非法占用農(nóng)用地案件的司法認定

1、非法占用農(nóng)用地案件的司法認定及成因分析 瞿鑫馨 賴宇婷* 井岡山市人民檢察院 【內(nèi)容摘要】轉(zhuǎn)型期由于我國土地現(xiàn)有國情與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式受限之間的矛盾，農(nóng)村企業(yè)發(fā)展難與農(nóng)村土地違規(guī)占用成本低、風險小之間的利益尋求，新農(nóng)村建設村官們對于農(nóng)村致富的期待與法律意識不強之間的矛盾，致使非法占用農(nóng)用地的案件時有發(fā)生。在實踐當中，認定非法占用農(nóng)用地罪，需認識到主體為一般主體，主觀上為故意，該行為侵犯了國家的土地管理秩序，破壞了土地資源，并且達到一定的數(shù)量和程度標準?！娟P(guān)鍵詞】非法占用農(nóng)用地罪 構(gòu)成要件 成因分析 一、從劉某某非法占用農(nóng)用地案引發(fā)的思考2015年8月，群眾反映江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)泉塘云發(fā)頁巖磚廠

2、存在非法開采、占用林地及毀林的情況。據(jù)調(diào)查，被告人劉某某于2011年在泉塘村與巨源村交界處開建云發(fā)頁巖磚廠，2014年建成投產(chǎn)，占用林地面積40余畝。其雖于2011年與2012年在湘東林業(yè)局分別辦理了0.46公頃和0.433公頃的臨時林地占用手續(xù)，但后期擴大林地占用面積并未辦理相關(guān)手續(xù)、之前所辦臨時用地兩年到期后亦未續(xù)辦或轉(zhuǎn)辦長期林地占用手續(xù)。2014-2015為期兩年的時間里，劉某某所創(chuàng)建的萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)泉塘云發(fā)頁巖磚廠打著生產(chǎn)紅磚的幌子，開采露天煤出售以牟取暴利。經(jīng)調(diào)查，磚廠內(nèi)的紅磚生產(chǎn)線早已銹跡斑斑，地上的淤泥將部分生產(chǎn)設備淹沒，厚厚的淤泥也已經(jīng)干結(jié)，顯然，該生產(chǎn)線早已廢棄。同時，燒制紅磚

3、的磚窯也是格外冷清，窯內(nèi)沒有工人碼放磚頭，只有一些油桶擺放在地上。但在磚廠另一側(cè)卻是灰塵滾滾，一番熱火朝天的景象，幾臺大貨車排著隊等候進入一個"天坑"，每隔幾分鐘就有一臺大貨車轟鳴著從坑內(nèi)爬出。坑內(nèi)，挖掘機、裝載機忙得不亦樂乎。在這個深達數(shù)十米的"天坑"四周并沒有什么護坡措施，幾臺大型機械設備就直接在坑底挖掘煤炭，任由兩側(cè)的山體自由滑落，存在十分重大的安全隱患。該廠老板劉某某將挖出來的廢棄土直接倒進農(nóng)田附近，致使多戶村民家農(nóng)田無法耕種及許多稻田無法灌溉。附近村民也多次向上級部門反映，但每次相關(guān)單位對其進行了打擊后效果都不明顯。該案經(jīng)公安機關(guān)偵查，萍鄉(xiāng)市湘

4、東區(qū)人民檢察院以非法占用農(nóng)用地罪對被告人劉某某提起公訴。那么劉某某的行為是否成立非法占用農(nóng)用地罪？非法占用農(nóng)用地案件的認定標準如何？上述疑問引發(fā)了筆者對非法占用農(nóng)用地案件的思考。 二、非法占用農(nóng)用地案件的情形從筆者調(diào)研的情況來看，近幾年我省非法占用農(nóng)用地類型的案件個案平均占用的土地數(shù)量呈下降趨勢，然而案件數(shù)量和涉案人數(shù)卻未得到有效控制。在非法占用農(nóng)用地案件當中，三種類型的案件較為典型。一種是農(nóng)戶與村委會簽訂土地承包合同，農(nóng)戶在村委的默示許可下，或者農(nóng)戶私下秘密違規(guī)占用土地，用于合同以外的其他用途。如婺源縣人民檢察院所辦理的程某某非法占用農(nóng)用地案。在該案中，被告人程某某以開辦養(yǎng)雞場為由，與村委會

5、簽訂了林地承包合同。在未經(jīng)林業(yè)主管部門批準的情況下，被告人擅自雇請他人在婺源縣紫陽鎮(zhèn)向陽村委會金家蓮村小組和楊坑村委會香坑口二組所屬的楓樹塢山場，用挖土機、推土機等工程設備將承包的林地毀損并推平。經(jīng)婺源縣林業(yè)部門到現(xiàn)場勾繪測算，被告人程某某非法占用林地共計23.4畝，其中國家公益林15畝。第二種是非法占用農(nóng)用地后用于建造房屋。如江西省泰和縣原副縣長彭某某非法占用農(nóng)用地案，2009年4、5月，被告人彭某某違反違法土地管理法規(guī)，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、取得建設用地使用權(quán)的情況下，擅自在其租賃的江西省吉安縣澧田鄉(xiāng)上湖村委會垅弦上村鬼馬前處基本農(nóng)田上建造住宅，非法占用基本農(nóng)田37.9畝，其中改變被

6、占用土地用途24.17畝，并造成6.9畝基本農(nóng)田毀壞。再如江西省德興市胡某等非法占用農(nóng)用地案。該案中，胡某伙同趙某（另案處理）從德興市泗洲鎮(zhèn)某村民小組購買了該村集體自留地一塊，再從村民程某、饒某處購買菜地、自留地各一塊。隨后，用八輪貨車拉了一百多車廢土傾倒于該三塊土地，并請鏟車推平，后又從吳某處購買到了一塊面積為2151平方米的耕地，也進行了平整，并開始在該地上建房。第三種是，由村委領(lǐng)導代表出租土地的農(nóng)戶與承租方簽訂土地租用合同。即農(nóng)戶集體委托村委代為管理土地租用事宜，由村委出面與土地承租方簽訂土地租用合同。這表明，非法占用農(nóng)用地的行為已逐漸形成較為固定的作案模式。 三、非法占用農(nóng)用地案件的司

7、法認定 （一）法律適用問題我國刑法第三百四十二條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！庇捎诖藯l規(guī)定忽略了草地、林地等農(nóng)用地的保護，因此 2001 年 8 月31日生效的刑法修正案( 二) 又將其修正為“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！备鶕?jù)立法解釋，“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。 參見全國人大常委會2001年8月31

8、日關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋。依我國土地管理法第74 條規(guī)定:“ 占用耕地建窯、建墳，或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款; 構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！笨梢?，只要不按規(guī)定的用途使用農(nóng)用地，不管是否擁有使用權(quán)，都可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。 (二) 構(gòu)成要件的認定1.主體為一般主體根據(jù)調(diào)研的結(jié)果來看，在作案人員方面，農(nóng)村小型工廠、作坊的負責人，村鎮(zhèn)等小型房地產(chǎn)開發(fā)商，以及承包山場、河流發(fā)展農(nóng)林、養(yǎng)

9、殖業(yè)的農(nóng)民都曾是涉案的主體。本罪的主體為一般主體，既包括自然人也包括單位。自然人犯罪，責任主體為相關(guān)涉案人員。單位涉嫌犯罪，我國刑法對單位犯罪實行雙罰制。對單位判處罰金，如在上文提到的云發(fā)頁巖磚廠涉嫌非法占用農(nóng)用地的情況。如果證據(jù)材料顯示，非法占用農(nóng)用地的行為經(jīng)過單位集體研究決定，為了單位利益，那么應當對涉案的單位泉塘云發(fā)頁巖磚廠判處罰金，并追究法定代表人和直接責任人員的責任。但在實務當中，在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，涉嫌非法占用農(nóng)用地案件的單位通常都是小工廠或者小作坊。這種小工廠小作坊都是一人說了算，老板只有一人或者是夫妻，沒有復雜的層級關(guān)系。所以對于類似這種情況，通常只是追究該老板的責任，正如劉

10、某某非法占用農(nóng)用地案，法院最終僅判處劉某某構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是對于有違法行為的相關(guān)單位應當責令關(guān)停。2.主觀方面為故意本罪的主觀方面只能是故意，且必須是直接故意。故意是指明知自己的行為會發(fā)生危害社會的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。故意由兩種因素構(gòu)成：一是認識因素，即明知自己的行為會發(fā)生危害社會的結(jié)果；二是意志因素，即希望或者放任危害結(jié)果的發(fā)生。這兩個因素必須是現(xiàn)實的、確定的。 張明楷，刑法學，第四版，法律出版社，232-243頁。構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，首先要求行為人認識到自己所占用的土地屬于農(nóng)用地；其次要求行為人意識到自己的行為會導致農(nóng)用地被占用的后果。根據(jù)因果關(guān)系理論，

11、行為人非法占用農(nóng)用地與農(nóng)用地被違規(guī)占用、毀壞的結(jié)果之間存在刑法意義上的因果關(guān)系。至于違法性認識問題，筆者認為并不構(gòu)成違法阻卻事由。在實務當中，經(jīng)常有涉嫌非法占用農(nóng)用地的被告人以不知道占用農(nóng)用地建造房屋、建設工廠等行為是違法的。然只要行為人認識到自己是不應當占用而占用則成立犯罪故意，并不需要行為人認識到自己的行為具體違反了哪部法律、哪個條款。前文所例劉某某非法占用農(nóng)用地案，被告人劉某某主觀上明知所占用的土地為林地，且未經(jīng)過審批，對于林地被破壞，造成環(huán)境污染等危害后果其主觀上也存在認知。由此可以認定被告人劉某某主觀上存在非法占用農(nóng)用地的故意。3. 客體 非法占用農(nóng)用地罪規(guī)定于刑法妨害社會管理秩序罪

12、這一章破壞環(huán)境資源保護罪這一節(jié)當中。由此可以想見非法占用農(nóng)用地罪侵犯的客體是國家對于農(nóng)用地的管理秩序。這一客體在實務當中如何認定呢？筆者認為國家對農(nóng)用地的管理是通過一系列的法律法規(guī)予以具體規(guī)定的，因此要判斷一個行為是否侵害了國家對于農(nóng)用地的管理秩序，應當首先判斷該行為是否違反了土地管理法、森林法、草原法等法律法規(guī)。上例當中劉某某的行為違反了森林法對林地保護的規(guī)定，應當認為劉某某的行為侵害了國家對農(nóng)用地的管理秩序。 4.客觀方面有非法占用農(nóng)用地的行為并造成了值得刑法評價的危害后果非法占用農(nóng)用地需要有非法占用農(nóng)用地的行為，并且需要造成值得刑法評價的危害后果。就非法占用農(nóng)用地案件而言，危害后果表現(xiàn)于

13、犯罪數(shù)額等情節(jié)。非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、推放固定廢棄物或者進行其他非農(nóng)業(yè)建設，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。 參見最高人民法院2000年6月22日關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋。非法占用林地“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”是指行為人非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達到五畝以上，非法占用并毀壞其他林地數(shù)量達到十畝以上，非法占用并毀壞防護林地

14、、特種用途林地及其他林地數(shù)量分別達到相應規(guī)定數(shù)量標準的百分之五十以上，非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地及其他林地，其中一項數(shù)量達到相應規(guī)定的數(shù)量標準的百分之五十以上，且兩項數(shù)量合計達到該項規(guī)定的數(shù)量標準。 參見最高人民法院2015年12月30日關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋。根據(jù)上述分析，上例劉某某非法占用農(nóng)用地案中，被告人劉某某主體適格，客觀上實施了非法占用林地的行為，侵犯了刑法保護的國家對于農(nóng)用地的管理秩序，達到了相關(guān)司法解釋規(guī)定的數(shù)額標準，應當認為被告人劉某某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。 四、非法占用農(nóng)用地案件的成因分析 （一）我國現(xiàn)有國情和失根農(nóng)民的土地之夢

15、在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營采取家庭承包責任制。然而家庭承包經(jīng)營體制實施以來，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟到商品經(jīng)濟、由商品經(jīng)濟再到市場經(jīng)濟的重大體制轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變中，經(jīng)營環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境等都對農(nóng)民生活和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)帶來了深刻的影響。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭承包責任制這種經(jīng)營模式下，我國農(nóng)村土地耕種收益越來越不能滿足農(nóng)民致富的需求，這種土地經(jīng)營模式在適應社會主義市場經(jīng)濟方面存在明顯的局限性。 劉金國、蔣立山，中國社會轉(zhuǎn)型與法律治理，中國法制出版社。也就是說在現(xiàn)有的土地經(jīng)營模式之下，農(nóng)民通過土地獲取的利益有限。與此同時，改變土地用途所帶來的收益遠大于“死守”土地的農(nóng)業(yè)收益，而

16、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策恰恰是“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益”。這幾乎使能夠帶來高收益的土地流轉(zhuǎn)方式無法存在。對于普通的農(nóng)民群眾來說，在經(jīng)濟、社會高速發(fā)展的今天，土地上的微薄收入已經(jīng)不足以支撐這些村民的正常生活。因此他們或者走向城市外出務工，或者期待在土地上做些文章。 （二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難問題與農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展之夢如上文所言，在現(xiàn)有的土地經(jīng)營模式和法律框架之下，無法存在高收益的土地流轉(zhuǎn)方式。從我們調(diào)研的情況來看，我省非法占用農(nóng)用地的案件，有很多都發(fā)生在城市周邊，犯案的通常是一些農(nóng)村小企業(yè)主。究其原因，一方面是由于政府規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)通常都在城市，購買或者租用成

17、本高昂，不適合小企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀。他們只能轉(zhuǎn)向村莊。另一方面是由于法律沒有為他們在村莊的生存提供條件，迎接他們的是嚴格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策。欲改變這一現(xiàn)狀，首先應當努力尋求適合我國國情和市場經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。筆者認為，“一刀切”的家庭承包經(jīng)營責任制已經(jīng)越來越不能適應中國經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是也要避免走入矯枉過正的誤區(qū)，根據(jù)現(xiàn)有土地國情，我國不可能也不需要全面推廣土地規(guī)模經(jīng)營模式。我們可以結(jié)合各地的具體情況，循序漸進地對土地經(jīng)營制度進行改革。可以結(jié)合地方實際，探索采取家庭式、集體式、股份制的經(jīng)營方式。 (三) 農(nóng)村社會治理的困境與村官的致富之夢非法占用農(nóng)用地案件是顯罪，無論是村民還是小企業(yè)主等犯罪主體如若非法占用農(nóng)用地，都需要達到一定的規(guī)模，造成一定的損害才會構(gòu)成犯罪。那么為何村官總是顯得“后知后覺”呢？在我國歷史上，農(nóng)村社會治理都是以村民自治為主，在村社鄰里之間也形成了一系列約定俗成的處事法則。而隨著社會的發(fā)展，越來越