城市擴展的兩個均衡條件及其政策含義

1、城市擴展的兩個均衡條件及其政策含義    摘 要：論文認(rèn)為中國的快速城市化侵占了大量的耕地，是迫使糧食在質(zhì)量差的土地上生產(chǎn)的重要因素之一，造成了巨大的外部成本，應(yīng)將其整合到城市擴展的代價中，以提高農(nóng)業(yè)對土地的競爭性，求得城鄉(xiāng)之間良好平衡。在這個基礎(chǔ)上，還應(yīng)在市區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)之間取得平衡，即邊緣地塊上地租的凈增加值應(yīng)相等。收取的外部費用要用于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性治理。土地管理應(yīng)城鄉(xiāng)整合，包括都市更新與新區(qū)建設(shè)通盤考慮。論文的研究等價于說，如果做到了如上所述，那么城市擴展導(dǎo)致的土地價值上升部分就能夠覆蓋它的社會代價：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、拆遷投入、土地

2、生產(chǎn)力建設(shè)投入和消除土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性投入。城市發(fā)展用地和農(nóng)業(yè)用地會處在一個比較公平的競爭環(huán)境中，取得良好的平衡。關(guān)鍵詞：城市擴展，糧食生產(chǎn)外部成本，市區(qū)改造，新區(qū)建設(shè)，均衡1 引言隨著中國經(jīng)濟工業(yè)化、社會城市化的快速發(fā)展，建設(shè)占用農(nóng)用地不可避免。從1990年到1996年的6年間，居民點、工礦和交通用地凈占耕地1.4×106hm2，為1985年1995年這10年間耕地減少總量的73.7%。2000年建設(shè)占用耕地為當(dāng)年耕地減少的16.33%，在2003年，這個比重上升到22.91%，增加了40%。耕地的減少給糧食生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。中國政府為保護耕地采取了一系列重要

3、的措施。中華人民共和國土地管理法第十九條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃要遵照“占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡”的原則。為了鼓勵土地開發(fā)整理，土地管理法實施條例第十八條規(guī)定“土地整理新增耕地面積百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)”(即所謂“折抵政策”)。2004年，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格管理土地的決定提出了“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策。這些舉措對于抑制耕地減少起到了重要的作用。監(jiān)測表明，建設(shè)占用耕地的過快增長很多情況屬于非法占地。然而，“占補平衡”、“折抵”和“掛鉤”等政策在實踐中也存在一些有待完善之處。其一，在于在多大范圍內(nèi)有效實施，比如在區(qū)縣級、省一級、全國范圍內(nèi)如何

4、有效執(zhí)行；其二，如何監(jiān)查實施情況。中國的城市化進程在區(qū)域尺度上存在明顯的不平衡性，如果不能在全國范圍內(nèi)實施，必然對國民經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。比如首都北京，人口將增至1800萬，凈增300多萬，顯然上述政策對北京而言是個嚴(yán)重的約束。一個重要的事實是，對于被占土地而言，容易衡量它的質(zhì)量，可是對于增補的土地，做起來卻要困難得多。還有一個重要的問題在于，如何對補充的土地考慮它的開發(fā)所產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)，上述政策也存在待完善之處。在美國，為了制止引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題和造成基礎(chǔ)設(shè)施浪費的城市蔓延，不少地方當(dāng)局在20世紀(jì)的六七十年代開始實施所謂的增長管理。該政策強調(diào)在土地開發(fā)數(shù)量、開發(fā)時機、開發(fā)區(qū)位和開

5、發(fā)性質(zhì)等4個方面對城市擴展進行管理。盡管關(guān)于增長管理的后果還有異議，但贊成的聲音占了上風(fēng)?？茖W(xué)發(fā)展觀在中國已經(jīng)深入到了各個領(lǐng)域，中國政府將可持續(xù)發(fā)展寫進了21世紀(jì)議程，土地管理的最高目標(biāo)就是實現(xiàn)其持續(xù)有效利用，因此探索實現(xiàn)它的系統(tǒng)管理模式顯得十分重要。國內(nèi)圍繞土地政策也進行了大量的研究，有大量的文獻，比如關(guān)于“占補平衡”、“折抵”和“掛鉤”等政策的文獻。然而，這些文獻沒有回答合理的城市邊界的條件是什么。如果不能回答這個問題，制定的政策很可能缺乏系統(tǒng)性，或者抑制了城市的合理增長，或者姑息了城市的任性。鑒于上述考慮，本文首先分析城市合理邊界的條件，來自于兩個方面：一是考慮城市擴展引致的環(huán)境外部不經(jīng)

6、濟性，而且這些外部不經(jīng)濟性在目前還沒有被考慮到城市擴展中；二是城市擴展時如何在市區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)之間取得平衡。然后依據(jù)這些平衡條件說明本文要提出的關(guān)于管理城市擴展的政策。2 兩個均衡條件2.1 考慮外部不經(jīng)濟性的城鄉(xiāng)均衡關(guān)于城鄉(xiāng)用地均衡的一個重要的模型就是“單中心模型”，起源于馮·杜能的孤立國，在20世紀(jì)中葉，美國人威廉·阿隆索有所發(fā)展。單中心模型認(rèn)為城市競標(biāo)地租是單位土地為城市活動所用的收益減去其投入后的剩余，農(nóng)業(yè)競標(biāo)地租是單位土地為農(nóng)業(yè)活動所用的收益減去其投入后的剩余，它們都隨著與市中心的距離的增加而減少，主要是交通成本的作用。然而，單位土地上城市與農(nóng)業(yè)活動關(guān)于交通成本

7、的敏感性不同，前者大于后者，這樣就造成了增加單位距離而引起的地租的減少幅度的差異：城市活動減少的幅度大，而農(nóng)業(yè)減少的幅度小。結(jié)果是，城市地租競標(biāo)曲線的傾斜度大，農(nóng)業(yè)地租競標(biāo)曲線的傾斜度小，如圖1。在接近中心，城市競標(biāo)地租較大，而在較遠的地方，農(nóng)業(yè)競標(biāo)地租較大。土地市場會對上述情況做出反應(yīng)，將土地租給付出最多報酬的活動，最終，城市活動占據(jù)中心，農(nóng)業(yè)活動在城市活動周圍，在城市邊界上，城市活動與農(nóng)業(yè)活動的競標(biāo)地租相同。然而單中心模型建立在假設(shè)的均質(zhì)平原之上，并且生產(chǎn)和交易是在一個完善的市場中進行。事實上，隨著城市的擴展農(nóng)業(yè)活動隨之向外擴張，很多質(zhì)量較差的土地隨之被耕作，造成了水土流失和環(huán)境質(zhì)量下降。

8、社會為之付出了代價，可是糧食價格并沒有對此做出反應(yīng)，換言之，糧價并沒有包括糧食生產(chǎn)過程中造成的水土流失和環(huán)境變差引起的損失。所以，“在城市邊界上，城市活動與農(nóng)業(yè)活動的競標(biāo)地租相同”這個結(jié)論需要認(rèn)真考察。但是，單中心模型為我們提供了另一個重要的結(jié)論，即在農(nóng)業(yè)的外邊緣區(qū)，單位糧食的生產(chǎn)和運輸成本之和恰恰等于糧價。從圖1能夠看出，在農(nóng)業(yè)的外邊緣區(qū)，地租為零，糧價剛好覆蓋了糧食的生產(chǎn)成本和運輸成本。進一步講，上述這個結(jié)論具有普遍性。假設(shè)世界上具有質(zhì)量不等和區(qū)位不同的農(nóng)用地，只存在一個糧食市場，可以將各個地塊按照單位糧食生產(chǎn)與運輸成本之和從小到大排序，同時把各個地塊對應(yīng)的糧食產(chǎn)量結(jié)合其中，這時就構(gòu)成糧食

9、的供給曲線。不難想象，糧食的需求曲線與供給曲線的交點決定了糧食的市場產(chǎn)量、消費量和糧價，邊緣地塊上的糧食的成本決定了糧價，如圖2。生產(chǎn)和運輸成本之和低于或等于糧價的地塊均生產(chǎn)市場需求的糧食，而高于糧價的在市場之外。邊緣地塊的地租為零，生產(chǎn)糧食的其他地塊均具有正的租金，即所謂的級差地租。在中國，土地為國有，政府免除了一切農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民不交租金，等價于農(nóng)業(yè)土地的級差地租為農(nóng)民所得，占據(jù)質(zhì)量越好的土地，在等同面積條件下所獲得的級差租金越多。當(dāng)然，這個說法是在糧食得到正確定價的前提下。對于城市活動而言，它也存在外部不經(jīng)濟性。假定在中國，政府的污染物排放政策已經(jīng)覆蓋了它，鑒于此，本文認(rèn)定這個外部不經(jīng)濟性被

10、內(nèi)部化了。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟性成本加入，單位農(nóng)產(chǎn)品的總成本等于其生產(chǎn)成本與外部成本的總和。進一步講，單位糧食的價格=邊緣地塊上單位糧食的生產(chǎn)成本+單位外部成本(1)按照(1)式糧價上升，農(nóng)業(yè)的地租競標(biāo)曲線因此而從原先的位置上向上移動，城市地租競標(biāo)曲線與這個新的農(nóng)業(yè)地租競標(biāo)曲線的交點向城市內(nèi)部移動，如圖3，城市范圍縮小。也許外部成本的引入所起的作用會受到懷疑。在糧食的安全供應(yīng)設(shè)定下，倘若糧價的確反映了糧食的社會生產(chǎn)成本，我們就有理由相信考慮了外部成本的城鄉(xiāng)分界點是最優(yōu)的。另一個問題是，糧價隨著社會需求的上升而上漲，當(dāng)達到一定的高度，使國外的糧食具有競爭力時，糧食的安全問題將會出現(xiàn)。但是圖3告

11、訴我們，為了保證國內(nèi)的充分供應(yīng)，必須開辟新的土地以確保糧食的供應(yīng)，這時外部不經(jīng)濟性可能更大，糧價上漲，農(nóng)業(yè)地租競標(biāo)曲線上抬，進而抑制城市的擴展。問題是我們必須預(yù)見到這個可能的結(jié)果，給出合理的外部成本來促進合理的城市邊界的形成。綜上，城市擴展的第一個平衡條件是：邊緣地塊上單位糧食的成本(生產(chǎn)和運輸)加上其外部成本-城市邊界上單位糧食的成本(生產(chǎn)和運輸)×城市邊界上單位土地的糧食產(chǎn)量=城市邊界上城市的競標(biāo)地租(2)2.2 市區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)之間的均衡城市在發(fā)展，它的功能結(jié)構(gòu)及其空間配置也需要調(diào)整?？墒?，無論如何調(diào)整，對于每一地塊而言都必須升值，否則調(diào)整難以實現(xiàn)。與此同時，城市的某些功能可

12、能要擴展到市區(qū)以外。另外，社會在某一時段的投資是有限的，這些資金追求高回報率，它們?nèi)绾卧谑袇^(qū)改造和新區(qū)建設(shè)之間取得平衡?為了簡單起見，假設(shè)將城市內(nèi)部和即將要成為建設(shè)區(qū)(備擇土地，現(xiàn)為農(nóng)用地)的土地劃分成面積相同的正方形，對每一地塊計算可能的最大純收益：可能的最大純收益(或凈產(chǎn)出)=備擇活動的收益-投入(拆遷成本和新建成本+原有地租+備擇土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性消除費用)(3)(3)式中，城市內(nèi)部土地再開發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性消除費用為零。不難看出，可能的最大純收益即是土地的升值空間，在競爭條件下它歸于土地。將建成區(qū)要改造的地塊按“可能的最大純收益”從大到小排列，對備擇區(qū)地塊也按“可能的最大

13、純收益”從小到大排列，如圖4所示的那樣，把它們畫在一張圖上，使得這些地塊的總投入等于預(yù)計的投資總額。顯然，在邊緣地塊上，改造所獲得的純收益等于擴展所獲得的純收益。(3)式即是本文所稱的城市擴展的第二個平衡條件。盡管現(xiàn)時的情況要比我們設(shè)想的復(fù)雜，但這個條件的確為我們在舊城改造和新區(qū)建設(shè)之間取得平衡提供了依據(jù)。3 相關(guān)政策分析3.1 外部費用和土地可持續(xù)的生產(chǎn)力建設(shè)前面的分析所暗示的一個重要的政策是對被征用作為建設(shè)用途的土地征收環(huán)境外部性費用。土地在被用作城市用途之前，免交外部不經(jīng)濟性費用，一旦被征用轉(zhuǎn)為城市用地，即按照土地的產(chǎn)出征收外部不經(jīng)濟性消除費，產(chǎn)出越高的，外部不經(jīng)濟性消除費越高，分別對待

14、，以激勵社會盡量不占用好的耕地。外部性費用收取多少?其一要考慮在全國范圍內(nèi)進行的土地可持續(xù)利用能力建設(shè)。一般地講，關(guān)于糧食生產(chǎn)，土地有三種產(chǎn)出與投入：最大產(chǎn)出與投入，經(jīng)濟產(chǎn)出與投入，可持續(xù)產(chǎn)出與投入，如圖5，它們都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)有著緊密的關(guān)系。最大的產(chǎn)出即是土地的生產(chǎn)能力，通常當(dāng)投入不斷增加時如果產(chǎn)出增加很小，就可以認(rèn)為土地的產(chǎn)出達到了其約束。但是，由于投入的要素的價格和產(chǎn)出的糧價的制約，最大產(chǎn)出難以獲取，現(xiàn)實中的是經(jīng)濟產(chǎn)出?？墒?，由于土地的所有關(guān)系、供需矛盾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟性等方面的問題，經(jīng)濟產(chǎn)出并不一定能夠持續(xù)。全國范圍內(nèi)進行土地的可持續(xù)利用能力建設(shè)的目標(biāo)，就是要使土地的生產(chǎn)能力達到

15、既能夠滿足社會的需求，又能夠進行可持續(xù)產(chǎn)出決策的水平。這就要求城市建設(shè)占用農(nóng)地所付的租金能夠覆蓋：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、拆遷投入、土地生產(chǎn)力建設(shè)投入和消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性投入。其中最后一項是本文的要點之一。其二要考慮國家財政對土地生產(chǎn)能力建設(shè)所能夠支持的程度。如果力度較大，外部性費用可少收，否則要增加。鑒于上述考慮，我們需要根據(jù)中國的城市化進程評估耕地的可能減少，評估后備資源潛力、當(dāng)前耕地的生產(chǎn)力和改造的潛力，評估開發(fā)后備資源的投入、改造已有耕地的投入，防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性，比如水土流失的投入。然后參照國家對土地生產(chǎn)力建設(shè)的支持力度，以確定外部性費用收取標(biāo)準(zhǔn)，使這些投入與城市擴展時建設(shè)占

16、用農(nóng)地的租金取得良好的平衡。3.2 城市內(nèi)部調(diào)整、擴展和土地管理雖然(3)式給出了如何在城市土地再開發(fā)與擴展之間進行平衡的條件，但事實上城市內(nèi)部的復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性使得純粹的市場不能完成這個任務(wù)。比如基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)市場的不完備性、社會公平等都需要政府介入或主導(dǎo)，市場必然受到政府的影響。土地管理一方面要反映社會或政府的意志，同時又要與市場有很好的銜接。為此，城鄉(xiāng)整合，包括都市更新與新區(qū)建設(shè)通盤考慮的土地管理就顯得十分重要。這是土地管理配合國民經(jīng)濟和城市發(fā)展管理的重要途徑。為了制定良好的土地管理策略，首先應(yīng)結(jié)合.國民經(jīng)濟和城市發(fā)展規(guī)劃，分析城市功能發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展所要求的城鄉(xiāng)土地

17、利用調(diào)整。第二，分析調(diào)整可能涉及的區(qū)域和地段，測算調(diào)整前后的土地價值變化。第三，對建成區(qū)和擴展區(qū)涉及地段進行價值變化分析，然后應(yīng)用(3)式分析開發(fā)的可能性。顯然，這些分析要反復(fù)多次。最后可依據(jù)分析的結(jié)果對制定城市和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃提出建議。為了促進城市內(nèi)部的改造，可以考慮將涉及區(qū)域改造后土地增值的一部分或全部投入該區(qū)域的發(fā)展，包括研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在美國有一種稱作“增值稅融資”的區(qū)域政策，其核心思想是將“再開發(fā)”后資產(chǎn)的增值稅投入到社區(qū)發(fā)展和建設(shè)中，以吸引投資和促進土地的合理利用，我們可以借鑒其合理成分。4 結(jié)論和討論城市擴展的第一個均衡條件提出應(yīng)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的外部不經(jīng)濟性整合到其產(chǎn)品價格中，以提高農(nóng)業(yè)對土地的競爭性。第二個均衡條件認(rèn)為，在考慮了外部不經(jīng)濟性成本后，在市區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)之間，邊緣地塊上地租的凈增加值應(yīng)相等。這兩個條件暗示：應(yīng)將收取的外部不經(jīng)濟性費用于土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部不經(jīng)濟性治理，同時結(jié)合土地生產(chǎn)力建設(shè)，促進土地的可持續(xù)利用；土地管理應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，分析調(diào)整可能涉及的區(qū)域和地段，測算調(diào)整前后的土地價值變化，在都市更新和