淺析流動人口積分制指標合理性問題解讀

1、淺析流動人口積分制積分指標合理性問題摘要： 流動人口積分落戶制走在戶籍改革的先列，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，建構(gòu)了一套讓流動人口享受城市公共服務(wù)的方案，其效用主要受其積分指標的影響。為了了解什么樣的積分指標體系才是合理的， 本文針對一些城市的積分制的積分指標進行了比對分析 , 同時也發(fā)現(xiàn)了積分指標存在的一些問題。為了積分制能夠更好地服務(wù)于城市戶籍制度，本文也針對積分制的積分指標的設(shè)計提出了合理化的建議。關(guān)鍵詞： 流動人口；積分制；積分指標；合理性Abstract ： The score system about floating population leads the household r

2、egistration reform, strengthening the connection of cities and villages, and it creates a way to enable floating population enjoy the public service of the city. The index of the score system influence its effectiveness. What kindof index of the pointsystem is reasonable, this article introduce seve

3、ral citiesthe pointsystem,comparing and analysing the index. In order to make the household registration better, this article wouldput forward some advices about the index design.Keywords: Floating population; Score System; Index of the point; Reasonable一引言在 2014 年 7 月 30 日國務(wù)院頒布的關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見中提出“

4、城區(qū)人口 300 萬至 500 萬的城市，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所 ( 含租賃 ) 的范圍、條件等作出較嚴格的規(guī)定，也可結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。 ”在這份文件中積分落戶制度得到了極大的推崇，此舉說明流動人口積分制在戶籍制度的改革浪潮中還是具有一定的先進性的。 “積分制”是指農(nóng)民工通過對照省市的人戶條件評分標準， 將自己的條件折算成一定的分值，達到基本分值后，就可以與其他申請者競爭，根據(jù)省政府統(tǒng)一分配到不同城市的人戶計劃，由高分到低分的順序獲取人戶指標。外來人口入戶門檻降低積分制與居住證不同 , 沒有硬性規(guī)定流動人員必須在同一居住地連續(xù)幾年才

5、可以申請入戶或允許其子女申請入學 , 而只要在居住證的基礎(chǔ)上累計積分 , 有的省份規(guī)定只要在當?shù)剡B續(xù)居住或工作 1 年以上就可以提出申請入戶 , 可以說大大降低了流動人口入住的門檻 , 從而有效激勵外來人員的工作積極性。為農(nóng)民工入戶城市起到積極示范作用之前流動人員的入戶主要通過購房、 讀書和投資納稅三種主要途徑 , 而積分制的出現(xiàn)使農(nóng)民工有了入戶城市的新途徑。只要將其社保、勞動合同、暫住相關(guān)證明以及計生、防疫等項目累計積分 , 即可以實現(xiàn)入戶。有效地推動公共服務(wù)均等化積分制可以逐步實現(xiàn)新老市民公共服務(wù)的均等化。 。引導外來人口有序流動以及合理配置積分制允許學歷、社保、職業(yè)技能以及其他榮譽獎勵等

6、在一定范圍內(nèi)承認 , 這就意味著外來人口可以在一定范圍內(nèi)保留其積分 , 也就沒有了其自由流動的阻礙 , 因此 , 積分制這種方式在這個意義上來講促進了資源的合理配置。 在對積分制的研究中，大量的研究是針對積分制度頒布之初到現(xiàn)在的實施情況，很少有文章研究積分制積分指標設(shè)置的合理性問題 .二一些典型的流動人口積分制( 一) 中山市2010 年 3 月中山市率先在全國開展流動人口積分制入戶的試驗，作為流動人口積分制的開創(chuàng)者，流動人員積分制管理計分標準由個人素質(zhì)、工作經(jīng)驗、居住情況、社會貢獻及減分指標構(gòu)成， 其三級指標包括學歷水平、 技能水平、急需人才、專利創(chuàng)新、社會保險、勞動合同、固定住所、 居住年

7、限、年齡、婚姻狀況、獎勵榮譽、慈善公益、投資納稅、計劃生育、衛(wèi)生防疫、個人信用等，減扣分指標包括違法犯罪和計劃生育等行為。同時也是社會各界關(guān)注的要點，學術(shù)界對于中山市積分制的研究也是達到了炙手可熱的地步，因此對于中山市積分制的研究，本文也無法釋懷。( 二) 深圳市2010 年 8 月 12 日發(fā)布的深圳市外來務(wù)工人員積分入戶試行辦法標志著深圳市開始實行積分制入戶政策，實施時間上雖比中山市晚了半年，但深圳市經(jīng)濟發(fā)達，外來人口的比重高，在1046.74 萬常住人口中，非戶籍人口達778.85 萬人，占深圳常住人口的74 .4 。深圳市的積分制評分表中將指標分為三級，一級指標共有七個分別為：個人素質(zhì)

8、、納稅情況、參保情況、居住情況、年齡情況、獎勵加分、減分,二級指標有文化程度及技術(shù)技能水平、技能競賽、發(fā)明創(chuàng)造、表彰榮譽、個人所得稅、本市依法登記注冊企業(yè)的法定代表人，其所在企業(yè)納稅、本市依法登記注冊個人獨資企業(yè)的投資人、有限責任公司的自然人股東、合伙企業(yè)的出資（合伙）人，以其投資份額占該企業(yè)實收資本的比例而分攤企業(yè)已繳納稅額。在本市依法登記注冊個體工商戶的經(jīng)營者納稅、深圳市參保情況、在深居住條件、在深居住時間、實際年齡情況、社會服務(wù)（近五年內(nèi)，深圳市范圍）、申辦類型、不良誠信記錄、經(jīng)深圳市公安部門核實的違法（非刑事犯罪）行為、違反計劃生育政策。( 三) 廣州市2010 年 11 月出臺了廣州

9、市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法（試行），以及廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實施細則（試行），正式推行“積分入戶制”, 廣州市在后來對積分制的探索上也具有很多的亮點。廣州市積分制積分指標有：文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)和納稅五個指標。( 四) 上海市2013 年 6月上海市政府公布了上海市居住證管理辦法、上海市居住證積分管理試行辦法及實施細則，推出居住證積分制，在戶籍改革上邁出了關(guān)鍵一步，具有很強的標桿意義， 激起了強烈的社會反響。 有人說它“給農(nóng)民工送出一縷陽光” ( 吳麗英， 2013), 也有人說它是“更深層次

10、的歧視” 。很顯然，輿論對該制度并未有一致看法。與輿論界不同的是，學術(shù)界對該制度尚乏基本關(guān)注和研究，對此，本文將給予上海市的積分制足夠的重視。基礎(chǔ)指標包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標。加分指標包括緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點區(qū)域、全日制應屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標。本文將對積分制的首創(chuàng)者中山市、積分制的積極探索者深圳市、積分制的積極追隨者廣州市 , 積分制的另辟蹊徑者上海市這四大典型城市的積分制進行比對分析，并針對積分指標設(shè)計提出合理化的建議。三積分制指標的分析(

11、一) 積分指標的層級結(jié)構(gòu)深圳市的積分制評分表中將指標分為三級，一級指標共有七個分別為： 個人素質(zhì)、納稅情況、參保情況、居住情況、年齡情況、獎勵加分、減分。一級指標下設(shè)二級指標，二級指標下設(shè)三級指標與對應分值。在中山市的積分制中指標共分4 級，一級指標共有三個：基礎(chǔ)分、附加分、扣減分?；A(chǔ)分指標包括個人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項內(nèi)容，附加分指標包括個人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、表彰獎勵、社會貢獻、投資納稅、衛(wèi)生防疫和兒童隨行卡辦理八項內(nèi)容，扣減分指標包括違反計劃生育政策和違法犯罪兩項內(nèi)容。在廣州市的積分制制中，指標分為兩級，一級指標為文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)、納稅。

12、在上海的居住證積分制中，指標共分為兩級，一級指標為兩項基礎(chǔ)指標和加分指標?；A(chǔ)指標包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標；加分指標包括緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點區(qū)域、全日制應屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標。從積分制指標的層級來看中山市的指標體系的整體性最完善， ，我們可以對這些一級指標進行一個分類，我們可以發(fā)現(xiàn)，中山市的一級指標包括其他城市的一級指標，如深圳市的一級指標中的“個人素質(zhì)” 、“參保情況”、“居住情況”可以歸為“基礎(chǔ)分”；“納稅情況”可以歸為“附加分” ；“年齡

13、情況”（深圳市的年齡情況指標存在年齡超過 40 周歲要扣分）、“獎勵加分”、“減分”可以歸到“扣減分” ，我們可以從其中看到一種層級的嚴密性與整體性。再看層級較少的廣州市，他們的指標體系直接由 5 個點（一級指標）發(fā)散出去，缺乏一種聚焦感，顯得特別突兀。（二）積分指標的分類在對四個城市積分指標的分類的對比中，發(fā)我們發(fā)現(xiàn)在深圳市積分制中“個人素質(zhì)積分 =文化程度及技術(shù)技能水平+技能競賽 +發(fā)明創(chuàng)造 +表彰榮譽”。而在中山市積分制中“個人素質(zhì)積分文化程度得分職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱得分”，文化程度和職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱就等于深圳市積分制中的文化程度及技術(shù)技能水平， 而中山市將“發(fā)明創(chuàng)造” 和“表彰

14、榮譽” 都放在了 “附加分” 中而不是 “個人素質(zhì)” 指標中，素質(zhì)就是一個人在社會生活中思想與行為的具體表現(xiàn)。在社會上，素質(zhì)一般定義為：一個人文化水平的高低；身體的健康程度；以及家族遺傳于自己慣性思維能力和對事物的洞察能力，管理能力和智商、 情商層次高低以及與職業(yè)技能所達級別的綜合體現(xiàn)?！鞍l(fā)明創(chuàng)造”和“表彰榮譽”都是一個人素質(zhì)的體現(xiàn)，我覺得應該將其放入到“個人素質(zhì)”指標中。（三）積分指標的復合在深圳市的積分制中將學歷和資格證的關(guān)系定為相輔相成而不是獨立開來， 而像中山市、廣州市、上海市，這兩項指標還是相互分離的，將學歷與資格證聯(lián)合起來加分，更能選拔優(yōu)秀人才，因為這兩項指標的復合導致人員必須是擁

15、有雙重條件的人才能加分，這也給各省市想招復合型人才提供了一個優(yōu)秀的解決措施，例如我們想要尋找既具發(fā)明創(chuàng)造能力又具有技能水平的，我們就可以將技能水平與發(fā)明創(chuàng)造聯(lián)合賦分，如既有高級工資格證又有技術(shù)發(fā)明的加100 分等。( 四) 積分指標的動態(tài)性積分指標的動態(tài)性是指在上海市的居住證積分制中當積分指標的分值作出調(diào)整后 , 其之前的指標積分也要作出相應調(diào)整 , 這是上海市實行居住證積分制的獨特性 , 也是深圳市、中山市、廣州市所實行的積分入戶制度所無法企及的。四通過對指標分析對于積分制未來發(fā)展的一些建議（一）將指標得分賦值給居住證，將福利與居住證積分相掛鉤流動人口積分制打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏， 建構(gòu)了

16、一套讓流動人口享受城市公共服務(wù)的方案，但雖然各大城市都在積極推行流動人口積分制，但和戶籍相掛鉤的一些福利機制并未惠澤到非戶籍人口， 這也就是上海市積分制采取的有別于其他城市的積分制措施，上海市的戶籍改革提出了居住證積分制，此前上海市按申請者類別將居住證分為 A 、 B、 C 類， A、 B 證為人才引進類居住證，分別針對境內(nèi)外人才 ; C 證是一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員。引進人才類居住證的獲準條件是本科以上學歷或特殊才能、在上海工作或創(chuàng)業(yè)。持有該類居住證者，子女可在上海就讀 ; 境內(nèi)人員的子女取得上海市高中畢業(yè)文憑的，可在上海參加高考，報考有關(guān)高校。居住證積分制不再將居住證分為 A 、B

17、、C 三類，不再設(shè)本科以上學歷或特殊才能等硬性條件，代之以積分制，持證人根據(jù)積分指標，將個人情況和貢獻等轉(zhuǎn)化為相應分值，積分達標準分值的持證人 ( 以下簡稱積分達標者 ) 可獲同住子女就地參加中高考等服務(wù)。 該變化使流動人口獲得公共服務(wù)的規(guī)則變得相對靈活，讓更多流動人口看到了希望。我國戶籍改革大體遵循兩種路徑 : 一是剝除戶籍背后的福利，讓流動人口與戶籍人口同享福利 ; 二是降低戶籍門檻，讓流動人口入戶，但入戶標準多較單一，或以引進人才為標準，或以投資或購房為依據(jù)。居住證積分制不是如上兩種路徑的突破，而是其整合( 劉興偉， 2013) 。這種二合一的方式是在中山市、深圳市與廣州市的積分制中沒有

18、體現(xiàn)出來的，同國內(nèi)其他在實行積分制的城市一樣，只關(guān)注降低戶籍門檻，讓流動人口入戶。（二）積分指標的設(shè)計要具有系統(tǒng)性。積分表是積分制最重要的部分，同樣積分指標又是積分表中最重要的部分，積分指標的設(shè)計要具有一定的系統(tǒng)性。 “積分內(nèi)容和標準系統(tǒng)化和科學化” （黃巖， 2013），只有擁有一個系統(tǒng)的積分指標體系才能得到一個權(quán)威的結(jié)果， 積分指標的系統(tǒng)性是指標設(shè)計的基礎(chǔ)要素，有利于對流動人員素質(zhì)進行導向，又利于構(gòu)建符合各城市經(jīng)濟社會發(fā)展的人力資源目標實現(xiàn)的科學體系。（三）積分指標要精簡，避免積分指標冗余。積分指標在系統(tǒng)性的前提下還要盡量的精簡指標，因為積分指標的申請與審核將帶來非常復雜的工作，影響申請者

19、的積極性?；旧纤袑Ψe分制的研究中，都提出了這個問題，“在積分入戶的實際操作中，還存在著辦理手續(xù)繁瑣”（唐曉陽，陳雅麗2013）；“無論是積分入戶還是積分入學，在實施過程中資料審核相對復雜，隱形成本較高?！保ǘP 2013 ）；“實施過程中資料審核相對復雜，隱形成本較高，部分鑒證較難獲得”（鄭梓楨，宋健 2011 ）；“積分制管理過程中資料審核復雜，成本較高” （陳景云，劉志龍 2013 ）。在這些文章中都提出了積分指標符合與否的鑒定程序復雜、成本高，所以應該在指標設(shè)計上盡量精簡?？梢钥紤]深圳市的學歷與資格證兩項指標復合成“文化程度及技術(shù)技能水平”這一個指標的方法，這種方法一方面有利于復合型

20、人才的引進，同時也簡化了申請程序。（四）積分指標的設(shè)計要考慮公平性。公平才能令人接受，利益的天平發(fā)生傾斜，就會使覺得自己受到不公平對待的一方產(chǎn)生抵觸情緒，不利于政策的執(zhí)行。 “積分制指標體系向高學歷、高技能的高素質(zhì)人才傾斜，對此部分流動人員感到不滿?！?（鄭梓楨，宋健 2011 ）；“積分制個別指標設(shè)計影響申請者的積極性，且有失公平” （陳景云，劉志龍 2013 ）；“進一步合理設(shè)計積分條件和積分指標” （陳景云 2014 ），這些都表明了指標的公平性受到了質(zhì)疑，在以后指標的改進中決策部門應該建立更加民主高效的溝通渠道， 讓社會公眾參與到政策制定、實施和修訂完善的過程中來，積極主動征求民眾的意

21、見，確保積分管理規(guī)定和實施細則更符合實際情況，讓積分指標更加公平合理（陳景云 2014 ）。比如在積分指標上，可以考慮取消超齡扣減分項， 以及減低違反計劃生育的扣減分權(quán)重。 另外，目前還沒有把服兵役列入積分指標中，未來可以考慮增加服兵役作為積分指標。( 五) 明確指標量化的權(quán)威性有些指標的審核存在著“隨意性”，像社會公益活動這一指標，對義務(wù)獻血、捐贈和志愿者服務(wù)等活動加分的確定需要慎重，一方面要防止導向過多，另一方面也要避免審核部門對諸如此類的指標打分過于隨意而降低了相關(guān)指標的權(quán)威性?！凹毣嚓P(guān)積分管理指標，明確指標量化賦值的權(quán)威性”（趙德余2013 ），由于積分指標的分值存在著一個導向性，有

22、關(guān)部門也可以利用指標的這一點去指導申請者素質(zhì)的提升，但同時也要考慮此項積分指標存不存在“隨意性”問題，避免錯誤導向。五總結(jié)流動人口積分制是一項走在戶籍改革先列的制度，像深圳市、中山市、上海市、廣州市都是此制度的積極踐行者。 本文通過對這四個城市積分指標體系進行了比對分析，包括“積分指標的層級結(jié)構(gòu)” 、“積分指標的分類” 、“積分指標的復合” 、“積分指標的動態(tài)性”，并對此給出了未來對積分指標設(shè)計時應注意的問題：一是將指標得分賦值給居住證，將福利與居住證積分相掛鉤；二是積分指標的設(shè)計要具有系統(tǒng)性；三是積分指標要精簡，避免積分指標冗余；四是積分指標的設(shè)計要考慮公平性；五是明確指標量化的權(quán)威性。 本

23、文只是簡要分析積分指標， 相信在以后對積分指標的研究中，將會有更加量化的建議。參考文獻 :1陳景云.流動人口積分制管理的價值、限度與展望- 以深圳市為例J.嶺南學刊 ,2014(1),42-49.2 鄧雪琳. 外來流動人口積分制改革存在的問題與對策分析- 以珠三角地區(qū)為例J.湖北行政學院學報(社會學研究版) ， 2014（ 4） ,68-72.3 丁凱 . 為什么指標用不完 ?- 中山市流動人口積分制的實踐與思考J. 中國農(nóng)業(yè)大學學報 ( 社會科學版 ),2013,30(4),111-115.4 鄭梓楨, 宋健. 中山市流動人口積分制管理存在的問題及對策分析J. 南方人口 ,2011,26(4

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