺草席采取的臨時保障措施，都是這方面的例子。 （三）法律彈性 本案6名委員基于同樣的事實，都按照是否存在嚴(yán)重?fù)p害的3個標(biāo)準(zhǔn)分析，卻分成對立的兩派意見。 原因之一在于立法本身的不明確性。不論是關(guān)貿(mào)總協(xié)定第19條，還是美國1974年貿(mào)易法，對于如何認(rèn)定“嚴(yán)重?fù)p害”都沒有作出十分明確的規(guī)定。盡管1974年貿(mào)易法列舉了在調(diào)查時必須考慮的因素和經(jīng)濟指標(biāo)，但是并沒有量化規(guī)定經(jīng)濟指標(biāo)的變化幅度。這樣就使得

17、調(diào)查機關(guān)在作出調(diào)查結(jié)論時具有很大彈性。例如，對美國鋼絲繩在美國市場份額5年間由75.6%降至69.3%，3名委員認(rèn)為這一幅度是很大的，而另3名委員則認(rèn)為這遠(yuǎn)不足以符合法律規(guī)定的要求。 原因之二，與調(diào)查機關(guān)和調(diào)查人員的主觀傾向有很大關(guān)系。例如，本案中的14家生產(chǎn)鋼絲繩的公司中，有9家在1998年出現(xiàn)虧損。3位作出肯定結(jié)論的委員把這一事實當(dāng)作存在嚴(yán)重?fù)p害的重要證據(jù)；而另3位委員不僅看到這一事實，而且還能夠從答辯方的意見中分析出虧損的真實原因，并客觀地指出美國公司的財務(wù)數(shù)據(jù)明顯存在著不真實的地方。再如1998年美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)開工率下降近9%，表面上看，這是一個遭受“損害”的重要證據(jù)，但實際上這是美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)自身擴張過快的結(jié)果，作出肯定結(jié)論的委員對此卻視而不見。可見雖然每位委員的分析都是建立在“事實”依據(jù)之上，但對所依據(jù)的事實的取舍和是否對這種事實的背景進(jìn)行客觀分析，卻有著不同的做法。這與他們是持貿(mào)易自由還是貿(mào)易保護(hù)的態(tài)度不無關(guān)系。 （四）地緣歧視 保障措施限制的對象是所有國家生產(chǎn)和出口的同類產(chǎn)品。目前，世界上有70多個國家生產(chǎn)鋼絲繩，向美國出口鋼絲繩產(chǎn)品的國家主要是加拿大、墨西哥、日本等國，其中加拿大向美國出口的鋼絲繩產(chǎn)品量最大。所以，理論上講，本案限制的對象主要是來自加拿大、日本等國的鋼絲繩產(chǎn)品。調(diào)查程序啟