我國耕地制度存在的問題及政策選擇

1、    我國耕地制度存在的問題及政策選擇         我國農村的土地承包制已經(jīng)實行30年了，農村的經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了極大的變化。如何認識和解決耕地制度和經(jīng)營形式面臨的問題，以及如何進行政策選擇，需要深入研究，并給予明確回答。一、農戶耕地經(jīng)營規(guī)模太小是我國農業(yè)的主要特點按照2006年全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國有農業(yè)生產經(jīng)營戶2億戶，住戶農業(yè)從業(yè)人員3.42億人。共有耕地18.27億畝(1.22億公頃)，戶均耕地9.13畝(0.61公頃)勞均5.3畝(0.36公頃)。與世界其他國

2、家按農業(yè)人口人均耕地數(shù)量比較，中國為0.1公頃，只是印度的1/3，越南的1/2，日本的1/12，韓國的1/2，英國的近1/60，美國的1/300。就規(guī)模來講，中國的戶均規(guī)模幾乎是世界上最小的，而且一戶的耕地還分成好幾塊。經(jīng)營規(guī)模太小是中國農業(yè)(主要是種植業(yè))的最主要特點，也是其存在的主要問題。耕地規(guī)模過小，導致在灌溉、排水、機耕、植保、農田基本建設等方面，農戶很難獨立完成。分戶經(jīng)營實行30年了，但到現(xiàn)在，許多人對以上這些情況并沒有清晰的認識。從開始分戶經(jīng)營以來，就有許多人大講什么“使農民成為獨立的生產經(jīng)營者”。其實，這不過是脫離實際的空想，尤其是使所有農戶都成為獨立的生產經(jīng)營者是完全不可能的。

3、只有減少農民，培養(yǎng)一批有文化、有經(jīng)營管理能力的農戶，并且創(chuàng)造機制使那些離農者的耕地不斷向這批農戶手中集中，才會逐步形成一批有獨立經(jīng)營能力的農民。規(guī)模經(jīng)營過小帶來的問題是勞動生產率極低，在開放的條件下，我國大宗作物(主要是小麥、玉米、大豆、棉花這四種大宗農產品)基本上沒有國際競爭力。小麥、玉米都是我國的主要糧食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。耕地規(guī)模過小關乎我國的糧食安全問題。二、當前耕地流轉比重很低據(jù)農業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，2006年全國農村土地流轉面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國流轉面積占承包耕地面積5.2%，比上年增加0.

4、7個百分點。耕地的轉包和流轉在實行分戶承包之初就開始提倡。但幾十年了，與勞動力轉移的速度和比重相比，差距甚大。目前，農村勞動力中在非農產業(yè)就業(yè)的有近40%，而耕地流轉只占耕地面積的5%左右，兩者相差8倍，而且大多數(shù)耕地流轉沒有促進規(guī)模經(jīng)營。農戶間的流轉占了整個流轉的2/3。而農戶之間的流轉大多由于沒有集體統(tǒng)一調整地塊，無法實現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現(xiàn)連片的機械耕作，所以這些轉移基本上與實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、提高勞動生產率的方向無關。為什么耕地流轉的比重與農民中農轉非的比重相差很大，土地流轉的政策意愿與實際結果相距很大？第一個原因是，土地是農民的基本社會保障。目前，絕

5、大部分進城農民工都沒有得到與城市居民一樣的社會保障。近幾年，一些地方已經(jīng)開始給農民工繳納養(yǎng)老保險，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉移，甚至在同一省內也不能轉移，所以，真正能享受到養(yǎng)老保險的農民工很有限。失業(yè)保險絕大部分農民工也不能享受。目前政府有關部門正在考慮完善這方面的政策，但政策的頒布和實施還將是一個緩慢的過程。所以，目前土地依然是農民工養(yǎng)老、失業(yè)的基本保障。這是耕地流轉慢的一個非常重要的原因。第二個原因是，在耕地轉包中沒有發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的應有功能。集體經(jīng)濟組織在耕地流轉中的第一個功能是接受轉包耕地。1984年中央1號文件規(guī)定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的

6、，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉包?！?987年中央5號文件明確規(guī)定為：“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉包他人”。集體經(jīng)濟組織在耕地流轉中的第二個功能是調整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。農戶間自由的轉包是無法實現(xiàn)連片耕作的，只有集體通過調整地塊，才能實現(xiàn)這個目標。由于目前集體經(jīng)濟組織的這個功能沒有得到發(fā)揮，所以，絕大部分農戶之間的自由轉包不能連片，對規(guī)模經(jīng)營沒有太大的促進作用。三、集體農場和家庭農場應成為規(guī)模經(jīng)營的主體搞規(guī)模經(jīng)營的關鍵是要創(chuàng)造一種機制，使得離農人口的耕地能夠不斷向繼續(xù)務農者集中，

7、形成一種能夠使經(jīng)營規(guī)模不斷擴大的制度。耕地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營方式有如下幾種：一是公司型種植農場(日本叫私法人經(jīng)營的農業(yè)企業(yè))，這其中應該包括以雇工經(jīng)營為主的種植大戶。按農業(yè)部的數(shù)字在流轉耕地中公司經(jīng)營的占36.1%，按此推算，占到全國耕地面積的1.88%。也可以說公司型種植農場目前已經(jīng)占了全國耕地面積的1.5-2%。二是集體農場，即由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的農場。就全國講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟實力較強的村存在集體經(jīng)營的農場。另外，近幾年在黑龍江地區(qū)也發(fā)展了一批集體統(tǒng)一經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)營農場，當?shù)胤Q為農機合作社。估計全國集體農場的經(jīng)營面積不到耕地的1%。三是家庭農場，在集體經(jīng)濟組織的幫助下，農戶家庭形成大

8、規(guī)模連片經(jīng)營，并且以自己家庭的勞動力為主進行機械化耕作。目前，除了在東北地區(qū)，尤其是黑龍江有一定數(shù)量外，其他地方很少。筆者估計，家庭農場的占地面積達不到1%。按以上三種規(guī)模經(jīng)營形式算，在全國，土地規(guī)模經(jīng)營中已經(jīng)形成了以公司制企業(yè)經(jīng)營為主的局面。在世界上大多數(shù)國家的農業(yè)都實行家庭經(jīng)營制度。例如在日本，私人公司一直被限制進入農業(yè)領域，原因在于：第一，在耕地面積較少的生產條件下，即使公司管理和資本運用的很好，也很難獲得利潤，除非不考慮環(huán)境因素，進行破壞性經(jīng)營；第二，股份公司參與農業(yè)的真正目的是為了獲得土地，然后想方設法將農業(yè)用地轉化為非農使用，如開發(fā)房地產、建廠房和其它休閑設施，以獲取利潤。中國農地

9、規(guī)模經(jīng)營難道要走公司化經(jīng)營的道路嗎？筆者認為，中國的這些公司制農場之所以可以生存，并不是由于其經(jīng)濟效益高。而是因為：一方面，目前農戶沒有這么大的資金實力來興辦這類企業(yè)；另一方面，這類農業(yè)企業(yè)與非農企業(yè)不同，目前都不承擔職工的社會保險等費用，這大大降低了企業(yè)的成本。我國在推進農業(yè)產業(yè)化進程中，應當遵循農業(yè)發(fā)展的規(guī)律，鼓勵發(fā)展集體農場和家庭農場。四、應當發(fā)揮耕地集體所有制在規(guī)模經(jīng)營中的優(yōu)勢筆者認為，耕地私有化對農業(yè)的現(xiàn)代化和耕地規(guī)模經(jīng)營不會有任何促進作用。首先，實行耕地私有，所有者不會對土地有更多的長期投入。所謂對耕地的長期投入，一方面是農田水利建設方面的投入，另一方面是有機肥的投入。農田水利建設

10、，包括平整土地(包括修梯田等)、興建小型水利設施等。沒有集體的統(tǒng)一協(xié)調組織，農田水利建設是不可能實施的。在實行耕地私有化，且一戶平均只有幾畝地的情況下，即使是一些農戶有想法、有實力，也基本上無法進行這項工作，因為這些工程都會涉及別人的耕地。再看有機肥的使用。即使美國等實行耕地私有的發(fā)達國家，農場主也不施用有機肥。因為農牧結合的農場只占很少比重，其他農場沒有有機肥。目前我國絕大多數(shù)農戶都不飼養(yǎng)牲畜，大多數(shù)農戶不經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)，根本沒有有機肥的原料。替代有機肥的是秸稈還田，這項措施在美國等國家已經(jīng)普及多年，對土壤有機質的保護有很好的效果。但我國平均耕地規(guī)模太小，一家一戶搞秸稈還田是不可能的。在這種條件

11、下，既使土地私有化也不會促進秸稈還田。所以，關于在中國實行土地私有會增加對耕地的長期投入，這不過是一些人的主觀臆想，根本沒有可靠的事實根據(jù)。其次，在私有制下無法一直堅持耕者有其田的原則。由耕作者擁有自己耕種的土地，這是調動農民積極性的根本手段。但從世界農業(yè)發(fā)展的歷史過程看，在土地私有的條件下，無法一直堅持實行耕者有其田的原則。美國、日本農業(yè)在土改后的發(fā)展歷史都可以證明這點。在土地改革完成之后，1952年日本頒布了土地法，該法第一條規(guī)定：“農地由耕作者本人所有是最為適當?shù)摹?，耕者有其田是日本土地法的基本宗旨。但日本?970年對農地法修改之后，就逐步放棄了耕者有其田的原則。因為規(guī)模較大的那些“農

12、業(yè)生產者”都是以租地為主進行生產的，這些耕作者并不是全部耕地的所有者。要鼓勵土地流轉，鼓勵土地租賃，就只有放棄耕者有其田的原則。美國也在土地私有制下經(jīng)歷了實行耕者有其田，到放棄耕者有其田的歷史變化過程。美國的農地自有率，在19世紀前期占95%以上，到20世紀初為50%以上，1990年以前還有30%以上，到1999年只有25.6%了。農場主主要依靠租用別人的土地進行經(jīng)營。美國的歷史也證明，在土地私有制下無法堅持耕者有其田的制度。第三，土地私有不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。有不少學者認為，耕地沒有實行私有、產權不清是限制土地流轉的根本因素。但從日本和我國臺灣省的經(jīng)驗看并非如此。日本自60年代以后一直鼓勵通過

13、土地的買賣促進規(guī)模經(jīng)營，但效果極為不理想。根本原因是農民不愿意賣地。因為地價上漲很快，農民更愿意把土地當作資產保留，而不愿意出售。在臺灣，從1962年起搞了兩次土地改革，都以擴大經(jīng)營規(guī)模為目標，但成效不大，僅僅有7.84%的農戶放棄了土地所有權。原因是買賣雙方都不愿意。賣方認為：土地為祖遺財產，不可輕易處分；土地不賣，留著只會漲價；萬一子女在都市失業(yè)，回來有地可種，耕地等于保險金。買方認為：農業(yè)收益不高，買地無利可圖；地價昂貴，不堪負擔，借款買地，得不償失。所以，如果大陸也實行土地私有，不僅不會促進耕地所有權的轉移，還會成為耕地集中的障礙。在我國，土地集體所有是有法律保障的制度。筆者認為，應該

14、利用其優(yōu)勢，使其在我國農業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮積極的作用。在我國實行分戶承包制以后，一些日本農經(jīng)學者認為，在堅持土地集體所有的條件下，中國在規(guī)模經(jīng)營的道路上可能將比日本更順利。土地集體所有將更有利于實行耕者有其田的原則，并且在集中離農者耕地的手段方面，比實行土地私有制有更多有效辦法。我國如果能發(fā)揮這種制度優(yōu)勢，會在城市化、工業(yè)化的過程中，更有效地把耕地集中給那些繼續(xù)務農者，可能在我們這個人均耕地很少的國家中，創(chuàng)造一種有效的逐步實現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營的模式。五、耕地實現(xiàn)流轉后要注重維護耕作者的權益剛實行分戶承包時，承包權與使用權、承包者與耕作者是統(tǒng)一的。現(xiàn)有的政策也主要強調保護耕地承包者的權益。隨著城市化步伐

15、的加快和城鄉(xiāng)分割格局的改變，兩權分離、兩者分離的情況將日益增加。單單維護承包者利益的政策，不等于保護耕作者的利益，并且可能會加劇出租、轉包土地的不穩(wěn)定和耕作者利益的受損。耕作者是農產品的生產者，我們的政策必須以調動耕作者的積極性為目標和出發(fā)點。只有保護耕作者利益，才能調動耕作者積極性，才有利于我國農業(yè)生產的發(fā)展。保護耕作者利益，首先要促進耕地向務農者手中集中。要完善進城落戶農民交回耕地的制度。在戶籍制度及相應配套制度改革后，滿足四個條件(轉為城市戶口或者是轉移到城市居住、有穩(wěn)定的就業(yè)、已經(jīng)享有城市居民的社會保障待遇、已經(jīng)不再耕種土地)的進城落戶農民，應該交回承包耕地。其次，要鼓勵離農者放棄耕地

16、，對放棄耕地者給予獎勵對已經(jīng)取得城市社保者應實行以社保換地租的辦法。我國農戶規(guī)模太小，即使達到最低合理耕作面積，租用耕地也要占總面積的90%以上，耕作者地租負擔過重。由于我國還難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保制度，所以可對進城后享受社保，但還無法放棄承包權者實行以社保換地租的辦法。第三，必須對出租、轉包耕地的期限、合同內容等有詳細的管理規(guī)定，切實保護耕作者利益。對地租要有上限規(guī)定，對出租者收回耕地要有嚴格限定。六、完善和加強農村雙層經(jīng)營制度在分戶經(jīng)營成為主體經(jīng)營形式之后，從80年代初開始一直有一種爭論，即：是把聯(lián)產承包、雙層經(jīng)營作為一種制度確立起來，還是實行徹底的分戶經(jīng)營體制？當時的中央決策者，尤其是當

17、時的農村政策主要制定單位，主張完善聯(lián)產承包制的雙層經(jīng)營體制。這種主張體現(xiàn)在當時一系列的中央有關農村政策的文件中。如，1986年中央1號文件指出了集體統(tǒng)一經(jīng)營層次存在的必要性：“一家一戶辦不好或不好辦的事”應該由集體經(jīng)營層次來承擔。1991年的十三屆八中全會決議更是明確提出：“雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善”。雖然中央文件對雙層經(jīng)營體制有了概括性的規(guī)定，但是長期沒有相關法律，因而缺乏有效的法律規(guī)范和保護。20世紀90年代中期，村辦集體企業(yè)基本上實行了轉制，成為了私人企業(yè)，集體經(jīng)營層次所賴以發(fā)揮作用的基礎被摧毀。在第二輪土地承包中，大部分地方取消了集體留存的機動地，這樣村集體經(jīng)濟組織基本上沒有了收入。在農業(yè)稅取消后，連與農業(yè)稅一起收繳的集體提留也無法存在。1999年憲法修改使“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”載入憲法，但此時，還在實行雙層經(jīng)營的地方，尤其是集體統(tǒng)一經(jīng)營層次還在發(fā)揮作用的村已經(jīng)寥寥無幾。但是，分戶經(jīng)營后農戶的耕地太少，存在著不少“一家一戶辦不好或不好辦的事”，而且這些事情往往對我國農業(yè)現(xiàn)代化有著重要意義。因此，對集體統(tǒng)一經(jīng)營層次發(fā)揮作用，有著客觀必然的