垂直管理改革突然發(fā)力 專家談土地革命前夜

1、中國經(jīng)營報：省以下土地垂直管理并不是第一次提起，為什么國務(wù)院在2004年的最后幾個月大力推行這項改革？ 周紹朋：2004年宏觀調(diào)控能夠迅速取得效果的一個重要的經(jīng)驗就是牢牢把住信貸、土地兩個閘門。受這個經(jīng)驗的啟示，在土地管理體制上，上級部門如果統(tǒng)一掌握土地審批權(quán)限，掌握下級國土部門的人事權(quán)，對各級地方政府亂批土地、開發(fā)區(qū)熱、圈地后不開發(fā)，以及農(nóng)業(yè)上的一些突出問題是有力的遏制。以前有幾次出現(xiàn)大規(guī)模的開發(fā)區(qū)熱，爾后不得不采取措施進(jìn)行調(diào)控，造成的損失太大了，所以有必要貫徹這個制度。另外，一些基層政府大量出售土地，土地收益沒有完全進(jìn)入財政系統(tǒng)，實行垂直管理對規(guī)范財政也有一定的意義。 嚴(yán)金明：有人曾經(jīng)在1

2、995年前后提出過土地垂直管理的思路，但是究竟是什么具體模式，大家一直在探討。土地強調(diào)屬地性，在管理上的問題很多，不能100全部垂直管理，不下大的決心很難推進(jìn)垂直管理。今年一系列的土地高壓政策后要防止反彈，就要在制度層面上有所突破。2004年相關(guān)土地政策出臺的越來越多，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（28號文）出臺后，國土資源部一個多月內(nèi)為其編發(fā)了11個配套具體實施文件。以前很少見到有部委能夠在如此短的時間內(nèi)，為一項政策配發(fā)如此多的文件。以前，我們實施的是一種塊塊管理，而現(xiàn)在探索出的新的土地垂直管理模式轉(zhuǎn)為條塊結(jié)合管理，以條（垂直）為主，比較切合實際。盡量把市場和垂直管理相結(jié)合，同時保證

3、了政令通暢，有了相當(dāng)?shù)目尚行浴?邢亞平：2004年下半年，我國一系列土地改革措施堅決堵住了土地協(xié)議出讓口子，經(jīng)營性土地的出讓只有一個通道，就是公開交易，這樣所有土地資源納入土地儲備制度里了，進(jìn)入了政府管理體系里。隨之而來的問題就是哪些土地可以進(jìn)入這個體系里公開交易，這要理順釋放土地的一系列制度。以我國的國情，要實行最嚴(yán)格的土地管理制度，要求釋放土地的出口只有一個、鑰匙只有一把，相應(yīng)地也就要盡快地實行土地垂直管理制度。 中國經(jīng)營報：這次的土地垂直管理改革，與以前相比有什么不同？ 嚴(yán)金明：從2003年底全國國土資源部門廳局長會議上，中央提出要落實土地垂直管理到如今，已經(jīng)有一年了。除了北京以外，全國

4、其他城市基本上沒有具體操作。自2004年10月21日，國務(wù)院下發(fā)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（簡稱28號文）必須貫穿土地管理深化改革的主線之后，12月底，垂直管理的具體方案也逐步清晰。我認(rèn)為，這次對土地的垂直管理，確實是 要真正落實了。為什么這樣有信心？主要體現(xiàn)在一些具體的制度層面。如由省第一負(fù)責(zé)人直接抓；更強調(diào)了規(guī)劃的作用；控制最低的土地出讓金；同時增加了土地補償款。這些都是具體的，具有較高的針對性、操作性的內(nèi)容。當(dāng)然，任何政策都不是立竿見影的，效果還要等到2005年慢慢顯現(xiàn)。 邢亞平：這次動用了特別大的行政力量，人們說這是一次土地風(fēng)暴。甚至有人說，這是一次土地革命。這些比喻都很說明

5、問題。 “半垂直”是改革的基本形式 中國經(jīng)營報：我國實行垂直管理的行政部門不止一家，質(zhì)量監(jiān)管、稅收、審計等行政部門實行的也是垂直管理。土地垂直管理與它們的區(qū)別是什么？ 周紹朋：土地本來就是由不同層級的政府來管理的，土地垂直管理的推進(jìn)要把它們“拿”到上級部門來。質(zhì)量監(jiān)管、審計、稅收之類管理的對象與土地不一樣，像質(zhì)量監(jiān)管是國家制定一些標(biāo)準(zhǔn)，由垂直管理的部門去執(zhí)行。相對于在地方范圍內(nèi)的土地來說，推行容易一點。 嚴(yán)金明：四大國有銀行，工商稅務(wù)等其他領(lǐng)域的行政部門，也在實行垂直管理，那是一種對流動資產(chǎn)的管理。相對于不動產(chǎn)土地垂直管理，有較大區(qū)別。土地強調(diào)屬地性，它的垂直管理只是一種半垂直形式，即在省以下

6、部門全部垂直。值得提醒注意的是，省級部門對地方的管理也只是到了局長級別，局長以下級別的地方管理人員還沒有監(jiān)督人。 控制用地反而有助城市化進(jìn)程 中國經(jīng)營報：城市化是我國現(xiàn)代化發(fā)展的一個任務(wù)和必然趨勢，現(xiàn)在各地方政府都在想方設(shè)法大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，收回地方政府的土地審批權(quán)會不會對城市化進(jìn)程產(chǎn)生不利影響？ 周紹朋：城市化應(yīng)該有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。收回土地的審批權(quán)，可能使我們的布局更合理，土地的使用可能更加節(jié)約一些。在節(jié)約土地基礎(chǔ)上的城市化才有好的效果。而且城市化和節(jié)約土地并不矛盾，從某種意義上來講，城市化有利于土地的節(jié)約使用，因為人口和各種要素集中了?？偠灾?guī)范管理有利于城市化的布局更合理，加快城市

7、化。 嚴(yán)金明：我們需要注意的應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的差異。不能夠全國一刀切，不同區(qū)域的政策應(yīng)有差別，要鑒別某些區(qū)域究竟是盲目沖動還是理性發(fā)展。土地供應(yīng)和城市擴張，都需要通過合理規(guī)劃去實現(xiàn)。把規(guī)劃作為土地管理和土地利用的龍頭，是土地管理體制改革順利進(jìn)行的重要前提。 要注意新制度的成本和效率 中國經(jīng)營報：隨著土地垂直管理的推進(jìn)，會有哪些問題隨之而來？ 周紹朋：任何體制上的變動都會產(chǎn)生新的問題，制約和 效率往往是一對矛盾，土地垂直管理會對效率有一定的影響。這就好比我們在企業(yè)改革中搞法人治理結(jié)構(gòu)，它實質(zhì)上也是制衡，但制衡的過程中肯定要犧牲一部分效率。這里面有一個比較，“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。

8、這些效率上造成的缺失還是能夠彌補的，關(guān)鍵是用地的審批是不是真正合理。省級政府會在更大的范圍內(nèi)，考慮全局的利益。土地審批帶來的有序化對整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的積極影響，要大于效率低一點造成的負(fù)面影響。 另外，土地管理部門會和地方政府發(fā)生摩擦。地方政府希望用地，希望上項目，結(jié)果本級土地管理部門屬于上一級來管了，與所在地的同級政府會產(chǎn)生一定的矛盾。而且如果上級部門不能正確看待手頭權(quán)力的變化，也可能出現(xiàn)卡壓下一級的情況。 嚴(yán)金明：要注意新制度運行的成本和效率，這是落實土地垂直管理的一個關(guān)鍵問題。在實施的過程中，還可能出現(xiàn)一些摩擦。比如，任命當(dāng)?shù)刂鞴懿块T局長時，還需要征求當(dāng)?shù)氐囊庖姟０氪怪惫芾砜赡艹霈F(xiàn)地方利益

9、與上一級政府收權(quán)的博弈。 另外有一個疑問，為什么省級政府與部委之間不采取垂直管理呢？把權(quán)利集中于省級土地部門，固然是由于省級政府不負(fù)責(zé)經(jīng)營，只有管理職能。而如果一些省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中有“沖動”情緒的時候，誰來監(jiān)督？ 邢亞平：以后逐步執(zhí)行土地垂直管理制度，省級以下土地審批權(quán)力都給拿到上面來了，這樣上級國土部門制定的用地計劃顯得特別重要，對這個計劃的要求很高，會出現(xiàn)很多上級國土部門缺乏經(jīng)驗、缺乏管理人才、缺乏對市場判斷的分析工具的問題。 另外，地方政府直接動用土地的權(quán)力沒有了，會使政府各部門間的橫向管理關(guān)系出現(xiàn)一個很大的變化。以前地方政府的發(fā)展計劃，計劃部門通過了就送到規(guī)劃部門，規(guī)劃部門一看計劃通過了，就會給規(guī)劃。最后是土