社區(qū)成員代表大會不能取代社區(qū)居民會議

1、    社區(qū)成員代表大會不能取代社區(qū)居民會議以中辦發(fā)200023號文件為標(biāo)志，我國社區(qū)建設(shè)步入了新的發(fā)展時期。同時也意味著，原本定位不一的社區(qū)建設(shè)所指“社區(qū)”，最終依法定位在微型社區(qū)，亦即城鎮(zhèn)居民委員會轄區(qū)共同體。它是以現(xiàn)行的中華人民共和國城市居民委員會組織法為依據(jù)，進(jìn)行區(qū)域調(diào)整并組建社區(qū)居民委員會為前提的。也就是說，根據(jù)中辦發(fā)200023號文件和中華人民共和國城市居民委員會組織法調(diào)整組建的社區(qū)居民委員會，是依法組建和運作的。只有依法建立了居民委員會的社區(qū)，才能形成有法定轄區(qū)面積、法定人口規(guī)模、法定性社區(qū)管理機構(gòu)的微型社區(qū)，也只有這樣的微型社區(qū)才適宜成為

2、現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)的最基礎(chǔ)的操作單位。    社區(qū)建設(shè)這一新的發(fā)展態(tài)勢因此昭示我們，如果說，在中辦發(fā)200023號文件下發(fā)前，各地進(jìn)行社區(qū)建設(shè)實驗、試點尚可各顯神通、各創(chuàng)模式的話。那么，在中辦發(fā)200023號文件下發(fā)后，理所當(dāng)然應(yīng)按中辦發(fā)200023號文件加以依法規(guī)范和完善，特別是由點到面推廣試點經(jīng)驗時，更應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒好的實驗區(qū)成功經(jīng)驗，避免重蹈部分試點走過的彎路，把社區(qū)建設(shè)真正引導(dǎo)上依法、規(guī)范和完善之路。而不應(yīng)以現(xiàn)有法規(guī)已過時、不適應(yīng)、不完善、要修改等為由，在事關(guān)社區(qū)居民自治大局上忽視中華人民共和國城市居民委員會組織法的有關(guān)規(guī)定，一味強調(diào)以體制、制度創(chuàng)新而

3、忽略依法行政和依法自治。    基上認(rèn)同，社區(qū)居民委員會是城市基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性社區(qū)自治組織，必須依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而目前在社區(qū)自治組織建設(shè)中首先亟待糾正的誤區(qū)有：一是社區(qū)自治組織名稱不規(guī)范，雖然中辦發(fā)200023號文件已明確規(guī)范社區(qū)自治組織為社區(qū)居民委員會，但有些地方仍舊沿用一些實驗區(qū)以往不規(guī)范的做法，組建社區(qū)委員會、社區(qū)管理委員會和社區(qū)居民代表大會等，既忽視社區(qū)自治組織性質(zhì)，也無相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，一味以體制創(chuàng)新為名行不依法依規(guī)規(guī)范社區(qū)居民自治之實。如果由點到面這樣創(chuàng)新，中辦發(fā)200023號文件還要

4、不要全面貫徹落實就成了問題。二是有的以社區(qū)自治組織名義上依法選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會成員，但多數(shù)未按居民委員會組織法組織選舉，而是按機關(guān)選聘或公開招聘公務(wù)員一樣選定甚至派定居委會干部，甚至對干部的任免等管理基本照搬機關(guān)干部管理那一套。居民委員會成員年輕化選配不是靠引導(dǎo)、民主，而公然明文規(guī)定50歲、45歲以下才有資格，法律賦予這些年齡段以上的選民被選舉權(quán)哪兒去了？特別是把選聘任免社區(qū)居民委員會成員的權(quán)力授予無法可依的社區(qū)成員代表大會，使絕大多數(shù)社區(qū)居民的民主選舉權(quán)利如此這般被剝奪了。以民主選舉為前提和基礎(chǔ)的社區(qū)居民自治“四個民主”因此首先受到挑戰(zhàn)，并使社區(qū)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督產(chǎn)生諸多負(fù)面影

5、響，日益成為社區(qū)居民自覺自愿投入自治的一大障礙。只有依法把社區(qū)居民委員會選舉好、建設(shè)好，社區(qū)居民自治乃至整個社區(qū)建設(shè)才會有個好的基礎(chǔ)，才會有個強有力的自治組織保障。    同樣的，建立健全居民委員會組織，完善與法律法規(guī)相配套的決策、議事、管理等社區(qū)自治制度和形式，也應(yīng)遵循有法可依、有法必依的原則。因此，社區(qū)一旦依法劃定并設(shè)立相應(yīng)的社區(qū)自治主體組織-社區(qū)居民委員會后，依照中華人民共和國城市居民委員會組織法規(guī)定，社區(qū)居民委員會的決策、議事權(quán)力屬于社區(qū)居民會議或居民代表大會，而不是有些社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)自行界定的社區(qū)成員代表大會和社區(qū)議事委員會，更不能以“社區(qū)成員

6、代表大會”取代居民會議。中華人民共和國城市居民委員會組織法第九條規(guī)定：“居民會議由十八周歲以上的居民組成。居民會議可以由十八周歲以上居民或者戶代表參加，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人參加。居民會議必須有全體十八周歲以上的居民，戶的代表或者居民小組選舉的代表的過半數(shù)出席，才能舉行，會議的決定，由出席人的過半數(shù)通過?！钡谑畻l還規(guī)定“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。居民會議由居民委員會召集和主持。有五分之一以上的十八周歲、五分之一以上的戶或者三分之一以上的居民小組提議，應(yīng)當(dāng)召開會議。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民討論決定。”由此觀之，社區(qū)居民委員會依照中華人民共和國城市

7、居民委員會組織法有關(guān)規(guī)定貫徹落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等“四個民主”中的民主決策時，必須召開社區(qū)居民會議或居民代表大會，由社區(qū)居民民主討論，按多數(shù)人的意見做出決定。換言之，社區(qū)民主決策、議事的主要組織形式是社區(qū)居民會議或社區(qū)居民代表會議。    社區(qū)居民會議作為社區(qū)居民自治的最高權(quán)力決策組織形式和會議制度，具有以下法定權(quán)力：一是聽取和審議社區(qū)居民委員會的工作報告；二是討論決定本社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃；三是選舉、撤換和罷免社區(qū)居民委員會成員；四是討論制定和修訂社區(qū)公約；五是討論決定涉及全體社區(qū)成員利益的其他重大事項；六是改變或撤銷

8、社區(qū)居民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。因此，試圖以“社區(qū)成員代表大會”取代社區(qū)居民會議或居民代表大會而進(jìn)行社區(qū)居民自治決策、議事，是與現(xiàn)行法律政策相悖的，也是無法可依的。以往有些實驗區(qū)不僅“社區(qū)成員代表大會”取代社區(qū)居民會議或居民代表大會，還制發(fā)社區(qū)成員代表大會職責(zé)、社區(qū)自治章程等規(guī)定“社區(qū)成員代表大會”職權(quán)類如中華人民共和國城市居民委員會組織法賦予居民會議的上述權(quán)力，明顯與法規(guī)不相吻合，也是依法進(jìn)行社區(qū)居民自治所難認(rèn)同的。    第一，必須明確，迄今為止，所謂“社區(qū)成員代表大會”性質(zhì)及其組織定位沒有任何法律法規(guī)和政策界定及授權(quán)，更沒有任何法規(guī)規(guī)定其可以替代居民會

9、議而成為社區(qū)居民自治的最高權(quán)力機構(gòu)或決策機構(gòu)。    第二，原來部分社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)架構(gòu)“社區(qū)成員代表大會”時，是基于其所構(gòu)建的社區(qū)是“在街道指事處之下、居委會之上”的一級“準(zhǔn)行政組織”。因此構(gòu)思既非行政決策形式又非居民自治決策形式，甚至不能類同社會團體決策形式的所謂“最高權(quán)力或決策機構(gòu)-社區(qū)成員代表大會”。因為前三者畢竟有法規(guī)授權(quán)組織和運作，而后者卻無法可依。特別是，不應(yīng)以無法可依的“最高權(quán)力決策機構(gòu)”取代有法可依的居民會議職權(quán)。    第三，以成立社區(qū)居民委員會為前提的社區(qū)成員代表大會一旦取代居民會議或居民代表大

10、會而主宰社區(qū)居民自治的決策、議事權(quán)力，就有意無意剝奪了中華人民共和國城市居民委員會組織法賦予廣大居民的民主選舉、民主決策、民主管理等權(quán)力，這是嚴(yán)重的違法行為。據(jù)1996年對全國12個城市300余個居委會抽樣問卷調(diào)查，被調(diào)查的97.4%的居委會能按時換屆選舉，91.1%的居委會委員是經(jīng)過全體居民會議和居民代表會議選舉產(chǎn)生，參加過居民會議的人數(shù)占被調(diào)查者的72.9%。社區(qū)建設(shè)初衷之一是擴大基層民主，如果原有的民主層面都持續(xù)不了，擴大基層民主豈不是空談或徒有虛名？特別有的地方以社區(qū)成員代表大會取代居民會議時，將眾多純居民、流動人口、高校學(xué)生等這一支社區(qū)建設(shè)生力軍的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，以及民主決策權(quán)剝奪

11、了，有些本是社區(qū)選民的大學(xué)生、研究生一旦為社區(qū)需要兼職，也因無權(quán)參與選舉獲任而只能聘為“居委會主任助理”。社區(qū)基層民主變成了少數(shù)人的民主或代表的民主，忽略了擴大基層民主的廣泛性、直接性。    第四，成立社區(qū)成員代表大會作為居民自治的最高權(quán)力和決策機構(gòu)，而將居民委員會僅僅定位為執(zhí)行機構(gòu)，是對居民委員會權(quán)力的肢解和分割。依照中華人民共和國城市居民委員會組織法第十條、第十一條規(guī)定，“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”，居民委員會召集和主持居民會議，“居民委員會決定問題，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。”由此可見，居民委員會的權(quán)力遠(yuǎn)不是執(zhí)行問題，而且有一定的決定權(quán)和

12、對決策運作的負(fù)責(zé)權(quán)。如果社區(qū)居民委員會無權(quán)召集和主持居民會議來依法履行有關(guān)社區(qū)居民自治的決策權(quán)、立約權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)，居民委員會也就談不上對居民會議負(fù)責(zé)并報告工作等問題，更談不上帶領(lǐng)社區(qū)居民組織實施社區(qū)自治權(quán)問題。    第五，竭力主張成立社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事委員會等決策、議事權(quán)力機構(gòu)的始作俑者，一再強調(diào)非此駐社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、企事業(yè)單位不能、不便參與、支持社區(qū)建設(shè)，更不能調(diào)動這些單位的社區(qū)建設(shè)積極性。關(guān)鍵是中華人民共和國城市居民委員會組織法第二十四條已明確規(guī)定，“機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位不參加居住區(qū)的居民委員會，但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會的

13、工作。”大少省、市、自治區(qū)實施辦法也規(guī)定，居民會議“必要時，還可以邀請本轄區(qū)的機關(guān)、企事業(yè)單位、群眾團體派代表參加?！比绻梢?guī)定都不足以調(diào)動駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性，難道無法可依甚至多少有違法之嫌的組織形式就足以調(diào)動駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性嗎？真是令人費解。換句話說，如果依法要求駐社區(qū)單位支持社區(qū)工作，邀請社區(qū)單位派代表參加社區(qū)居民會議或居民代表會議的決策、議事還不足以調(diào)動駐社區(qū)單位參與、支持社區(qū)建設(shè)的積極性的話，也還可以用“社區(qū)工作聯(lián)席會議”會議等形式進(jìn)行多方面溝通和聯(lián)系，但不能以后者取代前者。否則勢必成為社區(qū)單位自治而不是社區(qū)居民自治了。  &

14、#160; 特別需要強調(diào)的是，倘若社區(qū)自治都主要由社區(qū)成員單位代表“全包代攬”的話，單位原有辦社會的職能，包括家委會、工會、職代會以及行政后勤服務(wù)等等管理社會事務(wù)、服務(wù)的機構(gòu)已一應(yīng)俱全，社區(qū)還有無必要再調(diào)整組建社區(qū)居民委員會這一基層群眾性自治組織來承接企業(yè)辦社會的職能？此其一。其二，對于單位型社區(qū)而言，社區(qū)成員代表大會到底在多大程度上能區(qū)別于原單位已有的家委會、工會、職代會的職能？譬如，企業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)的最終目的是按現(xiàn)代企業(yè)制度要求改革運作，把企業(yè)辦社會的職能剝離由社區(qū)承接。這意味著社區(qū)必須能勝任這一改革重任。否則不僅不能適應(yīng)企業(yè)改革的需要為企業(yè)分憂解愁，還有可能變成企業(yè)的額外負(fù)

15、擔(dān)或第二個累贅，始終走不出企業(yè)辦社會的“怪圈”。諸如此類過份依賴機關(guān)、企事業(yè)等社區(qū)成員單位來開展社區(qū)居民自治，只能說明社區(qū)居民民主意識尚未自立自強，離社區(qū)居民自治目標(biāo)尚遠(yuǎn)。進(jìn)而言之，仰賴社區(qū)成員單位而不是絕大多數(shù)居民成為社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主體，不僅有悖于中華人民共和國城市居民委員會組織法精神，亦有悖于機關(guān)、企事業(yè)單位改革和真正的基層民主政治建設(shè)初衷。正如廣西有個企業(yè)集團到某省某市考察企業(yè)單位型社區(qū)建設(shè)后說，如果社區(qū)建設(shè)不能從根本上幫助企業(yè)解決辦社會的問題，大大小小的社區(qū)事務(wù)都由企業(yè)拍板、企業(yè)負(fù)責(zé)才能辦，不要社區(qū)居委會倒也罷了。有人甚至擔(dān)心，社區(qū)會不會以資源共享為名，通

16、過主要由社區(qū)單位派代表參加的成員代表大會議決方式向社區(qū)單位要錢、要物，成為增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的新套套。    同樣的，建章立制規(guī)范社區(qū)民主管理時也應(yīng)依法進(jìn)行。必須建立健全與法律法規(guī)相配套的決策、議事、管理等社區(qū)自治制度，亦即社區(qū)公約，使社區(qū)自治不僅有法可依，而且有章可循，逐步走上制度化、法制化軌道。目前亟需制定實施的社區(qū)基本自治制度有如社區(qū)居民會議制度、社區(qū)居民代表會議制度、居民公約或社區(qū)資源共享公約、社區(qū)居民自治章程、社區(qū)自治工作規(guī)范、社區(qū)居務(wù)公開制度等。社區(qū)應(yīng)結(jié)合本社區(qū)的實際，在廣泛征求社區(qū)居民和駐社區(qū)單位意見的基礎(chǔ)上，由社區(qū)居民會議或居民代表大會討論制訂社區(qū)公約，社區(qū)成員共同遵守。訂立的公約條款要通俗易懂、便于遵守和執(zhí)行；公約的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸。社區(qū)制訂的公約應(yīng)報市(縣、區(qū))人民政府或街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)備案，由社區(qū)居民委員會監(jiān)督執(zhí)行。并逐步完善政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)公開等各項規(guī)章制度，促進(jìn)和帶動社區(qū)建設(shè)的各項工作制度化、規(guī)范化，設(shè)立“社區(qū)居民委員會公開