突發(fā)事件中的國家審計初探以汶川抗震救災(zāi)審計為例

1、突發(fā)事件中的國家審計初探以汶川抗震救災(zāi)審計為例2010-05-26來源:審計署網(wǎng)站  作者:程勇（審計署駐濟(jì)南特派辦）【摘要】在汶川抗震救災(zāi)審計中，審計部門嘗試實施全過程跟蹤審計，取得較好審計效果，但同時也折射出突發(fā)事件中國家審計在理論和制度上的不足。本文對比了應(yīng)急審計在審計目標(biāo)、審計程序和審計理念上與常規(guī)審計的不同，總結(jié)了汶川抗震救災(zāi)審計中的難點，提出了目前完善我國突發(fā)事件中政府審計制度的思路?！娟P(guān)鍵詞】 突發(fā)事件 國家審計 跟蹤審計近年來，我國突發(fā)事件頻頻發(fā)生，不僅嚴(yán)重威脅人民生命財產(chǎn)安全，也給我國政府應(yīng)急管理能力帶來極大挑戰(zhàn)。作為政府組成部門之一，審計機(jī)關(guān)在歷次突發(fā)事件中均嚴(yán)格

2、貫徹政府應(yīng)急部署，較好的完成了國家審計任務(wù)，特別是在本次汶川抗震救災(zāi)審計中，探索實施全過程跟蹤審計，贏得社會各界一致贊譽(yù)。但與之同時，目前我國突發(fā)事件中的國家審計，還具有一定的被動性和臨時性，尚未形成完善的制度體系，不完全符合依法審計的工作要求。為此，總結(jié)歷次應(yīng)急審計特別是汶川抗震救災(zāi)跟蹤審計的經(jīng)驗與不足，探討規(guī)范應(yīng)急審計的措施和途徑，對于提高我國突發(fā)事件中的國家審計質(zhì)量，更好的發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能必將有所裨益。  一、突發(fā)事件中的國家審計概述2003年“非典”疫情爆發(fā)前，我國法律體系中對“突發(fā)事件”沒有明確的定義，其在應(yīng)用中多強(qiáng)調(diào)事件起因的人為性，自然災(zāi)害并不包含于內(nèi)?！胺堑洹?/p>

3、疫情結(jié)束后，政府加強(qiáng)了有關(guān)突發(fā)事件的立法，相繼出臺了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法等法律法規(guī)，對突發(fā)事件的范圍也作了明確的界定。按照中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?003年的“非典”疫情、2008年初的雨雪冰凍災(zāi)害、2008年5月12日的汶川大地震都屬于典型的突發(fā)事件。國家審計是指國家專設(shè)審計機(jī)關(guān)以評價各級人民政府及其部門、國有金融機(jī)構(gòu)和企事單位以及其他組織的財政收支、財務(wù)收支是否真實、合法和效益為目的所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，具有法

4、定性、強(qiáng)制性、獨(dú)立性、綜合性和宏觀性特征，在各種審計類型中居于主導(dǎo)地位。突發(fā)事件發(fā)生后及時開展國家審計具有重要的意義，它不僅是確保救助資金合法高效使用之舉，也是保障人民生命財產(chǎn)安全之措；不僅是維護(hù)政府執(zhí)政為民形象之需，也是增強(qiáng)民眾共度難關(guān)信心之本。從2003年的“非典”審計到2008年的汶川抗震救災(zāi)審計，審計部門一直在總結(jié)思考突發(fā)事件中國家審計的經(jīng)驗與不足，探討研究應(yīng)急審計管理的理論和方法，在應(yīng)急審計的理論與實踐方面均取得了一定的發(fā)展，特別是汶川抗震救災(zāi)跟蹤審計，更是將我國的應(yīng)急審計水平推到了一個新的高度。為此，本文中的諸多討論也是以汶川抗震救災(zāi)審計為例展開的。二、突發(fā)事件中國家審計的特殊性與

5、常規(guī)審計不同，突發(fā)事件中的審計項目沒有預(yù)先立項，具有臨時性；審計工作需要隨著救災(zāi)工作同時開展，具有緊迫性；審計工作事關(guān)災(zāi)區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全，具有政治性。為此，突發(fā)事件中的國家審計在審計目標(biāo)、審計程序、審計理念等方面都具有一定的特殊性。（一）審計目標(biāo)分階段確定審計目標(biāo)是審計活動的出發(fā)點和歸宿。審計目標(biāo)對審計實踐活動起著導(dǎo)向作用：在審計工作中，依據(jù)確定的審計目標(biāo)編制審計計劃、制定審計實施方案、搜集審計證據(jù)。沒有審計目標(biāo)對審計實踐的有效指導(dǎo)，就不會有良好的審計效果。審計目標(biāo)是一定歷史環(huán)境條件下的產(chǎn)物，不同的審計環(huán)境決定了審計目標(biāo)的不同。在常規(guī)環(huán)境下，我國國家審計的作用主要是監(jiān)督，審計的總目標(biāo)可以概括

6、為真實、合法和效益。而在突發(fā)事件中，國家審計重在服務(wù)，且審計目標(biāo)在突發(fā)事件的不同階段而有所改變。在本次汶川地震審計中，在災(zāi)情剛剛發(fā)生后，災(zāi)區(qū)群眾的基本生存受到了威脅，國家審計此時最重要目標(biāo)就應(yīng)該是通過審計監(jiān)督，保障那些維護(hù)人民生存權(quán)的物資、資金盡快發(fā)放到受災(zāi)群眾手中。隨著救災(zāi)工作的進(jìn)一步深入，大量救災(zāi)款物送達(dá)災(zāi)區(qū)，如何確保這些物款公平、合理、安全、高效的分配到受災(zāi)群眾手中成為審計最關(guān)心的問題，此時審計的目標(biāo)就應(yīng)定位于督促相關(guān)部門建章立制，理順救災(zāi)物款籌集、管理、使用的運(yùn)作機(jī)制，確保各環(huán)節(jié)財務(wù)資料的真實、合法。而在災(zāi)后重建階段，審計則應(yīng)重點關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)重建物資資金的籌集、分配、管理和使用情況，政

7、策的實施情況和規(guī)劃的落實情況，增加效益審計比重，推動提高重建物資的使用效率?；趯?yīng)急審計目標(biāo)特殊性的認(rèn)識和對突發(fā)事件發(fā)展的不同階段審計目標(biāo)的細(xì)分，審計部門準(zhǔn)確定位審計工作在整個抗震救災(zāi)工作中應(yīng)發(fā)揮的作用，明確要求實現(xiàn)與其他部門工作的相互聯(lián)系、相互融合、相互促進(jìn)，集中力量解決抗震救災(zāi)各階段的主要矛盾，保持審計工作重點與救災(zāi)整體工作重點的一致性，使審計工作在整個救災(zāi)工作中不越位、不失位，與其他部門共同確保災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)安全。 (二)審計方式和程序突破常規(guī)審計程序是審計機(jī)構(gòu)和審計人員為達(dá)到審計目標(biāo)所采取的所有工作步驟的總和。受審計環(huán)境和審計目標(biāo)的影響，突發(fā)事件中的國家審計的審

8、計程序也按照“特事特辦”的要求，呈現(xiàn)出與常規(guī)審計不同的特點，具體表現(xiàn)在：1、缺乏相關(guān)審計項目計劃。審計項目計劃是審計機(jī)關(guān)對未來一定時期內(nèi)的審計工作任務(wù)預(yù)先作出的安排。每年的審計項目計劃一般在上一年末就編制完畢，但由于突發(fā)事件的不可預(yù)測性，審計機(jī)關(guān)無法把突發(fā)事件審計列入審計計劃。歷次突發(fā)事件爆發(fā)后，審計機(jī)關(guān)都是打破原有工作安排，臨時決定開展開展突發(fā)事件審計。 2、未進(jìn)行審前調(diào)查，無審計實施方案。按照現(xiàn)行審計規(guī)范要求，審計組應(yīng)在實施審計前熟悉與審計事項有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，了解被審計單位的基本情況，編制審計實施方案。由于汶川抗震救災(zāi)審計的突發(fā)性和緊迫性，審計部門來不及開展審前調(diào)查工作，

9、且只有審計工作方案，未編制審計實施方案，具體如何實施開展審計工作，由審計人員依據(jù)職業(yè)判斷來進(jìn)行。3、實施審計當(dāng)日下發(fā)審計通知書，實際被審計單位與通知書所述不符。汶川抗震救災(zāi)審計在發(fā)出審計通知書當(dāng)日就進(jìn)駐被審計單位實施審計，雖符合新審計法關(guān)于審計通知書送達(dá)時間規(guī)定，但也有別于常規(guī)審計審計通知書在實施審計3日前送達(dá)被審計單位的做法。另外，本次審計但只向四川省政府發(fā)放了一份審計通知書，但實際審計部門和單位多3.1萬余個，其中包括駐地方的中央垂直部門的機(jī)構(gòu)和中央企業(yè)及各類社團(tuán)組織，超出審計通知書上被審計單位的范圍。4、審計組織方式特殊。汶川抗震救災(zāi)審計采用了特派辦和地方審計機(jī)關(guān)“統(tǒng)一方案、統(tǒng)一編組、統(tǒng)

10、一實施、統(tǒng)一報告“的四統(tǒng)一模式，組成聯(lián)合審計小組。地震發(fā)生后，全國各地參與救災(zāi)款物跟蹤審計的審計人員超過萬人，僅在四川災(zāi)區(qū)就組成了由成都、昆明、重慶3個特派辦和四川省審計廳組成的聯(lián)合審計組，抽調(diào)了近 2000名審計人員，參與四川省災(zāi)后重建跟蹤審計的審計人員更是達(dá)到了4000余名，創(chuàng)歷次審計規(guī)模之最。5、審計報告征求意見稿反饋意見時間短。按照現(xiàn)行審計法規(guī)規(guī)定，被審計對象應(yīng)當(dāng)自接到審計組的審計報告之日起十日內(nèi)，將其書面意見送交審計組，但本次汶川抗震救災(zāi)審計要求本審計單位必須在收到審計報告征求意見稿后1至2天內(nèi)反饋。6、審計結(jié)果公告的起草和公告形式不同。審計公告起草小組由社保司、法制司、辦公廳共同組

11、成，簡化了審計公告程序。采用了三種形式公告審計情況：一是定期將階段性審計情況對社會公告；二是對重大問題隨時公告；三是審計結(jié)束后出具審計結(jié)果，不同于以往在項目結(jié)束后向社會公告審計結(jié)果的做法。（三）審計理念體現(xiàn)創(chuàng)新性汶川地震發(fā)生后，審計署快速反映，于5月14日向全國各級審計機(jī)關(guān)發(fā)出關(guān)于做好當(dāng)前抗震救災(zāi)工作的通知，決定對汶川地震救災(zāi)工作實施全過程跟蹤審計。全過程跟蹤審計的實施，不僅使審計關(guān)口明顯前移，也在審計理念上有了新的突破。審計理念是指在一定的社會環(huán)境條件下，審計為達(dá)到其目標(biāo)、實現(xiàn)其職能而對社會所產(chǎn)生的價值判斷。著名審計理論家、思想家莫茨、夏拉夫認(rèn)為：“像社會科學(xué)一樣，審計也有著許多涉及價值判斷

12、的問題?！蔽覈Ｒ?guī)審計的審計理念可以歸納為真實性、合法性和效益性，而全過程跟蹤審計在此基礎(chǔ)上又增加了預(yù)防性和建設(shè)性，使審計工作更好的發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。具體表現(xiàn)為：一是可以盡早發(fā)現(xiàn)資金和項目管理中存在的苗頭性、傾向性的違紀(jì)違規(guī)問題，督促被審計單位及時整改，防止形成現(xiàn)實的危害后果，預(yù)防性更強(qiáng)。6月12，汶川地震剛剛發(fā)生一個月，審計署就公告了3起違法違規(guī)事件。與以往審計公告相比，雖然本次公告的問題所涉及人員級別不高、違規(guī)金額不大，但社會反映強(qiáng)烈，一天之內(nèi)網(wǎng)民的評論上萬條，起到了很好的震懾作用，有效預(yù)防了類似問題再次發(fā)生。二是可以根據(jù)資金和項目管理中的不足，及時提出堵塞管理漏洞的建議，幫助被審計單

13、位建立、完善相關(guān)制度，建設(shè)性作用更加明顯。截至2008年8月4日審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況（第3號）公告時，審計機(jī)關(guān)針對救災(zāi)物款管理存在的問題，共向各級政府和相關(guān)職能部門先后提出了2642條審計建議，各級政府采納整改2545條，根據(jù)審計建議出臺或完善制度411項；審計署參與國務(wù)院及有關(guān)部門出臺的八個規(guī)范性文件的研究制定，審計部門在政府決策中的參與度明顯提高、話語權(quán)顯著增強(qiáng)。全過程跟蹤審計的取得了較好的社會和經(jīng)濟(jì)效果，跟蹤審計理念贏得了社會各界的普遍認(rèn)同。溫家寶總理在談到災(zāi)后重建工作時指出：審計機(jī)關(guān)對政府投資項目要實行全過程跟蹤審計。全過程跟蹤審計比事后監(jiān)督更重要，要把問題發(fā)現(xiàn)在

14、前面，查出的問題越少，損失也就越小。審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃也做出“對關(guān)系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項、重大突發(fā)性公共事項、國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計”的重大部署，今后實施全過程跟蹤審計項目將會越來越多。汶川抗震救災(zāi)審計是審計署成立以來最大規(guī)模的全過程跟蹤審計，必將對未來審計工作的開展產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。三、突發(fā)事件中國家審計的的難點1、審計質(zhì)量控制薄弱，審計風(fēng)險較大。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，審計部門相繼出臺了系列審計法規(guī)、制度、辦法、準(zhǔn)則、指引等規(guī)范性文件，形成了一套較為完備的質(zhì)量控制體系，為提高審計質(zhì)量提供了重要的制度保障。但突發(fā)事件中的

15、跟蹤審計，限于審計任務(wù)的緊迫性，在很多審計環(huán)節(jié)都無法嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范要求來實施，這固然有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，但同時也帶來審計質(zhì)量不高、審計風(fēng)險較大的弊端。本次汶川抗震救災(zāi)審計的審計質(zhì)量薄弱環(huán)節(jié)主要有：（1）審計程序打破常規(guī)。如在未進(jìn)行審前調(diào)查，沒有評估審計風(fēng)險和確定重要性水平的情況下，制定下發(fā)了審計工作方案，且缺乏可操作性強(qiáng)的審計實施方案等，而進(jìn)行審前調(diào)查、制定審計實施方案等措施恰恰是質(zhì)量控制所必需的。（2）被審計單位內(nèi)部控制被削弱，有些財務(wù)資料的真實性無法核實。受地震影響，一些被審計單位管理文件缺失，工作人員不能及時到位，影響了其內(nèi)部控制測試進(jìn)行；在救災(zāi)過程中特別是在救災(zāi)之初，有些救災(zāi)款物的發(fā)

16、放缺乏相應(yīng)的會計記錄且無法核實，一定程度上影響審計財務(wù)資料的真實性。（3）參審人員素質(zhì)和在突發(fā)事件中實施跟蹤審計的要求有差距。我國目前對如何在突發(fā)事件中實施跟綜審計尚屬于摸索階段，一些審計人員在常規(guī)審計思維的影響下進(jìn)行跟蹤審計，再加之本次審計參審人員眾多，審前未進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對在復(fù)雜環(huán)境下實施跟蹤審計的知識與經(jīng)驗儲備不足。2、缺乏恰當(dāng)?shù)膶徲嬙u價標(biāo)準(zhǔn)。審計評價標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行審計時判斷審計事項是非、優(yōu)劣的準(zhǔn)繩，是做出審計決定的依據(jù)。由于災(zāi)情本身的突發(fā)性和跟蹤審計實施工作尚處于起步階段，本次汶川抗震救災(zāi)審計在某些問題的適用審計標(biāo)準(zhǔn)上面臨兩難選擇，給審計質(zhì)量的控制和評價帶來很大的不確定性，具體表現(xiàn)在：（1

17、）有些問題具有一定的合理性，但不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。如地震發(fā)生后，許多機(jī)構(gòu)團(tuán)體都積極組織社會捐助，為災(zāi)后救助和重建貢獻(xiàn)力量。依照相關(guān)法律規(guī)定，多數(shù)機(jī)構(gòu)團(tuán)體不具有接受捐助資格，其募集捐助物資行為具有一定的違法性，但從現(xiàn)實需要來看，僅靠紅十字會等少數(shù)幾個合法接受捐贈主體，顯然難以滿足社會公眾的捐贈要求，且從實際效果來講，多數(shù)組織確實起到拓寬捐助渠道，及時向災(zāi)區(qū)輸送大量款物的作用，按照有利于加強(qiáng)抗震救災(zāi)工作這條基本原則去推理判斷，它們的行為又具有一定的合理性。審計部門最后采取折中的辦法，將此行為作為管理問題反映，但這種處理方式顯然不符合依法審計的相關(guān)要求，面臨審計風(fēng)險。（2）有些問題不違背法律法規(guī)，但

18、缺乏合理性。如天津某公司以高出當(dāng)年1至6月同型號產(chǎn)品平均售價40%的價格向災(zāi)區(qū)銷售救災(zāi)急需物資。此行為雖有借抗震救災(zāi)之際，哄抬物價之嫌，并最終造成救災(zāi)資金多支出的后果，但沒有違反任何法律法規(guī)，審計部門如將此行為作為問題公告，將缺乏合理的依據(jù)，面臨較大的審計風(fēng)險。（3）有些制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，給具體適用帶來困難。如相關(guān)部門將享受“十元錢、一斤糧”臨時生活救助政策的范圍規(guī)定為“因災(zāi)無房可住、無生產(chǎn)資料和無收入來源的困難群眾”的“三無”人群，但由于缺乏可操作性強(qiáng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，各地對救助對象應(yīng)同時具備三個條件還是其中某個條件理解不一，審計人員對該問題應(yīng)認(rèn)定為違法違規(guī)還是救助政策執(zhí)行中的偏差也存在爭議。3、審計人員業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)跟蹤審計的需要。目前的審計評價系統(tǒng)，仍把提供審計要情要目數(shù)量和查處違法違規(guī)金額作為主要考核指標(biāo)，而跟蹤審計則要求及時向被審計單位提出建議，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，突出審計工作的建設(shè)性、預(yù)防性作用，審計成果不易量化，這無疑會影響審計人員的積極性，不利于跟蹤審計的開展。四、完善突發(fā)性事件中國家審計的思考汶川抗震救災(zāi)審計開創(chuàng)了對重大突發(fā)性公共事件實施全過程跟蹤審計的先例，較之先前的“非典”審計和雨雪冰凍災(zāi)害審計有了較大的發(fā)展和進(jìn)步，但本次審計同樣折射出突發(fā)事