廢棄抑或存留——村民組長制的困境與前瞻

1、廢棄抑或存留村民組長制的困境與前瞻摘要: 稅費改革及農(nóng)業(yè)稅取消之后，在財政短缺的壓力之下，部分鄉(xiāng)村為減少村級支出，出臺了撤銷村民組長的制度安排。但在 目前 的制度環(huán)境下，實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的條件尚未具備。若勉力為之，則會導(dǎo)致制度變遷成本過高、管理難度加大和組內(nèi)凝聚力下降等 問題 。當(dāng)前 中國 的村治改革應(yīng)該以“合村莊、裁村干、留組長”為總體方向，加強組長隊伍建設(shè)、構(gòu)建適當(dāng)?shù)募顧C制，同時加大對鄉(xiāng)村財政的支持力度。 關(guān)鍵詞：組長；村治改革；制度變遷；熟人 社會 據(jù)中國青年報報道，2004年湖南省裁減了將近10萬名“村官”，一年節(jié)支大約3億元。筆者看到報道為老百姓感到高興，這將大大

2、減輕農(nóng)民負擔(dān)。但是筆者通過對湖南省洞庭湖區(qū)的部分鄉(xiāng)村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了其中的蹊蹺。原來所謂的“十萬大裁官”竟然有一部分是裁減了村民組長。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象是組長“撤而不退”，很多地方是撤銷后又恢復(fù)，恢復(fù)后又撤銷，如此反復(fù)多次，卻始終沒有能夠讓組長“消失”。村民組長為何屢撤不“消”呢？ 一、撤銷組長弊大于利 湖南省部分地方撤銷組長，主要目的是消債減赤，平衡村級財政預(yù)算，提高工作效率。但是改革實踐表明并沒有達到預(yù)期目的，不僅沒有減少財政支出，反而誘致許多意想不到的問題。 1、機會成本比較高 制度安排是否合理最重要的標(biāo)準(zhǔn)是制度收益要大于制度成本和機會成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)湖南部分鄉(xiāng)村在推行撤銷組長

3、的改革中，增加了制度運行成本，特別是撤銷組長的機會成本比較大。漢壽縣烏珠湖村一位退休村干部曾給筆者算了一筆“帳”。從村組干部的工資支出來看，若把村民組長撤銷，則至少需要6名村干部（包括1名 會計 ）才能夠比較好的管理本村事務(wù)。每一位村干部的工資平均為3500元/年，那么6名村干部的工資總支出則為21000元/年。老同志還告訴筆者，在撤銷村民組長的情況下，因各農(nóng)戶農(nóng)田用水時缺乏監(jiān)督而產(chǎn)生的水資源浪費大約為15000元/年（該地區(qū)普遍實行集體灌溉，每畝地每年需交水費20元）。把村干部的總工資和浪費的水資源價值這兩項加總，總成本為36000元/年。 如果設(shè)立村民組長成本反而還要低。烏珠湖村如果每個組

4、都設(shè)立組長，只需要3名村干部管理本村事務(wù)就綽綽有余。假設(shè)每名組長每年按1000元的報酬 計算 （1000元還是高估了），村里的人頭經(jīng)費需要23500元（13名村民組長的總工資與3名村干部的總工資之和）。與撤銷組長相比，可以節(jié)約近12500元。由此可見，撤銷組長是“好心辦了壞事”，不僅沒有減少村里的支出，反而加重了村級財務(wù)負擔(dān)。 2、管理難度增加 管理要講求管理幅度與管理效率。一個組一般有30戶左右，150至200人；管理范圍山區(qū)一般較大，平湖區(qū)一般較小，但是即使是較小的組也有將百畝地。從 企業(yè) 的角度來看，要提高管理效率，100至200人也需要一個“工頭”。雖然 農(nóng)村 實施家庭承包責(zé)任制，但是

5、一個組就是一個大集體。組內(nèi)公共產(chǎn)品的管理、維護、維修需要一個牽頭人，家庭之間或者家庭內(nèi)部的矛盾需要有權(quán)威的人調(diào)解，本組與其他組的交往、本組與鄉(xiāng)村之間協(xié)調(diào)等都需要一個專人來處理。但是一旦取消組長，村干部管理幅度過大，必須面臨更多的農(nóng)民直接打交道，管理難以到位；村干部不是本組人，安排和抽調(diào)勞動力進行公共產(chǎn)品管理和維護難度比較大；如果村干部不是本組人，難以取得農(nóng)民的認同和擁戴，反而會引起村民的抵制。烏珠湖村的村秘書感嘆到“撤銷組長以前，我們村委會就這么幾個人，工作起來難度比較大。撤銷組長以后，還是這么幾個人，根本難以管到位”。 3、利益表達渠道中斷 農(nóng)民利益表達是農(nóng)民群體爭取和維護自身利益的前提。在

6、特定的語境下，它不僅是農(nóng)民致富與農(nóng)村 發(fā)展 的重要條件，同時還是農(nóng)村社會的一種“穩(wěn)定劑”。對于 教育 文化程度普遍較低的農(nóng)民來說，具有一定“代言”功能的村民組長（上傳下達，反映農(nóng)民的心聲和需要）長期以來成了農(nóng)民寄托希望之處。撤銷村民組長，也即等于中斷了農(nóng)民的利益表達渠道。此時，農(nóng)民只有通過上訪等非正?；氖侄危ǖ珔s可能是合法的途徑）來爭取和維護自身利益。長此以往，必將造成社會關(guān)系日益緊張，威脅農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。有人認為，撤銷村民組長以后，農(nóng)民仍然可以向村干部們反映意見和問題，其利益表達渠道仍然暢通無阻。而筆者卻不以為然，因為：一方面，撤銷村民組長之后，村委會干部必須直接面對眾多農(nóng)戶，再加

7、上農(nóng)村工作本身的繁重性和復(fù)雜性，村干部根本就不可能有多少精力和時間去處理農(nóng)民的意見和訴求；另一方面，村委會雖然不是政府，村干部雖然不是官員，但是許多村干部的“官僚化”傾向卻比較嚴(yán)重，對村民愛理不理。因此，當(dāng)村民向村干部反映意見時，很可能如某位村民所說“光靠村干部是不行的，他們才懶得管”。 4、組內(nèi)凝聚力量下降 鄉(xiāng)村社會在漫長的 歷史 演進過程中，逐漸形成了一個個或大或小的聚落（也即是我們常說的 自然 村）。我國的村民小組大多依自然村落而建。在很多鄉(xiāng)村地區(qū)，一個自然村往往就是一個村民小組。在一個村民小組或自然村落之中，村民們世世代代生活在一起。這就決定了村民小組事實上不僅僅是一個行政建制，而且是

8、一個真正的熟人社會。在這個熟人社會里，血緣和地緣把村民們“捆綁”在一起，他們共享一種村落文化，共同參與人情往來，由此獲得一種相互認同感和歸依感。同時，村民們世世代代共同生活起居，由此產(chǎn)生了共同的聚落意識和文化觀念（我們可稱之為村莊的本土資源）。這種聚落意識和文化觀念在鄉(xiāng)村社會的生活和穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。而村民小組合并之后，村民往往難以適應(yīng)由“熟人社會”向“陌生人社會”的轉(zhuǎn)變，村民之間的相互認同感被大幅度削弱，村民之間的交往成本也就隨之增加。此外，把各個村民小組合并到一起，由地域、空間上的變動導(dǎo)致了村莊原有的和諧秩序遭到破壞。破壞了本就比較稀缺的村莊本土資源,擾亂了其固有的和諧秩序。最終將導(dǎo)致

9、村莊內(nèi)部失去了主心骨，使村民心中產(chǎn)生無依無靠之感。其結(jié)果將不利于農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。 二、組長為何屢撤不“消” 20世紀(jì)70年代末80年代初，村委會和村民小組制度在中國廣大農(nóng)村社會普遍建立。湖南省許多地方為了減輕村級財政負擔(dān)，裁撤組長，但都是屢撤不“消”，撤而不絕。原因何在？筆者認為，它有內(nèi)在的歷史邏輯和現(xiàn)實需求。 1、組長制有其歷史邏輯 保甲制度產(chǎn)生于中國古代封建社會，是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機構(gòu)，進行統(tǒng)治的一種社會管理制度。它的本質(zhì)特征是以“戶”即家庭為社會組織的基本單位，以一定的戶數(shù)組成甲，再由甲組成保。雖然各個朝代、各個時期的保甲制度不盡相同，但其結(jié)構(gòu)與組織形式大體相當(dāng)。自宋

10、朝以后，歷代封建統(tǒng)治階級都利用保甲制度來維護和強化其對地方基層的控制。但是筆者認為，保甲制也有其內(nèi)在 經(jīng)濟 根源和 政治 需求。首先只要是小農(nóng)經(jīng)濟保甲制就有其存在的必然性。分散性是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟的基本特征。在一個個分散的經(jīng)濟體之中，人們世世代代共同生產(chǎn)，共同生活，“日出而作，日落而息”。因為能夠自給自足，他們很少甚至從來不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是這些分散的自然村落為保甲制度的實施提供了必要性和可能性。在眾多地方，保甲制度正是基于這些分散的經(jīng)濟體而建立的。其次保甲制也是甲內(nèi)村級的政治需求。從政治上看，保甲制度的推行是為了滿足統(tǒng)治階級穩(wěn)定社會、鞏固政權(quán)的需要。統(tǒng)治者在基

11、層社會設(shè)立保甲，將國家的觸角伸到基層，在社會最基層形成一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，有利于“察言觀色”，掌握民情，并隨時應(yīng)付社會動亂，從而達到“可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉?！彼裕诮?jīng)濟和政治這兩方面的因素的作用下，保甲制的產(chǎn)生也就有其必然性了。此外，保甲制度雖然主要是靠行政權(quán)力強制設(shè)置的，但統(tǒng)治者在設(shè)立保甲時也往往要考慮地緣、聚落因素。 2、組長制有著現(xiàn)實需求 村民組長制度作為我國農(nóng)村基層的一種制度安排，其初衷就是為了滿足農(nóng)民需要和農(nóng)村社會發(fā)展需求的。長期以來，村民組長在農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展中扮演者重要角色：落實黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策；向上級反映農(nóng)民的意見和需

12、要；增強農(nóng)民合作能力，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)；為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)及濟貧扶困等等。概括地說，村民小組長充擔(dān)了農(nóng)民和農(nóng)村的技術(shù)推廣員、政策宣傳員、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)員、對上、對外交往的聯(lián)絡(luò)員、村內(nèi)公共產(chǎn)品的管理員、組內(nèi)利益的代言人。實踐已經(jīng)充分證明：農(nóng)民不僅需要村民組長，而且迫切期待著組長在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用！ 如若撤銷村民組長，將會產(chǎn)生這樣的疑問：原來由村民組長提供的村莊服務(wù)將由誰來取而代之？村莊里面是否還存在能與村民組長相媲美的服務(wù)供給者？若上述條件無法滿足，則村民們的現(xiàn)實需求又該如何著落？如何解決制度變遷與基層農(nóng)民需求的矛盾？ 3、制度安排的路徑依賴和鎖定 制度經(jīng)濟學(xué) 理論 指出，一個具有正反饋機

13、制的體系，一旦在外部偶然性 影響 下被系統(tǒng)所吸納，就會產(chǎn)生一種“路徑依賴”。在制度環(huán)境沒有發(fā)生足夠變動、相關(guān)配套措施沒有出臺之時，該制度安排就會沿著其固有路徑發(fā)展下去，而很難被新的乃至更優(yōu)的制度安排所取代。我國村民組長制度有著幾千年的歷史淵源和將近三十年的實踐基礎(chǔ)，已經(jīng)深深地扎根在我國廣大的鄉(xiāng)土社會之中。而在目前乃至較長的時期內(nèi)，我國的鄉(xiāng)村社會性質(zhì)仍將不可能發(fā)生“質(zhì)”的飛躍。在客觀環(huán)境發(fā)生根本性變遷之前，村民組長制度將依其“慣性”繼續(xù)運作下去。任何不合時宜、強加于其上的外力都將對農(nóng)村社會發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。所以，在我國鄉(xiāng)村社會環(huán)境發(fā)生質(zhì)變、鄉(xiāng)村治理模式得以轉(zhuǎn)型之前，為了節(jié)約區(qū)區(qū)村民組長的報酬而試圖撤銷村民組長的行為，必將是徒勞無功的。 4、組長制有著深厚經(jīng)濟基礎(chǔ) 如前所述，小農(nóng)經(jīng)濟是我國封建社會保甲制度產(chǎn)生的經(jīng)濟根源。而目前，較大范圍的小農(nóng)經(jīng)濟仍然構(gòu)成了我國村組制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。雖然我國疆域廣闊，但大多為山區(qū)和丘陵地帶，只有部分適合 現(xiàn)代 化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的平原地區(qū)。這樣的自然地理條件使得我國廣大地區(qū)（尤其是中西部地區(qū)）小農(nóng)經(jīng)濟狀況將長期持續(xù)。即使在某些農(nóng)耕區(qū)已經(jīng)使用插秧機、收割機等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，但這種使用大多僅限