“城中村”問題形成的原因及對策

1、“城中村”問題形成的原因及對策2004年 隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的村落已逐漸位于中心城區(qū)之中，形成了“城市里的村莊”，即所謂的“城中村”?！俺侵写濉钡拇嬖谝殉蔀橛绊懗鞘薪ㄔO(shè)，制約城市發(fā)展的一大頑疾。毋庸置疑，破解這一難題，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，消除體制障礙是關(guān)鍵，改革產(chǎn)權(quán)制度是根本。 一、“城中村”存在問題的分析 “城中村”是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對滯后所產(chǎn)生的結(jié)果，其無序化建設(shè)和發(fā)展給現(xiàn)代城市帶來了諸多問題。一是因土地制度的城鄉(xiāng)差異，造成“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是

2、。二是村內(nèi)道路等級很低且不成體系，道路狹窄彎曲，消防車、救護車難以進入，安全隱患多，抗災(zāi)能力極低。三是村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套服務(wù)設(shè)施缺乏，市政及公共配套設(shè)施不足，“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重，與城市景觀極不協(xié)調(diào)。四是社會治安問題突出，大部分隨城市發(fā)展涌入城市的外來人員多愿意選擇租金較低、又接近就業(yè)地或交通便利的“城中村”居住。結(jié)果一方面，由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，造成違章建筑屢禁不止，層出不窮；另一方面，“城中村”人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，村民、外來人員、居民混合，“黃、賭、毒”等社會問題突出，各項管理措施嚴(yán)重滯后，社會綜合治理壓力很大。五是傳統(tǒng)農(nóng)村文化尚未與現(xiàn)代城市文明接軌，私房出租的巨大收益并未帶來村

3、民素質(zhì)的提高，富裕之后不思進取，不工作、不讀書的現(xiàn)象在中青年村民中蔓延。等等這些使“城中村”改造成為必然。 二、“城中村”問題形成的原因 “城中村”是我國城市化發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，追根溯源，其形成主要有三個方面的原因： （一）城鄉(xiāng)二元體制并存是“城中村”的主要成因。從20世紀(jì)50年代開始，我國逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，城鄉(xiāng)分割明確。改革開放以后，隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程大大加快，政府出于公共利益的需要，不斷擴充城市的區(qū)域空間，將城郊農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，由于村落特有的獨立性和封閉性，這些村莊仍保留和實

4、行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制，即形成了城市里的農(nóng)村社區(qū)“城中村”。管理政策存在的巨大差異，導(dǎo)致行政管理制度條塊分割，原有的行政區(qū)劃缺乏科學(xué)性，被征用后的村鎮(zhèn)始終未被國家同步從制度上納入城市社區(qū)管理的范疇，在城市中逐步形成一個特殊區(qū)域，無法與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展。 （二）土地產(chǎn)權(quán)模糊也是城中村問題形成的一個重要原因。中華人民共和國土地管理法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山，屬于集體所有?！庇梢?guī)定可知，我國存在國有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式，一般而言，城市中實施國有產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村和城郊中采用集體產(chǎn)權(quán)制度。由于城市的向外發(fā)展，必然向農(nóng)村擴張，城

5、郊結(jié)合部的土地變得稀缺，土地價值增值，但農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度本身就是一種極其模糊的產(chǎn)權(quán)安排，容易形成類似“公地悲劇”的經(jīng)濟現(xiàn)象，造成土地資源的濫用。 中國農(nóng)村在上世紀(jì)實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任感，家庭承包制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特點是“集體所有、分戶經(jīng)營”，既保護了土地的集體所有制，又賦予農(nóng)民在承包期內(nèi)對土地的經(jīng)營權(quán)。承包制的實行，取得了舉世矚目的成就。但這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革，在經(jīng)過一段時間帕累托改進后，該種土地產(chǎn)權(quán)制度安排的邊際效用漸漸減弱，已呈現(xiàn)制度上的缺陷。上述“城中村”問題的出現(xiàn)就是土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的典型表現(xiàn)。 農(nóng)村土地所有權(quán)法律上明確規(guī)定屬于集體，但集體對土地的產(chǎn)權(quán)是殘缺的

6、，表現(xiàn)在以下方面：1.在憲法中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有；在民法通則中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。法律對土地所有權(quán)究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織沒有明確界定，也沒有進一步明確由誰來行使所有權(quán)。所有權(quán)實際處于虛置狀態(tài)，這導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化，各主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突。2.中華人民共和國土地管理法規(guī)定，“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，使所有權(quán)成了一種抽象的法律象征，土地產(chǎn)權(quán)難以轉(zhuǎn)讓。 當(dāng)城市向農(nóng)村擴張的過程中，城郊土地資源稀缺，由于土地集體產(chǎn)權(quán)安排的殘缺，各利益主體處于自身的考慮，必然導(dǎo)致行為的短期化，才會誘發(fā)“城中村”現(xiàn)象。

7、（三）“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結(jié)果。在城市化進程中，城市政府往往通過征用近郊農(nóng)村土地來實現(xiàn)其擴張，其間，必然要處理好村民的現(xiàn)實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發(fā)商等各方面利益。作為經(jīng)濟個體的村民，與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民沒有別的自然資源，也較少具備管理、文化等社會優(yōu)勢，土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源，在生存和利益驅(qū)動下，農(nóng)民濫用土地搭建私宅；另一方面，由于政府財力有限，為規(guī)避巨額成本，在初期的城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化演進過程中，城市政府常常選擇繞開村落的迂回發(fā)展思路，導(dǎo)致“城中村”普遍存在。第三方面，在市

8、場規(guī)律的作用下，投資者要獲得適當(dāng)利潤，必然會想方設(shè)法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復(fù)雜、交易成本相對較高的農(nóng)村地塊去尋求開發(fā)，這就在客觀上促使城市中農(nóng)村社區(qū)的獨立存在與封閉。 三、解決“城中村”問題的舉措 黨的十六大規(guī)劃了全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖，在急劇推進城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中，如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題，那么，如何超前規(guī)劃城市布局，提前改革現(xiàn)有的不適應(yīng)的戶籍、土地、行政管理等制度，抓緊消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”，一邊產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生則顯得更為迫切。 （一）變革產(chǎn)權(quán)制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”

9、問題的治本之舉在于變革現(xiàn)有模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，否則，“城中村”問題會隨城市的發(fā)展呈現(xiàn)出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應(yīng)遵循小平同志的“是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展”的原則，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用，充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的根本出路是使土地產(chǎn)權(quán)具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。如可以確立土地私有產(chǎn)權(quán)制度或排他性和流動性強的國有土地產(chǎn)權(quán)制度和共有土地產(chǎn)權(quán)制度。 （二）逐步變革城鄉(xiāng)二元管理體制。 我國應(yīng)逐步取消嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的城鄉(xiāng)二元管理體制，打破城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居

10、委會，使居民都納入社區(qū)管理范圍，讓社會保障體系覆蓋至全社會，農(nóng)村實施農(nóng)戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問題的根本。 （三）對既有“城中村”問題的對策。對已經(jīng)形成的“城中村”問題，應(yīng)采取相應(yīng)措施予以逐步解決。具體步驟如下： 1.對“城中村”中所有的資產(chǎn)進行確權(quán)，特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。 2.制定相應(yīng)政策在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價值升值收益，使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)。 3.轉(zhuǎn)變居民的身份，完成由村民到居民的轉(zhuǎn)換。 4.在條件具備的情況下，運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。 當(dāng)城市向農(nóng)村擴張的過程中，城郊土地資源

11、稀缺，由于土地集體產(chǎn)權(quán)安排的殘缺，各利益主體處于自身的考慮，必然導(dǎo)致行為的短期化，才會誘發(fā)“城中村”現(xiàn)象。 （三）“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結(jié)果。在城市化進程中，城市政府往往通過征用近郊農(nóng)村土地來實現(xiàn)其擴張，其間，必然要處理好村民的現(xiàn)實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發(fā)商等各方面利益。作為經(jīng)濟個體的村民，與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民沒有別的自然資源，也較少具備管理、文化等社會優(yōu)勢，土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源，在生存和利益驅(qū)動下，農(nóng)民濫用土地搭建私宅；另一方面，由于政府財力有限，為規(guī)避巨額成本，在初期的城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分

12、散化以及鄉(xiāng)村城市化演進過程中，城市政府常常選擇繞開村落的迂回發(fā)展思路，導(dǎo)致“城中村”普遍存在。第三方面，在市場規(guī)律的作用下，投資者要獲得適當(dāng)利潤，必然會想方設(shè)法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復(fù)雜、交易成本相對較高的農(nóng)村地塊去尋求開發(fā)，這就在客觀上促使城市中農(nóng)村社區(qū)的獨立存在與封閉。 三、解決“城中村”問題的舉措 黨的十六大規(guī)劃了全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖，在急劇推進城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中，如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題，那么，如何超前規(guī)劃城市布局，提前改革現(xiàn)有的不適應(yīng)的戶籍、土地、行政管理等制度，抓緊消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”，

13、一邊產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生則顯得更為迫切。 （一）變革產(chǎn)權(quán)制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”問題的治本之舉在于變革現(xiàn)有模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，否則，“城中村”問題會隨城市的發(fā)展呈現(xiàn)出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應(yīng)遵循小平同志的“是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展”的原則，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用，充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的根本出路是使土地產(chǎn)權(quán)具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。如可以確立土地私有產(chǎn)權(quán)制度或排他性和流動性強的國有土地產(chǎn)權(quán)制度和共有土地產(chǎn)權(quán)制度。 （二）逐步變革城鄉(xiāng)二元管理體制。 我國應(yīng)逐步取消嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口

14、的城鄉(xiāng)二元管理體制，打破城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居委會，使居民都納入社區(qū)管理范圍，讓社會保障體系覆蓋至全社會，農(nóng)村實施農(nóng)戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問題的根本。 （三）對既有“城中村”問題的對策。對已經(jīng)形成的“城中村”問題，應(yīng)采取相應(yīng)措施予以逐步解決。具體步驟如下： 1.對“城中村”中所有的資產(chǎn)進行確權(quán)，特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。 2.制定相應(yīng)政策在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價值升值收益，使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)。 3.轉(zhuǎn)變居民的身份，完成由村民到居民的轉(zhuǎn)換。

15、 4.在條件具備的情況下，運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。 當(dāng)城市向農(nóng)村擴張的過程中，城郊土地資源稀缺，由于土地集體產(chǎn)權(quán)安排的殘缺，各利益主體處于自身的考慮，必然導(dǎo)致行為的短期化，才會誘發(fā)“城中村”現(xiàn)象。 （三）“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結(jié)果。在城市化進程中，城市政府往往通過征用近郊農(nóng)村土地來實現(xiàn)其擴張，其間，必然要處理好村民的現(xiàn)實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發(fā)商等各方面利益。作為經(jīng)濟個體的村民，與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面，村民沒有別的自然資源，也較少具備管理、文化等社會優(yōu)勢，土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源，在生

16、存和利益驅(qū)動下，農(nóng)民濫用土地搭建私宅；另一方面，由于政府財力有限，為規(guī)避巨額成本，在初期的城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化演進過程中，城市政府常常選擇繞開村落的迂回發(fā)展思路，導(dǎo)致“城中村”普遍存在。第三方面，在市場規(guī)律的作用下，投資者要獲得適當(dāng)利潤，必然會想方設(shè)法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復(fù)雜、交易成本相對較高的農(nóng)村地塊去尋求開發(fā)，這就在客觀上促使城市中農(nóng)村社區(qū)的獨立存在與封閉。 三、解決“城中村”問題的舉措 黨的十六大規(guī)劃了全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖，在急劇推進城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中，如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題，那么，如何超前規(guī)劃城市布局，提前改

17、革現(xiàn)有的不適應(yīng)的戶籍、土地、行政管理等制度，抓緊消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”，一邊產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生則顯得更為迫切。 （一）變革產(chǎn)權(quán)制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”問題的治本之舉在于變革現(xiàn)有模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，否則，“城中村”問題會隨城市的發(fā)展呈現(xiàn)出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應(yīng)遵循小平同志的“是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展”的原則，最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用，充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的根本出路是使土地產(chǎn)權(quán)具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。如可以確立土地私有產(chǎn)權(quán)制度或排他性和流動性強的國有土地產(chǎn)權(quán)制度和共有土地產(chǎn)權(quán)制度。 （二）逐步變革城鄉(xiāng)二元管理體制。 我國應(yīng)逐步取消嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的城鄉(xiāng)二元管理體制，打破城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居委會，使居民