推進(jìn)行政體制改革促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

1、推進(jìn)行政體制改革促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變 2011年7月10日，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)在國(guó)家行政學(xué)院主辦了第二屆中國(guó)行政改革論壇。本屆論壇的主題為“十二五：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與行政體制改革”。國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院院長(zhǎng)馬凱出席論壇并作了重要講話。來(lái)自中央有關(guān)部委、部分省市的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的知名學(xué)者，企業(yè)和社會(huì)各屆的有關(guān)人士，共260余人參加了論壇。與會(huì)人員圍繞論壇主題，就“十二五”時(shí)期我國(guó)深化行政體制改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變所面臨的主要問(wèn)題和任務(wù)，進(jìn)行了充分交流和深入研討，提出了一些重要觀點(diǎn)和意見。一、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須深化行政體制改革與會(huì)人員認(rèn)為，黨中央一直十分重

2、視轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問(wèn)題。多年來(lái)，我國(guó)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面做了大量工作，不斷取得新進(jìn)展，為經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展水平的大幅躍升，發(fā)揮了重要作用。但從總體上看，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變緩慢，與解決我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中突出矛盾的要求還不相適應(yīng)，與有效參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作、提高我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的要求不相適應(yīng)，與實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的問(wèn)題越來(lái)越突出。這些問(wèn)題使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積聚著越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。有些專家指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的問(wèn)題有多方面的原因，既與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段性矛盾以及國(guó)際發(fā)展環(huán)境的變化有關(guān)，也與傳統(tǒng)的發(fā)展理念束縛有關(guān)，但從根本上看，是體制機(jī)制仍存在諸多缺陷所

3、致。因此，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，既需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和發(fā)展思路，更需要深化體制改革，尤其需要推進(jìn)行政體制的改革。與會(huì)人員強(qiáng)調(diào)，行政體制改革的進(jìn)程直接影響著發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。不排除行政體制機(jī)制障礙，科學(xué)發(fā)展觀難以落到實(shí)處，也就談不上加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。不徹底解決政企不分、政事不分、政資不分的問(wèn)題，現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度就不能完全建立；不解決行政性壟斷和地區(qū)塊塊分割現(xiàn)象，統(tǒng)一的、開放有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系就不可能真正形成；不進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理滯后的狀況就難以根本扭轉(zhuǎn)；不改變以行政手段為主的管理方式，就不可能建立健全有效的宏觀調(diào)控體系，也難以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)

4、發(fā)展中的不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的種種問(wèn)題就會(huì)更加突出。二、當(dāng)前行政體制存在的主要問(wèn)題與會(huì)人員回顧了改革開放以來(lái)我國(guó)行政體制改革的歷程，總結(jié)了行政體制改革的成就和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，從影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的角度，分析了現(xiàn)階段我國(guó)行政體制存在的主要問(wèn)題。第一，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象并存。盡管多年來(lái)中央把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心加以推進(jìn)，但由于這一任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，政府職能尚未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為：一是政府仍然管了不少不該管也管不好的事，包括過(guò)多干預(yù)甚至直接參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，不合理地包辦一些社會(huì)事務(wù)，直接或間接履行應(yīng)由社會(huì)中介組織、民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能。二

5、是政府尚未充分履行在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能。在維護(hù)統(tǒng)一有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，保障商品安全和質(zhì)量，保護(hù)各市場(chǎng)主體權(quán)益方面；在調(diào)解處理利益矛盾和糾紛、維護(hù)社會(huì)公平正義、維持社會(huì)穩(wěn)定和秩序方面；在為企業(yè)、公民提供公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間公共服務(wù)均等化方面，都還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。三是政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織等主體的作用發(fā)生錯(cuò)位，導(dǎo)致政府與企業(yè)和社會(huì)組織的作用倒置。有的專家指出，正是因?yàn)檎疀]有正確地履行職能，導(dǎo)致一些地方政府唯GDP至上，片面追求經(jīng)濟(jì)總量，忽視改善民生和公共服務(wù)，既加劇了投資和消費(fèi)比例失衡，又造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。第二

6、，政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理，行政層級(jí)、行政機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系不順。主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：其一，我國(guó)的行政體系自上而下共有五個(gè)層級(jí)，對(duì)于有些地區(qū)而言，層級(jí)顯得偏多，管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，不利于提高行政效率和服務(wù)水平。而且各級(jí)政府之間的職能劃分不清、法定化程度不足。特別是中央和地方關(guān)系沒有完全理順，影響行政體系的有效運(yùn)作和行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。一方面，中央和地方之間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，權(quán)責(zé)脫節(jié)，在一定程度上造成地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕視公共服務(wù)和民生建設(shè)。另一方面，中央的一些政令得不到有效貫徹執(zhí)行，中央的政策計(jì)劃被架空。其二，同級(jí)政府的不同政府部門之間職能界定不夠明晰，管理范圍過(guò)寬和分工過(guò)細(xì)的問(wèn)題并存。盡管近幾年實(shí)

7、行的大部門體制改革取得了一些效果，但部門之間職責(zé)交叉、責(zé)任不清的問(wèn)題還沒有完全解決，多頭管理和無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象仍然存在。其三，行政權(quán)力運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)之間關(guān)系不順暢，行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制和政府組織結(jié)構(gòu)還為完全建立起來(lái)，影響決策的科學(xué)性和公正性、執(zhí)行的規(guī)范性和效率性、監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。其四，政府機(jī)構(gòu)資源配置不合理，履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的部門人員規(guī)模偏小，所配置的財(cái)政資源也不足，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府轉(zhuǎn)型。第三，行政管理方式與時(shí)代發(fā)展要求不相適應(yīng)，行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的科學(xué)化民主化水平比較低。盡管我國(guó)的行政管理方式已經(jīng)有很

8、大轉(zhuǎn)變，但由于原有行政管理方式的慣性和管理者對(duì)既往經(jīng)驗(yàn)的依賴，仍有不少行政管理方式與時(shí)代發(fā)展的要求不相適應(yīng)。一是行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督等行為的科學(xué)化水平還不夠高，還沒有建立一整套科學(xué)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；二是行政管理手段落后，沒有充分利用現(xiàn)代科技成果，沒有及時(shí)跟上社會(huì)發(fā)展的步伐；三是行政管理的公開性和公眾參與性不夠高，與人民群眾的期待和要求有一定的差距。第四，政府績(jī)效管理制度不健全，符合科學(xué)發(fā)展要求的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、行政問(wèn)責(zé)難以落實(shí)。一是政府績(jī)效管理體制還沒有建立起來(lái)，績(jī)效管理過(guò)程由誰(shuí)組織、誰(shuí)實(shí)施、誰(shuí)參與、誰(shuí)監(jiān)督，績(jī)效評(píng)估依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、采用什么程序和方式，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果如何運(yùn)用等，都沒有統(tǒng)一的制度

9、規(guī)定，更缺乏明確的法律依據(jù)。二是政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性、可操作性不強(qiáng)，現(xiàn)有的一些指標(biāo)體系偏重于經(jīng)濟(jì)總量和速度，在一定程度上助長(zhǎng)了不正確的政績(jī)觀和不科學(xué)的發(fā)展方式。三是政府績(jī)效管理過(guò)程的開放度較低，公眾參與度不高，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估結(jié)果的公信力受到質(zhì)疑，也使基于績(jī)效評(píng)估的行政問(wèn)責(zé)難以真正落實(shí)。第五，法治政府的制度措施不完善，對(duì)行政權(quán)力、行政人員的制約和監(jiān)督有待加強(qiáng)。一是從政府職能的界定、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政程序的確立、行政行為的實(shí)施到行政責(zé)任的承擔(dān)，還有很多方面缺乏相應(yīng)法律制度。二是有些制度雖然已經(jīng)制定，但由于規(guī)定不夠詳細(xì)具體，或者制度措施不配套，實(shí)踐中難以真正付諸實(shí)施，導(dǎo)致流于形式，不能對(duì)行政

10、權(quán)力、行政人員實(shí)行有力的制約和監(jiān)督。三、進(jìn)一步深化行政體制改革的主要任務(wù)圍繞貫徹“十二五”期間國(guó)家發(fā)展的主題，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，與會(huì)人員探討了進(jìn)一步深化行政體制改革的思路和主要任務(wù)，提出了意見和建議。第一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。一是要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開，既要繼續(xù)深化行政審批制度改革，切實(shí)減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)企業(yè)作為市場(chǎng)主體的活力，又要加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控職能，充分利用法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策和信息服務(wù)等多種手段，提高宏觀調(diào)控水平。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能，推進(jìn)市場(chǎng)開放和公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩

11、序，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動(dòng)作用。三是要加強(qiáng)社會(huì)管理職能，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，發(fā)揮群眾團(tuán)體、社會(huì)組織和民間機(jī)構(gòu)的作用，合理利用現(xiàn)代科技手段，營(yíng)造良好的社會(huì)秩序和社會(huì)環(huán)境。四是要著力改善公共服務(wù)，構(gòu)建與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、可持續(xù)、公平公正、惠及全民的公共服務(wù)體系，重點(diǎn)提高與民生密切相關(guān)的基本公共服務(wù)水平。有專家提出，要通過(guò)確定國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、建立財(cái)力保障體制機(jī)制、完善相關(guān)制度、規(guī)劃以西部和農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)的戰(zhàn)略布局、開展以公共服務(wù)為重點(diǎn)內(nèi)容的干部考核，形成“硬約束”，促進(jìn)政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化。第二，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)涉及四個(gè)方面：一是要在有條件的地區(qū)

12、探索減少行政層級(jí)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)省直接管理縣（市）的體制，逐步建立以中央、省、市縣（縣級(jí)市）為主體的三級(jí)政府架構(gòu)；二是堅(jiān)定推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制改革，要在總結(jié)近幾年改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大機(jī)構(gòu)改革和整合的力度，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，有效減少職責(zé)交叉、職能重疊、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象；三是要大力完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，逐步形成由大部門決策、專門機(jī)構(gòu)執(zhí)行、相對(duì)獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)監(jiān)督的行政權(quán)力格局和組織結(jié)構(gòu)；四是要調(diào)整公共人力資源的配置，擴(kuò)大承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能部門的人員規(guī)模，增加直接面向服務(wù)對(duì)象的“一線”服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編

13、制。第三，理順中央與地方關(guān)系。為充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，針對(duì)目前中央與地方關(guān)系中存在的問(wèn)題，一是要進(jìn)一步合理和明確地劃分中央與地方的職能和事權(quán)，中央要負(fù)責(zé)加強(qiáng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀引導(dǎo)、調(diào)控和管理，減少和下方具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一；地方要確保中央政令暢通，在國(guó)家法律法規(guī)和中央方針政策框架內(nèi)，負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序和社會(huì)和諧穩(wěn)定，提供公共服務(wù)；要建立中央與地方公共事務(wù)分工體制，并加以法定化。針對(duì)中央和地方兩級(jí)規(guī)劃并存且中央計(jì)劃往往被地方計(jì)劃架空的問(wèn)題，要制定一部計(jì)劃法，明確中央和地方

14、計(jì)劃的權(quán)限和內(nèi)容。二是要根據(jù)職能和事權(quán)的劃分，在中央與地方之間分配資源。要圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，進(jìn)一步改革和完善財(cái)政收支制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，把保持中央財(cái)政調(diào)控能力與擴(kuò)大地方財(cái)政能力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以做到財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。三是在擴(kuò)大地方權(quán)力的同時(shí)，要加大中央的行政監(jiān)察力度。第四，創(chuàng)新政府管理方式。要積極借鑒使用被實(shí)踐證明行之有效的先進(jìn)管理理念和管理工具，簡(jiǎn)化和規(guī)范管理程序，調(diào)整和優(yōu)化管理流程；要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)力量的作用，創(chuàng)新管理手段；要繼續(xù)加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，提高管理效率和水平；要把直接管理和間接管理結(jié)合起來(lái)，更加重視運(yùn)用輿論引導(dǎo)

15、、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、技術(shù)服務(wù)等間接管理方式；要大力推進(jìn)政務(wù)公開，提高政府管理的透明度和公眾參與度，特別是要進(jìn)一步完善政府財(cái)政預(yù)決算和財(cái)政收支公開制度，把土地收入和“三公”支出等廣受公眾關(guān)注的財(cái)政收支情況向社會(huì)公開。第五，完善政府績(jī)效管理制度。一是要圍繞加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，制定相應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，切實(shí)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境，保障和改善民生，加強(qiáng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)作為政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。二是合理使用績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，強(qiáng)化政府績(jī)效管理的激勵(lì)和約束功能。三是要增強(qiáng)政府績(jī)效管理的開放性，進(jìn)一步提高政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的透明度和公眾參與度。四是要在總結(jié)各地各部門已有實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建和逐步完善具有我國(guó)特色的政府績(jī)效管理體制，并加強(qiáng)相關(guān)立法工作，為政府績(jī)效管理提供法律保障。第六，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)。一是要圍繞加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求健全和完善有關(guān)法律制度，重點(diǎn)是完善市場(chǎng)主體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)稅、金融、投資、科技創(chuàng)新、土地資源和環(huán)境保護(hù)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的法律法規(guī)，健全收入分配、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生和社會(huì)事業(yè)方面的法律法規(guī)。二是要加強(qiáng)與促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有關(guān)的法律法規(guī)執(zhí)行力度，嚴(yán)格查辦安全生產(chǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的違法案件，堅(jiān)決查處