中央銀行國庫監(jiān)管體系建設(shè)的研究

1、中央銀行國庫監(jiān)管體系建設(shè)的研究摘要隨著國庫自身資金清算體系的建立財(cái)政集中支付改革全面鋪開和財(cái)、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)工作的試點(diǎn)推廣我國國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)量明顯增多,業(yè)務(wù)處理程序增加工作流程變得復(fù)雜化國庫資金風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)凸顯風(fēng)險(xiǎn)防范壓力越來越大如何加強(qiáng)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制是擺在我們面前的重要課題就我國央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制建設(shè)進(jìn)行探討為各級國庫部門的資金風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考關(guān)鍵詞中央銀行；國庫監(jiān)管；體系建設(shè)1國庫監(jiān)管體系建設(shè)的總體要求1國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的充分性我國中央銀行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系建設(shè)要充分考慮我國金融、財(cái)政體制改革、發(fā)展的總體要求要與世界經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅發(fā)展的趨勢接軌；滿足社會政治、

2、經(jīng)濟(jì)、人民生活穩(wěn)定的需求表達(dá)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)金融環(huán)境、生態(tài)財(cái)稅環(huán)境需求和對外開放的要求；表達(dá)以人為本的原則提高民族生活質(zhì)量的要求；保證貨幣政策和財(cái)稅政策執(zhí)行的有效性；保證業(yè)務(wù)操作的標(biāo)準(zhǔn)性、合法性提升央行國庫的管理質(zhì)量和服務(wù)水平2國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的有效性國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制要到達(dá)控制的目標(biāo)就必須得到有效實(shí)施國庫的風(fēng)險(xiǎn)控制體系必須要保證有效地履行經(jīng)理國庫職責(zé)維護(hù)國庫資金安全、完善結(jié)算手段、保證服務(wù)質(zhì)量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展3國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的可操作性國庫風(fēng)險(xiǎn)控制必須具有可操作性能夠滿足各國庫的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理工作需求只有可控的才是可行的才能確保證國庫資金安全4國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的

3、目標(biāo)性國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系是為實(shí)現(xiàn)國庫工作目標(biāo)體系服務(wù)的國庫的資金風(fēng)險(xiǎn)控制必須保證更好地履行職責(zé)實(shí)現(xiàn)央行國庫工作目標(biāo)5國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的科學(xué)性國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)際上是方法和程序的結(jié)合只有保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制的科學(xué)、合理才能保證方法的可行、程序的適用否則南轅北轍達(dá)不到預(yù)期效果6國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系的效率性國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制要有講求效率只有高效的監(jiān)測與控制機(jī)制完善的組織結(jié)構(gòu)才能保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)2國庫監(jiān)管要素2.1控制環(huán)境影響國庫資金安全的因素很多既有外部因素又有內(nèi)部因素對建立和實(shí)施控制這些因素的內(nèi)外態(tài)度和采取行動總稱就是控制環(huán)境1誠信和道德價值觀；無論是國庫組織最高管理層庫主任、庫副主任、中層部門

4、負(fù)責(zé)人、還是一般業(yè)務(wù)人員都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格一致地保持誠信行為和道德標(biāo)準(zhǔn)通過加強(qiáng)央行的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和國庫的實(shí)地使其客觀監(jiān)督國庫管理者和職工并提供道德方面的指導(dǎo)通過制定國庫行為準(zhǔn)則和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)使所有職工在一般和特定環(huán)境下能夠保持正確的操作行為躲避不老實(shí)、非法和不道德行為2管理理念和管理風(fēng)格；央行國庫內(nèi)部無論高層、中層、還是一般管理者都必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀提高內(nèi)部控制重要性認(rèn)識支持、配合、參與機(jī)構(gòu)內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理3組織結(jié)構(gòu)控制國庫組織結(jié)構(gòu)是指為國庫活動提供計(jì)劃、執(zhí)行、控制和監(jiān)督職能的整體框架具體應(yīng)考慮組織結(jié)構(gòu)的合適性及其提供管理國庫所需信息的溝通

5、能力;各主管人員所負(fù)責(zé)任的適當(dāng)性;按照主管人員所擔(dān)負(fù)的責(zé)任判斷其是否具備足夠的知識及豐富的經(jīng)驗(yàn);當(dāng)環(huán)境改變時配合改變其組織結(jié)構(gòu)的程度;職工、尤其是負(fù)責(zé)管理及監(jiān)督職能的職工人數(shù)的充足程度組織機(jī)構(gòu)要科學(xué)、可行具有相互配合、相互制約的機(jī)制4權(quán)力的分配和責(zé)任的劃分國庫部門敏感職位較多因此權(quán)力分工要準(zhǔn)確明晰只有明確授權(quán)和分配責(zé)任的方法才可以大大增強(qiáng)國庫部門的風(fēng)險(xiǎn)控制意識以躲避管理風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)5人力資源政策和慣例建立有效的職工調(diào)配、培訓(xùn)、待遇、績效考核、提升政策和執(zhí)行機(jī)制才能保證央行國庫職工的勝任能力和正直品行6人員的能力包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體職工都必須具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)操作技能只有具備相應(yīng)的能

6、力才能確保各項(xiàng)政策、措施的有效落實(shí)7完善的內(nèi)部檢查制度建立完善的國庫內(nèi)部檢查制度是促進(jìn)國庫履行職責(zé)的需要檢查方案要完善、科學(xué)檢查內(nèi)容全面、完整檢查重點(diǎn)準(zhǔn)確檢查方法和程序要符合效率、效益的原則此外金融生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、稅務(wù)政策和地方利益分配也將對各級國庫的內(nèi)部資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和控制產(chǎn)生重大的影響各級國庫組織必須引起高度的重視加強(qiáng)轄區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)妥善處理與地方政府和政府部門關(guān)系2.2國庫會計(jì)業(yè)務(wù)核算和資金清算系統(tǒng)1國庫會計(jì)核算系統(tǒng)規(guī)定各項(xiàng)國庫會計(jì)業(yè)務(wù)的鑒定、分析、歸類、登記和編報(bào)的方法明確預(yù)算收入收納、劃解、入庫和支付的管理責(zé)任健全的國庫會計(jì)系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):鑒定和登記一切合法的核算業(yè)務(wù);對各項(xiàng)業(yè)

7、務(wù)按時進(jìn)行適當(dāng)分類作為編制財(cái)務(wù)報(bào)表的依據(jù);確定國庫業(yè)務(wù)發(fā)生的日期以便按照會計(jì)期間進(jìn)行記錄;在財(cái)務(wù)報(bào)表中恰當(dāng)?shù)乇硎龊怂銟I(yè)務(wù)以及對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行揭示2國庫資金清算系統(tǒng)國庫資金清算系統(tǒng)包括資金支付系統(tǒng)、內(nèi)部行來系統(tǒng)和同城清算系統(tǒng)2.3控制程序控制程序指各級國庫部門所制訂的用以保證到達(dá)資金安全目的的方針和程序它包括以下不同的控制程序:1業(yè)務(wù)授權(quán)國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動通過依法授權(quán)合理界定各級國庫的業(yè)務(wù)權(quán)力確保各級國庫依法治庫2責(zé)任劃分明確各個人員的職責(zé)分工和崗位互控防止有關(guān)人員對正常業(yè)務(wù)圖謀不軌的舞弊行為3憑證與記錄的控制指派不同人員分別承擔(dān)記錄業(yè)務(wù)和保管重要憑證的職責(zé)；憑證和賬單的設(shè)置和使用應(yīng)保證業(yè)務(wù)和活動

8、得到正確的記載3國庫監(jiān)管的內(nèi)容從中央銀行國庫職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)看央行國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制應(yīng)包括以下內(nèi)容1職務(wù)崗位別離控制中央銀行國庫的各項(xiàng)業(yè)務(wù)崗位要到達(dá)互相制約相互牽制要求責(zé)任的分配與授權(quán)強(qiáng)調(diào)對于國庫內(nèi)部的全部活動要合理有效地分配職責(zé)和權(quán)限并為執(zhí)行任務(wù)和承擔(dān)職責(zé)的工員、特別是關(guān)鍵崗位的人員提供和配備所需的資源并確保他們的經(jīng)驗(yàn)和知識與職責(zé)權(quán)限相匹配要使所有職工知道:他們的工作行為以及職責(zé)擔(dān)負(fù)形式和認(rèn)可方式與達(dá)成央行國庫資金安全目標(biāo)的聯(lián)系2金融政策、法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督控制建立健全央行國庫依法行政機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制保證國家各項(xiàng)財(cái)政政策的貫徹落實(shí)使國庫所有的職工都能夠掌握國庫業(yè)務(wù)所必要的法律、法規(guī)知識成為金

9、融政策、財(cái)政政策的忠實(shí)執(zhí)行者和監(jiān)督者3授權(quán)批準(zhǔn)控制授權(quán)必須符合實(shí)際過度授權(quán)可能造成下級機(jī)構(gòu)權(quán)力過大風(fēng)險(xiǎn)難以控制一旦出現(xiàn)權(quán)力亂用、濫用現(xiàn)象就會造成較大的損失；假設(shè)權(quán)力收縮過大易影響下級機(jī)構(gòu)的工作積極性造成工作效能低下只有通過合適的授權(quán)程序、方式進(jìn)行適度的授權(quán)才能保證權(quán)力的可控、風(fēng)險(xiǎn)的可控4業(yè)務(wù)程序控制包括預(yù)算收入收納、劃解、入庫、退庫、撥付和國債兌付等業(yè)務(wù)的會計(jì)核算控制、國庫資金清算控制等職工必須充分掌握所從事工作的業(yè)務(wù)操作規(guī)程知道不按規(guī)定業(yè)務(wù)程序操作的危害能夠依照法定程序進(jìn)行業(yè)務(wù)操作就可以有效地防范國庫操作風(fēng)險(xiǎn)5網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)控制國庫網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要進(jìn)行不斷的完善和優(yōu)化加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)登錄的管理與權(quán)限控制加強(qiáng)電腦

10、病毒實(shí)時監(jiān)控提高網(wǎng)絡(luò)核算的可控性4國庫監(jiān)管手段的類型中央銀行國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)是以序時操作為基礎(chǔ)的這就決定了其內(nèi)部監(jiān)測與控制也應(yīng)是以序時控制為主具體可分為事前控制、過程控制和結(jié)果控制三類1事前控制就是為了保證央行經(jīng)理國庫職責(zé)在履行中不發(fā)生偏差進(jìn)行的事前控制如各項(xiàng)預(yù)算收入退庫審批業(yè)務(wù)、預(yù)算收入的更正審核業(yè)務(wù)、大額預(yù)算支付的審核業(yè)務(wù)、國債兌付的審批業(yè)務(wù)等等；2過程控制就是對央行國庫業(yè)務(wù)活動中針對正在發(fā)生的行為進(jìn)行的控制如會計(jì)核算記錄、重要事項(xiàng)的登記、重要空白憑證的登記等等；3結(jié)果控制對國庫會計(jì)業(yè)務(wù)活動最終結(jié)果采取的各項(xiàng)控制措施如對會計(jì)核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督、國庫風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的定期排查、國庫的內(nèi)、外部對帳等等我國

11、中央銀行國庫的業(yè)務(wù)活動應(yīng)逐步建立事前、事中控制機(jī)制國庫核算事前控制有利于國庫資金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；過程控制往往能在事中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題比結(jié)果控制更可靠、更完善更符合國庫資金風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)5對國庫監(jiān)管體系的評價對國庫資金控制所作的研究和評價可以分為三個步驟調(diào)查了解資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測控制情況并做出相應(yīng)的記錄；實(shí)施符合性測試程序證實(shí)有關(guān)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的效果；評價資金監(jiān)測與控制的風(fēng)險(xiǎn)確定資金監(jiān)測與控制的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域?qū)嵤U(kuò)展監(jiān)督領(lǐng)域降低風(fēng)險(xiǎn)5.1了解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的方法現(xiàn)場觀察法通過現(xiàn)場觀察記錄關(guān)鍵控制活動、潛在的關(guān)鍵點(diǎn)、控制缺陷或控制過度情況流程圖法就是用符號和圖形來表示中央銀行國庫部門業(yè)務(wù)和憑證在組織機(jī)

12、構(gòu)內(nèi)部有序流動情況調(diào)查表法就是將與保證業(yè)務(wù)記錄正確性和可靠性以及與保證業(yè)務(wù)完整性有關(guān)的事項(xiàng)列作調(diào)查對象并列表由有關(guān)人員填寫5.2進(jìn)行符合性測試符合性測試為了確定內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行是否有效而實(shí)施的程序主要包括實(shí)質(zhì)測試、憑證測試和模擬測試；實(shí)質(zhì)性測試對央行國庫的控制程序檢查、業(yè)務(wù)處理程序檢查、數(shù)據(jù)信息可信程度檢查憑證測試就是要查閱國庫內(nèi)部有關(guān)文件、資料；查閱國庫業(yè)務(wù)、會計(jì)帳目；核對有關(guān)帳證、賬賬、賬表；進(jìn)行比照分析進(jìn)行科學(xué)的判斷與評價模擬測試就是按實(shí)際業(yè)務(wù)處理過程進(jìn)行模擬作業(yè)核查資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控執(zhí)行情況5.3國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制的評價國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制體系風(fēng)險(xiǎn)評價步驟1確認(rèn)國庫政策執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、操作中可能發(fā)生哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)；2確認(rèn)哪些控制可以防止或者發(fā)現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)；3執(zhí)行符合性測試獲取這些控制是否適當(dāng)設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行的證據(jù)；4評價所獲得的證據(jù)；5評價該項(xiàng)認(rèn)定的控制風(fēng)險(xiǎn)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系的風(fēng)險(xiǎn)評價國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與控制體系風(fēng)險(xiǎn)可評為高水平也可以評為低水平評價為高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制1控制政策和程序與認(rèn)定不相關(guān)；2控制政策和程序無效；3取得證據(jù)來討價控制政策和程