淺談工商部門適用特別規(guī)定監(jiān)管食品安全應(yīng)明晰的界

1、淺談工商部門適用特別規(guī)定監(jiān)管食品安全應(yīng)明晰的界限秦皇島市撫寧工商局 王永力2007年7月26日國務(wù)院頒布了關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定。工商部門如何更好地貫徹落實特別規(guī)定，不僅關(guān)系到能否充分發(fā)揮自身的職能作用，更重要的是將直接關(guān)系到制售假冒偽劣食品行為能否得到有效查處，關(guān)系到人民群眾身體健康和生命安全能否得到切實保障。筆者認(rèn)為，工商部門適用特別規(guī)定監(jiān)管食品安全應(yīng)明晰四個界限，以確保履行職責(zé)到位。一、明晰特別規(guī)定與其他法律法規(guī)的適用界限特別規(guī)定的效力高于一般行政法規(guī)，低于全國人大及其常委會頒布的法律。其第二條規(guī)定：“對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定

2、不明確的，適用本規(guī)定?！币虼?，在處理特別規(guī)定和產(chǎn)品質(zhì)量法、食品衛(wèi)生法等法律的關(guān)系時，一定要具體情況具體分析，嚴(yán)格按照第二條的規(guī)定來理解和把握。對食品衛(wèi)生法等相關(guān)法律法規(guī)中沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，而在特別規(guī)定中可以找到適用范圍的，可以依據(jù)特別規(guī)定作出處理。對法律有規(guī)定的，比如食品衛(wèi)生法第四十六條對虛假標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期限的監(jiān)督管理規(guī)定非常明確，工商部門就要根據(jù)食品衛(wèi)生法的規(guī)定處罰，而不能依據(jù)特別規(guī)定處罰。此外，要處理好特別規(guī)定與國務(wù)院頒布的其他行政法規(guī)的關(guān)系。對工商部門來說，在處理適用關(guān)系上，大致有三種情況：第一，對同一違法行為，特別規(guī)定和其他行政法規(guī)都有規(guī)定的，要根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法律適

3、用原則優(yōu)先適用特別規(guī)定；第二，對特別規(guī)定有規(guī)定，其他行政法規(guī)沒有規(guī)定的，適用特別規(guī)定的規(guī)定；第三，對特別規(guī)定沒有規(guī)定，其他行政法規(guī)有規(guī)定的，適用其他行政法規(guī)的規(guī)定。二、明晰工商部門與其他執(zhí)法部門的職責(zé)界限特別規(guī)定的出臺，消除了工商部門監(jiān)管流通領(lǐng)域食品衛(wèi)生的疑惑。因食品衛(wèi)生法并沒有規(guī)定工商部門的管轄權(quán)，所以在監(jiān)管流通領(lǐng)域食品安全的問題上，工商部門能否適用食品衛(wèi)生法一直存在爭議。特別規(guī)定第二條第二款、第三條第二款則解決了這一問題。特別規(guī)定第二條第二款規(guī)定：“法律規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定。”第三條第二款還規(guī)定了“對銷售不符合法定要求產(chǎn)品”行為的處罰措施。結(jié)合這兩條規(guī)定，工商部門對銷售不符合衛(wèi)生要求的

4、食品的行為，就可以適用特別規(guī)定進(jìn)行處罰。同時，特別規(guī)定的施行，拓展了工商機(jī)關(guān)監(jiān)管流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量的空間。比如，特別規(guī)定設(shè)定了對不能提供產(chǎn)品檢驗報告的行為和對產(chǎn)品集中交易市場的開辦企業(yè)、柜臺出租和辦展企業(yè)的違法行為的處罰措施，擴(kuò)大了工商部門監(jiān)管流通領(lǐng)域商品質(zhì)量的處罰范圍。國家工商總局下發(fā)的關(guān)于貫徹(國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>的實施意見也指出，對依法應(yīng)當(dāng)取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，涉及工商部門職責(zé)的，應(yīng)依據(jù)特別規(guī)定進(jìn)行處理；涉及前置或后置審批的，會同或配合相關(guān)審批部門依法處理。這里所說的“會同”是主動的行為，“配合”是被動的行為。其涵義應(yīng)該是，只有“

5、后置審批”的才由工商去“配合”，除此之外工商部門都是“會同”的主動行為，只要屬工商部門職責(zé)管轄的，就應(yīng)依據(jù)特別規(guī)定進(jìn)行處理?？梢钥闯?，特別規(guī)定和工商總局文件均進(jìn)一步明確了工商部門在食品安全監(jiān)管工作中的職責(zé)，賦予了新的工作任務(wù)。雖然如此，但也不能說在食品安全監(jiān)管工作中工商部門就可以“包打天下，無所不能”。特別規(guī)定中凡屬于商品生產(chǎn)者的行為均沒有劃定工商部門的職責(zé)。同時，2004年9月1日國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定中明確規(guī)定，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同年12月14日中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知中也明確規(guī)定：“在食品生產(chǎn)加工、流通和消

6、費環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管”。因此，適用特別規(guī)定監(jiān)管食品安全，工商部門必須要明晰與其他執(zhí)法部門的職責(zé)界限，避免越權(quán)執(zhí)法。三、明晰行政處罰與犯罪移送的定性界限針對實踐中食品安全存在的突出問題，特別規(guī)定對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)有關(guān)食品安全監(jiān)管的規(guī)定，加以重申、明確、補(bǔ)充，使關(guān)于食品安全監(jiān)管的規(guī)定更具有針對性和可操作性。一是設(shè)定罰款起點高且自由裁量余地小，融嚴(yán)懲與威懾于一體。如“貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款：貨值金額5000元以上不足1萬元的，并處10萬元罰款：貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款”。二是填補(bǔ)了其他法律、法規(guī)處罰的空白。比如，目前產(chǎn)品質(zhì)

7、量法對違反產(chǎn)品標(biāo)識的行為的處罰，只規(guī)定了責(zé)令改正的措施，這尚不足以有效制止違法行為；而特別規(guī)定第三條第二款則對“銷售不符合法定要求產(chǎn)品的”行為規(guī)定了具體、嚴(yán)厲的罰則。產(chǎn)品質(zhì)量法等法律對缺陷產(chǎn)品的管理沒有規(guī)定召回制度，而特別規(guī)定第九條對生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行召回制度做出了明文規(guī)定。此外，“法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定”這一條款有效解決了因立法不完善而對違法行為無可奈何的尷尬。三是行政執(zhí)法操作性強(qiáng)。無照經(jīng)營查處取締辦法規(guī)定只有對有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患的無照經(jīng)營行為才能沒收產(chǎn)品、工具、設(shè)備、原材料等物品。而特別規(guī)定第三條第四款則規(guī)定，只要屬于無照經(jīng)營與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品

8、的行為，就必須沒收產(chǎn)品、工具、設(shè)備、原材料等物品,并且可以查封經(jīng)營場所。上述的補(bǔ)充和完善，為工商部門提供了更為有效的執(zhí)法依據(jù)和手段。但是，加大打擊力度不等于可以以罰代刑，特別規(guī)定有多處提及依法追究刑事責(zé)任。依照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定第三條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要

9、追究刑事責(zé)任的，必須向公安機(jī)關(guān)移送。因此，工商部門在查處食品違法大案、要案中要特別注意罪與非罪的界限。對構(gòu)成犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的案件，必須按照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定的要求，及時向公安機(jī)關(guān)移送，不能以嚴(yán)厲打擊和震懾違法行為為由而以罰代刑。 四、明晰依法行政與行政不作為的原則界限特別規(guī)定不僅是對市場主體進(jìn)行了法規(guī)層面的規(guī)定，同時也加重了監(jiān)管部門的法律責(zé)任，“各自職責(zé)”這個字眼在規(guī)定中出現(xiàn)達(dá)11處之多。與此配套，特別規(guī)定在第十三條、第十四條對執(zhí)法主體濫用職權(quán)或者其他瀆職行為設(shè)定了的問責(zé)，同時也明確規(guī)定了監(jiān)管部門不履行職責(zé)、不立即處理或者推諉并造成后果等不作為的法律責(zé)任。這樣的設(shè)定，表明了國務(wù)院解決食品安全各個監(jiān)管部門趨利避責(zé)、相互扯皮的決心。為此，作為肩負(fù)流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)管職能的工商部門，必須嚴(yán)格依法行政，對于每一個具體行政行為，都要按照法律法規(guī)的規(guī)定去實施，以避免出現(xiàn)失職或瀆職行為。特別決定的頒布，顯示了黨中央