中國農(nóng)村土地制度改革探索

1、【數(shù)據(jù)庫】經(jīng)濟(jì)類2006年四季度【文獻(xiàn)號(hào)】450【原文出處】當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)【原刊地名】西安【原刊期號(hào)】20065【原刊頁號(hào)】19【分 類 號(hào)】F13【分 類 名】社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐【復(fù)印期號(hào)】200612【標(biāo) 題】中國農(nóng)村土地制度改革模式探索【標(biāo)題注釋】在本文寫作過程中，得到世界銀行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家李果先生、國務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心副主任歐清平先生指導(dǎo)，在此表示感謝！【作 者】張琦【作者簡介】張琦，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京100875張琦(1963- )陜西眉縣人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：土地制度與政策?！緝?nèi)容提要】農(nóng)村土地制度不僅是中國

2、革命的根本性問題，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，仍將是中國現(xiàn)代化建設(shè)的最基礎(chǔ)問題，尤其是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的迫切性及中國建立和諧社會(huì)目標(biāo)是否已經(jīng)構(gòu)成了土地制度新突破的能量呢？果真如此，那么，條件是否具備？時(shí)機(jī)是否成熟？本文通過對(duì)我國農(nóng)村土地制度的局限性和存在的問題分析后認(rèn)為，中國農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)到了必須進(jìn)行所有制變革的時(shí)候了。而考慮到中國具體實(shí)際和改革面臨的阻力，筆者提出了改革的戰(zhàn)略思路是：第一階段實(shí)行土地股份所有，市場化經(jīng)營；第二階段實(shí)行農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有制?！菊?要 題】“三農(nóng)”問題【關(guān) 鍵 詞】土地制度/股份所有/農(nóng)民個(gè)人所有制【正 文】一、現(xiàn)行中國農(nóng)村土地制度體系自身存在的問題與矛盾自195

3、0年以后，中國土地制度發(fā)生過幾次大變革，到目前為止，中國農(nóng)村土地制度已基本定格在土地承包責(zé)任制的框架上。盡管中國經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村土地制度開始試點(diǎn)并引發(fā)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革，也取得了相當(dāng)?shù)某晒?，而中國?jīng)濟(jì)也已經(jīng)度過了短缺經(jīng)濟(jì)而進(jìn)入到了剩余經(jīng)濟(jì)新階段，但土地制度以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系所帶來的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在新的條件下面臨著越來越多的問題、矛盾。主要集中在：(一)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊問題仍未徹底解決雖然我國從1978年以后，逐步理順了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但當(dāng)時(shí)主要是解決農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)民束縛問題，實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)，但在此之后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)村管理體制變革，與城市經(jīng)濟(jì)體制改革相比，

4、顯然緩慢多了，長期被掩蓋和無視的問題及矛盾在今天已明顯地顯現(xiàn)出來：1. 土地所有權(quán)法律界定上的模糊性。按照我國憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村土地是集體所有制，但卻未規(guī)定所有制主體究竟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)，還是自然村？如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，顯然集體所有制顯得過大，放在村委會(huì)一級(jí)從規(guī)模和可行性上不存在問題，但從歷史上說大多是以自然村為單位的，因此，確定在自然村一級(jí)是較合理的。但我國法律制度均未有界定。法律上不明確界定，必然出現(xiàn)混亂，事實(shí)上所有土地關(guān)系中存在的問題，都或多或少、直接和間接的與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰有關(guān)聯(lián)。2. 所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)相混淆。首先是土地所有權(quán)與土地承包權(quán)混淆。一般來說，所有權(quán)并不僅僅是

5、承包權(quán)這樣狹小范疇問題，可能在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村承包權(quán)似乎發(fā)揮著所有權(quán)作用，但這實(shí)際上是一種誤解，尤其是當(dāng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化及土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時(shí)，承包權(quán)的權(quán)益是無法替代所有權(quán)的，承包人在法律上是不可能獲得土地所有權(quán)規(guī)定的權(quán)益的，如土地交易中的實(shí)際收入，承包權(quán)是不能獲得完全土地交易收益的，所謂土地補(bǔ)償，僅僅是一種承包權(quán)補(bǔ)償，絕非是所有權(quán)補(bǔ)償。其次是將使用權(quán)與土地承包權(quán)相混淆。我國農(nóng)村土地承包法在總則的規(guī)定中是將“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”作為目標(biāo)的，但在落實(shí)農(nóng)民土地使用權(quán)時(shí)卻變成了“土地承包經(jīng)營權(quán)”，也就是說，農(nóng)村土地承包法是以完善和穩(wěn)定農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為目的，即將農(nóng)民土地使用權(quán)在法律

6、制度上予以確定，然而，農(nóng)村土地承包法中在總則后具體內(nèi)容卻用了土地承包權(quán)，這說明我國目前在農(nóng)村土地承包法法律上對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)、承包權(quán)之間還未最終界定范圍，是一種模糊處理，這對(duì)穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村土地關(guān)系和農(nóng)村土地市場及其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的完善是非常不利的。在產(chǎn)權(quán)模糊不清的情況下，是不可能謀求建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益流動(dòng)合理的土地制度體系的。這樣的后果就是，現(xiàn)行土地所有權(quán)似乎是集體所有，但實(shí)際上農(nóng)民獨(dú)立使用。集體所有權(quán)有時(shí)成為虛假的空殼、名存實(shí)亡，但反過來，農(nóng)戶在土地處置權(quán)方面又受著國家與集體的干預(yù)、制約，又是一種缺乏較完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這樣就使得國家宏觀調(diào)控權(quán)空幻，集體所有權(quán)虛設(shè)，農(nóng)戶

7、所有權(quán)缺乏與扭曲，使用權(quán)不完全。形成了目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)上的多重主體(即作為法律所有者的集體，實(shí)際上履行所有權(quán)職能的國家可以征用，實(shí)際上占有土地并使用土地的農(nóng)戶)。外表上的多重主體與實(shí)際上的無主體之間的矛盾從而構(gòu)成了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生和形成的根基和契機(jī)。(二)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)雙重極度膨脹化與相對(duì)弱化同時(shí)并存其一，是土地使用權(quán)極度膨脹化而土地所有權(quán)相對(duì)弱化現(xiàn)象。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，本來是“分”的層次擴(kuò)展，但目前卻造成了“分”層次不斷拓寬與深化，使得“雙層”統(tǒng)一集體經(jīng)濟(jì)主體成為虛假的空殼，其服務(wù)、協(xié)調(diào)作用功能完全軟化，有些地方還形成了集體與農(nóng)戶之間的對(duì)立，集中表現(xiàn)就是集體經(jīng)濟(jì)積累

8、減少，有些地方甚至蕩然無存，諸如教育事業(yè)投資空檔、農(nóng)田水利建設(shè)破壞、抗災(zāi)抗害能力削弱，自我發(fā)展自我保護(hù)機(jī)制斷鏈，呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無序化、混亂化和盲目性與波動(dòng)性。其二，土地所有權(quán)成為農(nóng)村個(gè)別干部行使代理權(quán)力的工具，從而，表現(xiàn)出一種極度扭曲的集體所有制關(guān)系和極度弱化的農(nóng)民使用權(quán)。由于農(nóng)戶家庭只有土地經(jīng)營的承包權(quán)，無所有權(quán)，村委會(huì)既是行政組織又是經(jīng)濟(jì)組織，又是承包土地的發(fā)包方，這樣就出現(xiàn)了少數(shù)干部、村委會(huì)侵害農(nóng)民利益。例如有些村干部以集體土地所有者代表的身份設(shè)立名目(如搞土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)、建設(shè)商品基地等)，利用各種時(shí)機(jī)(如建設(shè)開發(fā)區(qū)、修筑公路、招商引資等)，侵犯或出賣農(nóng)民利益。所以，正是土地產(chǎn)權(quán)不清

9、造成了國家、集體、農(nóng)民的互相侵權(quán)，大量土地被非法買賣、出租、轉(zhuǎn)讓等。當(dāng)前農(nóng)村信訪中相當(dāng)大的比例均與農(nóng)村土地有關(guān)1。(三)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的巨大差異，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)不公平待遇自1978年以來，在對(duì)中國農(nóng)村土地制度改革完善的推進(jìn)過程中，既有政策性調(diào)整，諸如80年代的連續(xù)五年的五個(gè)一號(hào)文件出臺(tái)，對(duì)當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地制度改革起到了巨大指導(dǎo)作用，也有土地制度和法律的不斷完善，如以土地管理法等等為核心的一系列土地管理法規(guī)出臺(tái)和實(shí)施，保證了中國土地制度改革成功地向前推進(jìn)。但土地制度在城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的不平等性和不公平性卻一直沒有任何改變。如我國土地管理法第六十三條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用

10、權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，也就是說，農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。即使到2004年國務(wù)院下發(fā)關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。對(duì)原有土地政策雖有松動(dòng)，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個(gè)人的強(qiáng)迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定，而轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。但這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是有限制的，即全部以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限。眾所周知，中國實(shí)行城市土地國有制，農(nóng)村土地集體所有制，應(yīng)當(dāng)說這一

11、制度沒有什么錯(cuò)，只要符合農(nóng)村和城市實(shí)際，完全是可以的，我國幾十年來也一直實(shí)行著這一制度，但是，在實(shí)際運(yùn)用中，農(nóng)村土地和城市土地在收益權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)等方面卻有著很大的區(qū)別，農(nóng)村土地所有者的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)僅限于所有權(quán)未變化和土地用途不變化的承包權(quán)流轉(zhuǎn)，而沒有出讓權(quán)，這實(shí)際上是一種不完全的、有限的所有權(quán)。農(nóng)村土地出讓，必須國有化后，由國家進(jìn)行出讓，其他任何人都不允許轉(zhuǎn)讓土地，顯然，這是一種極其不平等的制度。如果說市場競爭帶來了就業(yè)、資源配置及商品價(jià)值轉(zhuǎn)換周期上的不平等結(jié)果，那是短期結(jié)果，是可以通過自身努力來改變的話，那么，制度、法律上不平等和不公平則是長期的，是無法通過自身來改變的。(四)土地征用制度

12、與征用標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)農(nóng)民利益的掠奪工業(yè)化、城市化發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重要標(biāo)志，伴隨這一過程的生產(chǎn)要素也將發(fā)生變化的是，農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)加速轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地大量減少，城市土地不斷擴(kuò)大，而保證工業(yè)化、城市化做法之一就是實(shí)行農(nóng)村土地國家征用制度。這種征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體制存在兩個(gè)缺陷。一是我國采取的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有反映市場經(jīng)濟(jì)條件下被征用土地資產(chǎn)價(jià)值，僅僅是一種土地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，而土地補(bǔ)償費(fèi)并不是土地交換價(jià)格的全部，因此是很不合理的。事實(shí)上，農(nóng)村土地國有化，應(yīng)當(dāng)是所有權(quán)與所有權(quán)之間的市場交換行為，使價(jià)格的全部價(jià)值，僅僅用支付土地補(bǔ)償費(fèi)來實(shí)施的，是不平等的，它不僅使農(nóng)民利益受損，而且，

13、也讓農(nóng)民失去了生活和就業(yè)保障。因?yàn)槌邪?，不僅是農(nóng)民的就業(yè)保障和生活來源，也是國家給予農(nóng)民最基本的生存權(quán)利，一旦失去了土地，農(nóng)民就失去了生存依賴和社會(huì)保障2。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，改革開放以來農(nóng)民以土地的“稅、租、費(fèi)”等名義被拿走的資金有大約15000億元(遲福林)。1987年至2002年全國非農(nóng)占用耕地直接剝奪農(nóng)民土地凈收益高達(dá)30000億元(陳錫文，韓俊，葉興慶)。這些都是由于“農(nóng)村集體土地所有制”在產(chǎn)權(quán)制度體系中的不平等造成的。因此，可以說，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度無法從根本上解決城市化過程中農(nóng)用土地非農(nóng)化與農(nóng)村人口不斷增長、農(nóng)民收入和就業(yè)之間日益激烈的矛盾，無法形成良性的土地等價(jià)交換體系，土地征用

14、制度已經(jīng)給農(nóng)民利益造成了巨大損害，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。二、制度改革的艱難選擇根本性變革還是逐步完善？面對(duì)以上的矛盾和問題，中國農(nóng)村土地制度究竟是采取全面改革還是進(jìn)行制度完善？假設(shè)要改革，那么，是否具備了條件，或者反過來說，當(dāng)前中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和國家所擁有的條件是否可以滿足改革所必要的條件，還是只能滿足進(jìn)行制度完善所具備的條件。深入地了解這些，是進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革涉及的前提條件。(一)制度改革和完善的必要性和充分性思辨制度改革是對(duì)不合理經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重新調(diào)整和新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的建立，因此，制度改革應(yīng)有必要性和迫切性，同時(shí)還要有充分性和改革的可行性。但經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整有兩種方法，一種是完全的制度改革

15、，形成新的制度體系，也就是說，改革是對(duì)原有的制度體系進(jìn)行較大范圍的關(guān)系變革，是對(duì)原有的制度體系上的全面改變。一種是對(duì)原有制度體系中的不合理、不標(biāo)準(zhǔn)因素進(jìn)行調(diào)整和完善。一般來說，改革原有的制度須具備以下必要條件：其一，原有的制度體系，已經(jīng)無法解決新出現(xiàn)的問題和矛盾。其二，新問題和新矛盾主要是由于制度本身缺陷直接帶來的，不進(jìn)行全面改革就無法克服和改變。其三，新問題和新矛盾已經(jīng)成為生產(chǎn)要素、市場要素流動(dòng)與配置高效化的主要障礙，改革有迫切性要求。其四，原有的制度體系效用持續(xù)減弱以至于無法發(fā)揮作用，并可能開始起相反作用，即正效應(yīng)已經(jīng)小于自身帶來的負(fù)效應(yīng)。與此同時(shí)，要使改革取得成功，還須具備以下足夠的充分

16、條件。其一，原有的制度主體與客體有改革的意愿和內(nèi)在要求。其二，改革的條件已經(jīng)具備，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的市場條件、自然和經(jīng)濟(jì)條件以及物質(zhì)條件均已具備。其三，改革的時(shí)機(jī)成熟，當(dāng)前進(jìn)行改革是最正確的良機(jī)，否則就會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。其四，比較改革成本的大小與不改革帶來的損失。其五，這項(xiàng)改革已經(jīng)成為影響社會(huì)、國家或者當(dāng)前國家主要的影響因素，并確定為當(dāng)前的任務(wù)。因?yàn)檫@關(guān)系到改革是主要矛盾還是次要矛盾，假設(shè)是主要矛盾時(shí)，改革的力度就會(huì)大，改革推進(jìn)的速度就會(huì)快，改革就會(huì)更徹底一些。相反，假設(shè)土地制度存在的問題并不是當(dāng)前國家和政府工作的主要任務(wù)和重點(diǎn)時(shí)，改革的進(jìn)程、力度就會(huì)小一些，制度改革就會(huì)采取漸進(jìn)性模式，因?yàn)椋?/p>

17、時(shí)，這項(xiàng)改革僅僅是其他改革的一項(xiàng)配套改革。改革而制度完善則是在原有的制度體系框架下，針對(duì)其制度實(shí)施中出現(xiàn)的問題和矛盾，進(jìn)行局部的較小范圍的調(diào)整、補(bǔ)充、改進(jìn)和改進(jìn)，使原有制度體系更加標(biāo)準(zhǔn)有效，使制度體系的效用得到更好地發(fā)揮。判斷和評(píng)估并實(shí)施制度完善和調(diào)整，要觀察以下幾個(gè)主要方面，其一，制度本身沒有問題，新矛盾不是制度本身帶來的。其二，制度的效用仍然在起作用，而且是正效用，即使正效用在減弱，但尚未到達(dá)負(fù)效用。其三，新問題和新矛盾尚未上升和到達(dá)主要矛盾，即使是矛盾的主要方面，但未到達(dá)足以必須進(jìn)行全面改革的地步，也同樣會(huì)暫時(shí)采取通過制度的完善進(jìn)行解決，待解決了社會(huì)和國家面臨迫切矛盾之后，國家和政府才會(huì)

18、著手進(jìn)行，否則，全面的改革，可能會(huì)造成改革舉步維艱，甚至?xí)鸬较喾吹男Ч?，這也是所謂激進(jìn)的改革往往會(huì)給改革帶來新問題和新矛盾的現(xiàn)象大大超過了改革本身的問題，從而，使改革半途而廢，這樣的例子是很多的。當(dāng)然，選擇制度改革還是制度完善，還需要考慮成本問題以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期、中期和長期因素，即改革成本在時(shí)間與空間上的效用衡量是否合算，進(jìn)一步說就是選擇制度改革還是選擇制度完善，要在一定的時(shí)間段上進(jìn)行具體的分析，可能結(jié)果無非是：首先，改革的短期成本大，但從長期來說，成本代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于因改革帶來的效益。此時(shí)應(yīng)選擇制度改革，但須具備的必要條件是國家和社會(huì)對(duì)改革具備相應(yīng)的承受能力。其次，制度完善短期成本低，但因未

19、進(jìn)行制度改革而帶來的長期損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本付出。此時(shí)，就需對(duì)制度改革和制度完善進(jìn)行比較。再次，在一定的時(shí)間內(nèi)，選擇制度完善與制度改革的預(yù)期綜合效用相同時(shí)，一般來說，宜選擇制度完善，而不必選擇制度改革。(二)解決以上問題和矛盾的主張及其分析1. 關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國家所有權(quán)的不平等待遇問題。這實(shí)際上是過去我國執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，是不合理的，也是不公平的。過去我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，一切均歸于國家和全民，土地制度體系同樣如此。因此，無論是農(nóng)村還是城市土地均歸于國家，盡管所說的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)際上由于農(nóng)村的所有生產(chǎn)都是執(zhí)行著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)和城市土地所有權(quán)問題不是很

20、突出，也不存在不平等和不合理問題，因?yàn)橐磺卸际菄业?。但目前，我國?shí)行了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，國家、集體和農(nóng)民均是市場經(jīng)濟(jì)條件下平等的經(jīng)濟(jì)主體，國家財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)全都受到法律保護(hù)，在這種情況下，仍然實(shí)行所有權(quán)的差異政策，顯然是不合理的，也是不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。因此，土地所有權(quán)不公平待遇和差異政策，是土地本身的問題，應(yīng)該從根本上進(jìn)行改革。采取其他的完善措施顯然是不可能從根本上改變這一矛盾和問題的。但解決這一問題的方法有以下幾種方案：第一，在法律進(jìn)行修改，按照公平保護(hù)所有權(quán)、國有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，對(duì)于城市土地和農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)行公平權(quán)責(zé)利制度，對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行法律上的

21、界定，國家所有權(quán)擁有的權(quán)力農(nóng)村土地所有權(quán)同樣具備。優(yōu)點(diǎn)是可以保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)的平等權(quán)實(shí)現(xiàn)，在一定程度上是農(nóng)民的權(quán)益得到了保護(hù)。缺點(diǎn)是：法律及其法律實(shí)施仍在原有的框架下進(jìn)行，未從根本上改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)受侵犯的地位和可能。第二，改變農(nóng)村土地所有權(quán)，將農(nóng)村土地所有權(quán)改為國家所有。這樣就不存在所有權(quán)不平等現(xiàn)象。當(dāng)然實(shí)行這一制度變革，必須能夠保證農(nóng)民在農(nóng)村土地國有制情況下，獲得土地優(yōu)先使用權(quán)以及獲得與城市居民同樣的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)點(diǎn)是：農(nóng)村土地國有化，農(nóng)民能夠獲得與城市居民同樣的生活保障和社會(huì)福利，從而解決農(nóng)村農(nóng)民的貧困問題和生活保障問題。但缺點(diǎn)是：國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到達(dá)這一水平，廣闊的

22、農(nóng)村和巨大的農(nóng)村人口，使得國家在短時(shí)期內(nèi)還不具備這樣的能力。第三，就是實(shí)行農(nóng)村土地農(nóng)民所有的耕者有其田制度。就是將農(nóng)村土地分給農(nóng)民自己所有，由農(nóng)民自己決定土地處置、使用和分配。當(dāng)然，此時(shí)，農(nóng)村土地的用途必須服從國家和地方發(fā)展規(guī)劃，并在土地產(chǎn)權(quán)交易中制定嚴(yán)格的土地交易規(guī)則和土地稅收制度相配套，同時(shí)能夠遵守土地法規(guī)。優(yōu)點(diǎn)是：農(nóng)民真正的獲得了土地所有權(quán)，同時(shí)也就獲得了土地使用、收益、處置權(quán)和土地交易權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)說這是世界各國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路和共同特點(diǎn)，保證了農(nóng)民的權(quán)益。缺點(diǎn)是，改革的難度大，需要在法律制度上進(jìn)行完善，需要與城市土地制度改革相配套。2. 關(guān)于所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)問題

23、。所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)，應(yīng)該是不同的。當(dāng)前存在的問題主要集中在使用權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)相混淆。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體的，但由于集體定義不明確，定位難度大，從而呈現(xiàn)出了不同的主體。使用權(quán)主要是對(duì)農(nóng)民和農(nóng)戶家庭來說的，在法律上應(yīng)是農(nóng)民土地使用權(quán)，但實(shí)際上僅僅給農(nóng)民的是土地承包權(quán)，也就是說將農(nóng)民與農(nóng)村土地的關(guān)系從使用權(quán)縮小到了承包權(quán)。顯然這是很不合理的。目前農(nóng)民僅僅擁有承包權(quán)，顯然已經(jīng)大大落后于城市企業(yè)改革步伐了，不是前進(jìn)，而是落后。當(dāng)然這里還有一個(gè)問題就是對(duì)于集體所有權(quán)的理解。不同理解，就會(huì)產(chǎn)生不同所有權(quán)形式，也正是由于這種不同的理解，才造成了事件中的不同土地占有、使用模式。說明在集體所

24、有權(quán)問題上的界定是極其必要和迫切的。究竟是界定在農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)、自然村還是農(nóng)民共有這一范圍。就要看其合理性及其與完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展趨勢(shì)是否一致。而且從我國目前的農(nóng)村實(shí)行了免去農(nóng)業(yè)稅的政策的基本前提下，承包權(quán)應(yīng)該失去了原有意義，因?yàn)橐郧俺邪f是完成農(nóng)業(yè)稅即交給國家公糧和購糧，現(xiàn)在不存在了農(nóng)業(yè)稅，承包制實(shí)際上可以說變成了使用權(quán)。解決這一矛盾的思路可以有三種，第一，直接將農(nóng)民的土地承包權(quán)就直接變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)，取消土地承包權(quán)的稱謂，真正的讓農(nóng)民行使對(duì)土地的長期使用權(quán)，可以50年、100年以上或者永佃制。第二，將現(xiàn)有的集體所有權(quán)落實(shí)到具體的主體。如村民委員會(huì)、自然村，即由自然村農(nóng)民所

25、用，也有人提出了集體共有制，我們認(rèn)為，共有制必須落實(shí)到一個(gè)主體，即或者是村民委員會(huì)、或者是農(nóng)村的自然村，而不能抽象到集體共有制。第三，就是完全的所有權(quán)制度改革，如前文所提出的改革方式。3. 關(guān)于農(nóng)村土地征用問題。這是一個(gè)最為迫切需要解決的問題，很多問題都是因此而起的。例如，農(nóng)民土地被征用后，農(nóng)民賴以生存并兼有就業(yè)、社會(huì)保障與福利功能的土地一旦失去，農(nóng)民的生存就面臨威脅。農(nóng)村目前信訪中比例最高的一個(gè)重要原因就是對(duì)土地征用制度不合理造成的。對(duì)此，有人提出了提高土地征用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并采取了諸如給農(nóng)民買保險(xiǎn)、土地入股等方法。筆者認(rèn)為，這些方法對(duì)于緩解當(dāng)前矛盾、減少信訪量，短期內(nèi)解決農(nóng)民的生活起到了一定作用

26、，但這只是一種權(quán)宜之計(jì)，不是解決問題的最終方案，最終還是需要從制度上進(jìn)行變革和調(diào)整，在法律上確認(rèn)。否則，僅僅提高征用標(biāo)準(zhǔn)，是無法從根本上解決這一矛盾的。也就是說，提高土地征用標(biāo)準(zhǔn)是在原有的土地制度保持不變的局部上完善，而且這種方法只在未觸及制度本身的情況下進(jìn)行的，保持了原有的制度框架。那么，是原有城鄉(xiāng)二元隔離制度的強(qiáng)化，仍存在對(duì)農(nóng)民利益剝奪，顯然，是無法建立起有效的土地價(jià)格形成機(jī)制和利益分配機(jī)制，也不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場運(yùn)行機(jī)制。因此，必須進(jìn)行徹底的變革，而不僅僅是形式上的改善和完善。4. 關(guān)于農(nóng)村土地制度中的穩(wěn)定性問題。穩(wěn)定性一方面是指土地制度的自身穩(wěn)定，比方土地承包制在農(nóng)村土地承包法中

27、明確規(guī)定30-50年不變，這應(yīng)當(dāng)說是不存在問題的，因?yàn)榉梢呀?jīng)有了保證。另一方面是指當(dāng)前土地承包中由于農(nóng)村人口的不斷增減變化。從而，使得農(nóng)村土地的承包需要不斷地進(jìn)行調(diào)整，以保證農(nóng)村的農(nóng)民使用土地時(shí)在承包權(quán)上的公平擁有。我們認(rèn)為，這種動(dòng)態(tài)的調(diào)整和變化，對(duì)農(nóng)村土地制度本身不構(gòu)成大的改變和影響，無論是農(nóng)村內(nèi)部人口的變化，還是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，只要是以農(nóng)村就業(yè)為主，就應(yīng)當(dāng)獲得農(nóng)村土地使用權(quán)，除非已經(jīng)在城市完全就業(yè)并放棄農(nóng)村土地承包權(quán)。對(duì)農(nóng)村土地制度穩(wěn)定性問題的討論，現(xiàn)有兩種意見，一種是要保持土地承包權(quán)的長期不變，即確定一個(gè)時(shí)點(diǎn)上進(jìn)行農(nóng)村土地承包權(quán)的平分權(quán)，之后在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，不管人口如何變化都

28、將不在變化，這種意見還可分為保持現(xiàn)有土地制度不變和進(jìn)行土地制度改革的、土地私有制、土地永佃制、還有提出土地99年不變、999年不變的土地租賃制等等。另一種意見認(rèn)為土地還是按照2年小調(diào)整、5年大調(diào)整或者10年大調(diào)整的等等。我們認(rèn)為，土地制度按照目前土地承包法所規(guī)定的30年-50年承包年限不變即可以有繼承權(quán)規(guī)定，土地制度的穩(wěn)定性是應(yīng)該有保證的，在此時(shí)間內(nèi)的調(diào)整也是可以的，但關(guān)鍵是要看其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，要看農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城市化發(fā)展程度，不同區(qū)域其土地制度改革應(yīng)該是有差異的。但作為國家層面的農(nóng)村土地制度，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度的變革則可能在短期的穩(wěn)定性有所降低，但從長期看，可能是中國土地制度

29、改革方向和長期穩(wěn)定的保證，追求短期穩(wěn)定，可能會(huì)產(chǎn)生長期不穩(wěn)定的隱患，在發(fā)展中追求長期穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地制度改革不能僅僅追求簡單、片面地穩(wěn)定，而應(yīng)該追求長期穩(wěn)定性。(三)農(nóng)村土地制度改革的選擇取向1. 中國農(nóng)村土地制度中存在的問題是內(nèi)生因素和外在因素共同作用的結(jié)果，外生變量是引起變化的起因，而內(nèi)生變量則是引起變化的主要原因，外因是通過內(nèi)因而起作用的3。也就是說，客觀環(huán)境是引起與農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)關(guān)系出現(xiàn)矛盾的條件和誘因，而最終導(dǎo)致矛盾和問題的主要因素還是土地制度本身的不合理因素造成的，這就說明了中國土地制度本身存在著很多不合理因素。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村土地制度本身來講，要不斷地適應(yīng)新環(huán)境和條件，從

30、社會(huì)和國家角度講則要進(jìn)行全面協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧，因此，農(nóng)村土地制度改革是大勢(shì)所趨。2. 中國現(xiàn)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制盡管作為一項(xiàng)中國改革最成功先例，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建立新型市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系并為城市經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)體制改革做出了不可磨滅奉獻(xiàn)，盡管這一制度體系仍然在發(fā)揮著穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但相對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成，已經(jīng)明顯顯示出力不從心，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展新趨勢(shì)，也預(yù)示著農(nóng)村土地改革成為必然。3. 中國土地制度改革必須建立新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，要消除原有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的矛盾和問題，必須從根源上進(jìn)行徹底的變革，僅僅依靠形式和方法上的完善或者只在個(gè)別領(lǐng)域進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，可能是無

31、濟(jì)于事的，是無法適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的。因此，筆者認(rèn)為，片面的強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而不進(jìn)行土地制度體系的改革是難以從根本上建立標(biāo)準(zhǔn)化的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的。僅僅進(jìn)行承包權(quán)、或者使用權(quán)的變革與我國目前加快實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展目標(biāo)是不同步的，土地制度改革必須從所有權(quán)上實(shí)現(xiàn)突破，否則，僅僅進(jìn)行完善改進(jìn)措施，不僅不會(huì)消除原有矛盾，而且還會(huì)帶來新的問題。4. 消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平等制度體系，盡快縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和收入差距，建立城鄉(xiāng)和諧的市場運(yùn)行體系，也是新時(shí)期我國面臨的重要任務(wù)，其中農(nóng)村問題包括土地問題就是當(dāng)前國家迫切解決的問題之一。區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的城鄉(xiāng)差距縮小問題成為國家在解決區(qū)域均衡發(fā)展中的重中之重，

32、和諧社會(huì)建設(shè)中縮小與城市、工業(yè)和城市居民差距的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題也是當(dāng)前和未來我國面臨的迫切需要解決的問題。尤其是先行點(diǎn)的農(nóng)村土地制度自身已經(jīng)無法對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益起保護(hù)作用，如果說以前由于中國工業(yè)化和城市化發(fā)展速度不快，矛盾還不突出的話，那么，在當(dāng)前快速的工業(yè)化和城市化的今天，大量農(nóng)村土地非農(nóng)化，已經(jīng)是當(dāng)前和未來中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)中面臨的首要任務(wù)，這一切都決定了農(nóng)村土地制度必須進(jìn)行全面改革，而不是局部完善，否則，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)就失去了基礎(chǔ)，而且，建立和諧社會(huì)的環(huán)境也為驚醒農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)造了有利的條件。5. 中國農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進(jìn)行了26年的實(shí)踐探索，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，是中國所有改革中最成功

33、的一項(xiàng)，如果從漸進(jìn)性改革的量變積累考察，也足以具備了進(jìn)行飛躍性變革的條件了，農(nóng)村的各種生產(chǎn)要素和市場要素也提出了與城市生產(chǎn)要素和市場要素平等時(shí)機(jī)的要求，其中土地制度變革就是農(nóng)村生產(chǎn)要素和市場要素中的重要方面。6. 土地制度改革是一項(xiàng)全面的改革，是土地制度體系的全面改革，僅僅對(duì)個(gè)別領(lǐng)域或者局部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行完善，可能無法到達(dá)土地制度體系標(biāo)準(zhǔn)化高效化目標(biāo)的。7. 進(jìn)行土地制度全面性改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，建立新型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系也會(huì)遇到各種矛盾和問題，有些可能是產(chǎn)權(quán)關(guān)系本身的問題，有些可能還會(huì)是改革所帶來的新問題，因此，農(nóng)村土地制度改革不僅需要推進(jìn)時(shí)間和擴(kuò)展空間上的實(shí)踐檢驗(yàn)，還有對(duì)改革認(rèn)同和認(rèn)識(shí)

34、上統(tǒng)一提高的過程。因此，改革是要付出代價(jià)的，但從國家社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)角度、從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的角度出發(fā)，短期利益受損要大大小于土地改革帶來的增值利益，另外，全面性改革也有多種方案和思路供選擇。綜合以上論述，筆者認(rèn)為，從農(nóng)村土地制度改革還是完善的選擇來看，應(yīng)選擇全面改革，而不是局部的完善，在穩(wěn)定還是變革問題上，應(yīng)采取在穩(wěn)定中尋求變革，在變革中尋求長遠(yuǎn)的穩(wěn)定，只有追求長期的穩(wěn)定才是真正的穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村土地制度體系的全面改革，僅僅局限于土地承包權(quán)和土地使用權(quán)的變革，而不對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行變革，土地制度體系將是不完整的。三、中國農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略構(gòu)思從對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的實(shí)

35、證分析與建設(shè)的基本點(diǎn)與指導(dǎo)思想出發(fā)，我認(rèn)為，我國農(nóng)村土地制度建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略模式應(yīng)分為兩個(gè)階段，第一階段實(shí)現(xiàn)土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)化，第二階段實(shí)現(xiàn)從土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營向農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有制轉(zhuǎn)化。第一階段：土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營的基本構(gòu)思就是，以自然村為單位，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，把土地附之于價(jià)值(或價(jià)格)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)平均分給現(xiàn)有的各個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營主體(從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，已經(jīng)在城市就業(yè)者除外)，也就是說，把土地本身的資源性質(zhì)與土地作為資產(chǎn)性質(zhì)相結(jié)合，將原有的土地資產(chǎn)折股，設(shè)立土地資產(chǎn)股份公司，形成新型農(nóng)村土地股份所有產(chǎn)權(quán)

36、關(guān)系4。這樣就可以適應(yīng)當(dāng)前我國取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新型關(guān)系，即農(nóng)民或者農(nóng)戶與土地的關(guān)系僅僅是一種權(quán)力上的分配，取消了原有“交給國家的”這一層關(guān)系。因?yàn)檫^去土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任者的一個(gè)重要因素就是將農(nóng)業(yè)稅的征收分解給每個(gè)農(nóng)戶，并按照土地面積或者按人進(jìn)行分?jǐn)?，“?zé)任制”或者稱為“承包制”，與我國企業(yè)改革初期采取的企業(yè)承包制一樣，“所謂交夠國家的，剩下都是自己的”，實(shí)際還是以完成國家下達(dá)任務(wù)為中心的一種經(jīng)營方式、管理方式罷了。其基本特征是：1. 土地資產(chǎn)化。這是土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營的最基本特征和前提。要實(shí)現(xiàn)股份所有，首先必須使土地資產(chǎn)化，使土地資源形態(tài)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)化形態(tài)。土地是人類極其稀

37、缺的資源，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源價(jià)值就主要表達(dá)在市場交換中，承認(rèn)了土地資產(chǎn)價(jià)值，就等于承認(rèn)農(nóng)民不僅擁有農(nóng)用土地作為耕地時(shí)價(jià)值權(quán)力，同時(shí)更重要的是承認(rèn)了農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)化時(shí)同樣擁有其土地轉(zhuǎn)化資產(chǎn)價(jià)值權(quán)力。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營正是承認(rèn)了這一點(diǎn)來對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估。2. 土地資產(chǎn)權(quán)的公平享有。農(nóng)村土地是集體所有，每一農(nóng)戶都是集體中平等的一員，因此，在財(cái)產(chǎn)上、土地占有權(quán)同樣享有平等地位。我國現(xiàn)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)近30年實(shí)踐完善，并且又通過法律制度確定30年不變，這就保證了農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性，盡管這種承包權(quán)并不是法律意義上土地占有、使用權(quán)、收益權(quán)，但在農(nóng)村中實(shí)際上已經(jīng)具有

38、了這方面功能，給農(nóng)村土地屬于資產(chǎn)特性，也就預(yù)示著農(nóng)用土地的資源性質(zhì)開始向資產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)化，也就是說，土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民不僅僅是就業(yè)權(quán)，實(shí)際上農(nóng)民已經(jīng)將他作為自身生存、社會(huì)保險(xiǎn)以及資產(chǎn)增值的手段和工具，農(nóng)村土地作為資源性質(zhì)所賦予的占有、使用權(quán)、收益權(quán)已經(jīng)在相當(dāng)?shù)貐^(qū)賦予了資產(chǎn)公平享有特點(diǎn)。3. 土地資產(chǎn)股份化。即在土地資產(chǎn)平分賦予價(jià)值之后股份化，建立土地股份公司，按照公司化制度進(jìn)行的土地調(diào)控和經(jīng)營。從目前農(nóng)村土地的使用和管理狀況來看，以村一級(jí)設(shè)立土地股份公司為宜。土地資產(chǎn)折股可以劃分為私股(即土地資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制時(shí)的土地資產(chǎn)平分的數(shù)量)和集體兩部分，具體的股份比例和股權(quán)結(jié)構(gòu)可以根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，民

39、主討論決定。4. 土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性的開放。中國目前的土地市場主要還限定在土地使用權(quán)市場，而農(nóng)村土地市場，按照集體所有制的特點(diǎn)，本來應(yīng)該更加活躍，但由于國家在土地制度中嚴(yán)格的限制農(nóng)村土地向城市土地流動(dòng)，所以，農(nóng)村土地市場僅僅是一種局限于農(nóng)村內(nèi)部的流轉(zhuǎn)市場，土地的資產(chǎn)性質(zhì)還未真正的表達(dá)出來。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營的直接動(dòng)機(jī)和目的就是土地資產(chǎn)流動(dòng)性開放。土地資產(chǎn)流動(dòng)可以在農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與城市不同層次上進(jìn)行。土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)，是土地在不同經(jīng)營主體之間的流轉(zhuǎn)過程。土地流轉(zhuǎn)的開放，將會(huì)起到積極效應(yīng)。一方面構(gòu)成土地規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)，另一方面構(gòu)成了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)與誘導(dǎo)。因?yàn)?/p>

40、在土地使用流動(dòng)性的開放過程中，土地的流轉(zhuǎn)是一個(gè)商品化的過程。土地的流轉(zhuǎn)是有償?shù)模@樣就剔除了土地福利性和補(bǔ)償性所帶給人們對(duì)土地過渡的依戀心理。但是必須注意到，土地使用流動(dòng)應(yīng)該不超過農(nóng)用耕地為范圍，非農(nóng)化的流轉(zhuǎn)將是不允許的。土地資產(chǎn)流動(dòng)空間不應(yīng)超過法律規(guī)定的范圍。土地股份公司要起到一定的監(jiān)督作用，(1)防止土地非農(nóng)化大量流動(dòng)；(2)充當(dāng)土地資產(chǎn)流動(dòng)中介入；(3)防止土地資產(chǎn)交易中的投機(jī)行為。另外，土地資產(chǎn)流動(dòng)交易，只能是使用權(quán)的流動(dòng)，在土地資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制承包合同范圍和有效的年限內(nèi)享有使用權(quán)，超過年限后，將重新收歸集體或國家。5. 市場化經(jīng)營。在實(shí)行了股份所有之后，土地使用經(jīng)營以實(shí)行招標(biāo)競爭為主要

41、形式。形成市場開放性的多元化格局和多樣化經(jīng)營形式。市場化經(jīng)營可以是租賃經(jīng)營、可以是合作經(jīng)營、也可以是承包經(jīng)營，亦可以采取土地抵押等形式，使農(nóng)村土地使用適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。這樣做目的就是一方面使土地向著農(nóng)村土地經(jīng)營者手中集中，實(shí)現(xiàn)一定范圍和程度上的規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、一體化，加快農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)，到達(dá)資源配置的最優(yōu)化目標(biāo)。從土地資產(chǎn)股份所有，市場化經(jīng)營可以看出，土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是分散股份所有集合體，使以前的農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛幻價(jià)值化、資產(chǎn)化，土地股份所有在股份上農(nóng)民家庭都有一份，表達(dá)了公平原則，而在經(jīng)營權(quán)上則要表達(dá)效率原則。因此，所有權(quán)上的公平原則與使用權(quán)的

42、效率原則雙重結(jié)合，到達(dá)了公平與效率在土地制度上的統(tǒng)一。這種在保持所有權(quán)公平機(jī)遇條件下，使用權(quán)效率因素的滲入與增加，使土地制度逐漸到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)。但是在土地股份所有與市場化經(jīng)營的具體實(shí)踐中以下幾點(diǎn)應(yīng)該得到足夠注意：(1)從土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地股份所有市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)換過程，要注意轉(zhuǎn)換過程中的條件是否成熟，要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求和農(nóng)民自身接受與承受能力的主觀愿望。(2)建立農(nóng)村土地股份公司，要注意建立適當(dāng)?shù)脑u(píng)估與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在按股分紅比例中，處理好積累與分紅比例，防止畸形結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不良后果。(3)在實(shí)現(xiàn)土地股份所有，市場化經(jīng)營中，一方面要保持內(nèi)部管理的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化與高效化，另一方面要保證外部的

43、配套化與同步化。(4)在實(shí)行土地股份所有、市場化經(jīng)營過程中，要處理好公平與效率之間的關(guān)系。第二階段：農(nóng)村土地制度農(nóng)民個(gè)人所有制土地股份所有與市場化經(jīng)營并不是土地制度的歸宿，它只是對(duì)現(xiàn)行土地承包責(zé)任制改革過渡階段，它還不可能到達(dá)土地制度的完善化。最主要缺點(diǎn)是：首先，雖然說土地變成了農(nóng)民股份所有，但與集體所有權(quán)之間如何進(jìn)行轉(zhuǎn)換，存在有一定的難度。其次，土地股份所有，模糊了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度，而其直接將土地產(chǎn)權(quán)屬于了農(nóng)民個(gè)人，這種處理方法是可以理解的，因?yàn)檫M(jìn)行最徹底的農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)改革的條件不是很成熟，用這種方法過渡是最正確的選擇。但這種改革模式在農(nóng)村推行一段時(shí)間后，由于這種土地股份所有權(quán)還是一

44、種由一定時(shí)限上的土地所有權(quán)，隨著土地流動(dòng)和產(chǎn)權(quán)交易的不斷增多，其制度本身的局限性越來越明顯，此時(shí)就必須實(shí)現(xiàn)從土地股份所有與市場化經(jīng)營向農(nóng)民個(gè)人所有制的轉(zhuǎn)化，這不僅是世界各國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，而且也是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。農(nóng)民個(gè)人所有制的基本思路就是：將原先的農(nóng)村土地股份所有制度，以農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)所替代，也就是說農(nóng)村土地股份公司所給予農(nóng)民的土地股份權(quán)力在法律上變換為農(nóng)民個(gè)人的所有權(quán)，將其界定和標(biāo)準(zhǔn)為“農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”，納入個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇。其股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地完全的農(nóng)民個(gè)人所有制度。農(nóng)民個(gè)人所有制的特點(diǎn)就是：特點(diǎn)之一，賦予農(nóng)民最終土地所有權(quán)。農(nóng)民個(gè)人所有制實(shí)際上就是將第

45、一階段農(nóng)民股份所有的土地，在法律上給予正式確實(shí)認(rèn)，土地作為農(nóng)民個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。特點(diǎn)之二，農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有制，在時(shí)點(diǎn)確實(shí)定上以實(shí)行農(nóng)民個(gè)人所有制為準(zhǔn)。由于中國建國以來各階段土地產(chǎn)權(quán)變化較多，土地歸屬變動(dòng)較大，追溯歷史不僅成本較高，而且可能帶來很多矛盾和問題，阻礙農(nóng)民個(gè)人所有制的順利推行，因此，以實(shí)行農(nóng)民個(gè)人所有制時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn)，可減少矛盾和摩擦。特點(diǎn)之三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)性增強(qiáng)。股份所有雖然承認(rèn)了農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地的所有權(quán)益，但是相對(duì)于農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)來說，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)則要脆弱得多，將農(nóng)村土地個(gè)人所有制在法律上確認(rèn)，則就使

46、得農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)更加名正言順，從而，也就使得農(nóng)民的利益相應(yīng)的得到了保護(hù)。特點(diǎn)之四，農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有制與農(nóng)村土地私有制是有區(qū)別的。首先，農(nóng)村土地所有權(quán)是界定在農(nóng)村的農(nóng)民，絕非是非農(nóng)民個(gè)人，這一點(diǎn)很重要，非農(nóng)民是不能擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的，這一點(diǎn)應(yīng)在法律上明確規(guī)定。其次，農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)用途。當(dāng)變?yōu)槌鞘型恋貢r(shí)，則要按照國家對(duì)城市土地制度來管理。從這里也就可以看出，農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有制實(shí)際上是新時(shí)期的“耕者有其田”的另一種形態(tài)。但在內(nèi)容上和經(jīng)濟(jì)關(guān)系上則已擴(kuò)展到了整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。從以上就可以看出，農(nóng)村土地制度農(nóng)民個(gè)人所有制的優(yōu)點(diǎn)就是：其一，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體明確

47、、清晰，克服了原有農(nóng)村土地雖然名義上是集體所有，但實(shí)際上又無法落實(shí)到集體，即是多種主體又是無主體的混亂局面，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加簡單化，明晰和直接，且所有權(quán)的權(quán)力、責(zé)任和利益緊密相連。其二，可以實(shí)現(xiàn)土地資源土地資產(chǎn)的最正確配置。能為推進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營、提升土地的生產(chǎn)率，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化奠定了有利的基礎(chǔ)。其三，土地流轉(zhuǎn)效益最大化實(shí)現(xiàn)。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)，或者說只有承包權(quán)，此時(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)和國有建設(shè)需要占用農(nóng)民土地時(shí)，農(nóng)民對(duì)其的關(guān)切度較小，因?yàn)?，自身的利益僅僅是一部分，由于農(nóng)民關(guān)切度小，所以土地流轉(zhuǎn)效益對(duì)農(nóng)民來說并不直接，而作為集體組織來說，利益也不直接，這樣在土地流轉(zhuǎn)中利益的維護(hù)就不像維護(hù)自身利益那么堅(jiān)決。股份所有、市場化經(jīng)營階段，農(nóng)民的股份作為股份公司的一部分，由股份公司統(tǒng)一進(jìn)行交涉，這樣農(nóng)民各自的利益則需要服從