公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制構(gòu)想

1、    公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制構(gòu)想         來源：歲月聯(lián)盟    作者：未知    時(shí)間：2010-06-26                    建立公共財(cái)政框架和規(guī)范的財(cái)政預(yù)算收支制度，已

2、成為當(dāng)前財(cái)政改革的主要目標(biāo)和重要任務(wù)。與建立公共財(cái)政框架相適應(yīng)，必須抓緊構(gòu)建和完善公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制。通過監(jiān)管機(jī)制，并由其發(fā)揮其功能作用，確保公共財(cái)政得以切實(shí)、順利的建立，并從而使支出監(jiān)管機(jī)制成為公共財(cái)政框架下不可或缺的組成部分和中心環(huán)節(jié)，與其他相關(guān)性機(jī)制共同形成相互支持、相互制約、相互依賴的互動(dòng)式公共財(cái)政體系。建立健全公共財(cái)政支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)體系是前提公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制指的是在法規(guī)明確確立公共財(cái)政支出對象、范圍與標(biāo)準(zhǔn)（非單一標(biāo)準(zhǔn)）的前提下，公共財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的監(jiān)管方式與程序，對公共財(cái)政支出資金進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)控管理，從而預(yù)防和阻止財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)、使用偏離預(yù)算軌道，確保公共財(cái)政支出

3、預(yù)算指向的資金運(yùn)轉(zhuǎn)合法合規(guī)和安全高效使用的功能性制度、完整性工作系統(tǒng)。根據(jù)上述釋義，公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管對象應(yīng)該是公共財(cái)政支出預(yù)算指向（分配）的財(cái)政資金。它涉及支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及支出程序等問題，因而成為公共財(cái)政支出監(jiān)管的中心點(diǎn)和著眼點(diǎn)。應(yīng)該抓緊制訂一套完整的、操作性強(qiáng)的公共財(cái)政支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)體系。明確不同級政府公共財(cái)政預(yù)算支出的范圍與標(biāo)準(zhǔn)（非單一標(biāo)準(zhǔn)），建立法定規(guī)范的公共財(cái)政支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)體系，是搭建公共財(cái)政支出監(jiān)管平臺的基礎(chǔ)性工作。這是一項(xiàng)涉及層面多、相關(guān)因素多的復(fù)雜工作，但它又無疑是公共財(cái)政監(jiān)管機(jī)制能得以建立并有效運(yùn)作的前提。分解和合理設(shè)定公共財(cái)政支出流程是著力點(diǎn)構(gòu)建公共財(cái)政支出監(jiān)管

4、機(jī)制，必須根據(jù)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，對其進(jìn)行分解和設(shè)定，“制造”出某些可控的環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)過程的可控性。比如，原有的“預(yù)算撥款（使用）”過程一體化的粗放性流程，因預(yù)算編制機(jī)構(gòu)與財(cái)政撥款執(zhí)行機(jī)構(gòu)同為財(cái)政預(yù)算部門，中間缺少過程控制，容易產(chǎn)生眾多弊端。為此，要對“預(yù)算撥款”一體化的流程加以改革和完善，對其工作流程和職責(zé)權(quán)限進(jìn)行分解，并相應(yīng)實(shí)現(xiàn)其可控性，為財(cái)政監(jiān)管拓展出工作空間。比較科學(xué)的財(cái)政預(yù)算支出流程，應(yīng)該是“預(yù)算審核支撥審核使用審核”的循環(huán)過程，并在此循環(huán)過程中實(shí)行適當(dāng)?shù)穆殭?quán)分離，構(gòu)成一種多方制衡關(guān)系?，F(xiàn)在，財(cái)政國庫集中收付制度、細(xì)化部門預(yù)算編制制度的實(shí)施，削除了舊體制的弊端，為建立新的科學(xué)的財(cái)政

5、資金運(yùn)行模式奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為公共財(cái)政支出監(jiān)管留下了空間。這兩項(xiàng)制度的實(shí)施，使預(yù)算編制部門與撥款機(jī)構(gòu)分離，撥款機(jī)構(gòu)也不與使用（用款）單位直接發(fā)生關(guān)系，再加上在這個(gè)過程中必須經(jīng)過審核機(jī)構(gòu)的審核，從而構(gòu)成了“管錢”（預(yù)算部門）、“撥錢”（支付機(jī)構(gòu)），“用錢”（用款單位）、“審錢”（審核機(jī)構(gòu)）既相互獨(dú)立、又相互制約的職能和程序相離相控機(jī)制。顯然，作為公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制的主要任務(wù)（這個(gè)任務(wù)必須由公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)），應(yīng)當(dāng)是通過規(guī)范的“審核”行為（過程）來體現(xiàn)“監(jiān)”和“管”，并且將“監(jiān)”和“管”貫穿于公共財(cái)政支出資金運(yùn)作的全過程，保證公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制能真正起到作用和健康運(yùn)行。對公共財(cái)政支

6、出的監(jiān)管，應(yīng)隨財(cái)政支出管理制度改革的步伐逐步介入，目前應(yīng)抓住對國庫集中支付改革試點(diǎn)單位和試點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政支付監(jiān)管、細(xì)化部門預(yù)算編制改革需要完成的基礎(chǔ)性的監(jiān)管工作，例如支出項(xiàng)目及定額標(biāo)準(zhǔn)、人員定編、公共工程及采購規(guī)范等，將監(jiān)管平臺的審核工作系統(tǒng)化、制度化和規(guī)范化，便于監(jiān)管機(jī)制全面和有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。健全完善公共財(cái)政支出監(jiān)管手段是重要內(nèi)容目前需對監(jiān)管提供應(yīng)有的法制手段，盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，為監(jiān)管提供組織保障和依法行政的基礎(chǔ)，并且盡快制定相關(guān)的監(jiān)管工作程序規(guī)章，建立提高監(jiān)管效率的技術(shù)手段。當(dāng)監(jiān)管有了法制保障后，進(jìn)行監(jiān)管的建章立制的制度建設(shè)和先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建設(shè)，建立完整的監(jiān)管保障系統(tǒng)，是使監(jiān)管走向法制化、制度

7、化、規(guī)范化、高效化的必由之路。鑒于監(jiān)管的法制手段一時(shí)難以到位，可考慮先行制定監(jiān)管工作程序規(guī)范，并先行賦予臨時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代行使具體監(jiān)管權(quán)，為開展監(jiān)管提供工作指引，逐步完善監(jiān)管機(jī)制所需的監(jiān)管環(huán)境，促進(jìn)財(cái)政支出管理制度改革進(jìn)一步深化。設(shè)置公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)構(gòu)是基石適應(yīng)為構(gòu)建公共財(cái)政框架、改革完善財(cái)政預(yù)算支出管理制度及其一系列配套措施，公共財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況和條件，相應(yīng)科學(xué)地予以設(shè)置。目前可分兩種模式來考慮：一是在財(cái)政部門單設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管職能專業(yè)化，只對公共財(cái)政支出部分單獨(dú)實(shí)行監(jiān)管，以尚在制定中的財(cái)政監(jiān)督條例和預(yù)算法（需要作修訂與完善）作依托，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，承擔(dān)既“管”又

8、“監(jiān)”、“管中有監(jiān)、寓監(jiān)于管”的雙重職責(zé)，既不影響財(cái)政資金的運(yùn)作過程，又能體現(xiàn)監(jiān)管的嚴(yán)肅性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)這樣設(shè)置，一是能將財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)過程與監(jiān)管行為緊密結(jié)合；二是能將監(jiān)管機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)執(zhí)行部門結(jié)合。有了這兩者的結(jié)合，公共財(cái)政資金的運(yùn)作過程將完全置于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)控之下。這樣的設(shè)置，可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提前介入對公共財(cái)政資金立項(xiàng)、分配、支撥、使用的審核，真正對財(cái)政過程履行具體監(jiān)督事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)從源頭或上中游管住公共財(cái)政（支出）資金分配使用合理合法地流向，達(dá)到事前事中監(jiān)管目的。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可按照監(jiān)管專業(yè)化的要求，將工作職能進(jìn)行適當(dāng)分離，一部分專司審核，另一部分專司檢查，將事后檢查監(jiān)督也納入其中，形成對公共財(cái)政資金

9、預(yù)算分配使用的全方位、全過程的監(jiān)管形態(tài)。按照上述這樣的設(shè)置，可以說既簡單可行，又便于操作。但同時(shí)也有其缺點(diǎn)和局限性，它尚缺乏基本的支持，監(jiān)管的嚴(yán)肅性權(quán)威性，也沒能得到很好的體現(xiàn)；說到底還是一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。但在目前的條件下，仍不失為可行的辦法。為了克服上述設(shè)置的缺陷，可考慮逐步引入同級人大對政府財(cái)政預(yù)算（主要指公共支出預(yù)算）實(shí)行具體監(jiān)管，并根據(jù)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由同級人大派設(shè)，賦予其相同的監(jiān)管職責(zé)，以體現(xiàn)監(jiān)管的公共性與民主性，這應(yīng)該成為完善監(jiān)管機(jī)制、健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)所應(yīng)考慮的設(shè)置模式之一。探求公共財(cái)政支出監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)方式是重要任務(wù)根據(jù)多年來財(cái)政監(jiān)管的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在公共財(cái)政框架下，公共財(cái)政支出監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)方式，似乎仍然適宜采取日常監(jiān)管與例行檢查相結(jié)合的形式，兩相對應(yīng)，互成補(bǔ)充。采取日常監(jiān)管方式，為的是要與財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)過程相結(jié)合，不至于監(jiān)管工作與財(cái)政運(yùn)行過程相脫節(jié)，寓“監(jiān)”于“管”，“監(jiān)”“管”密切結(jié)合，監(jiān)督貫穿、穿插于財(cái)政資金的立項(xiàng)、分配、支撥、流轉(zhuǎn)、存儲(chǔ)、使用等管理過程，“監(jiān)”“管”在內(nèi)容與形式上都整體性、完