省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)在依法行政中的定位及其思考一

1、省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)在依法行政中的定位及其思考一宋飛一、導(dǎo)言政府法制機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)80年代初組建后逐步壯大，政府法制事業(yè)不斷發(fā)展，但也暴露出理論底蘊(yùn)不足的缺陷。例如，政府法制工作在政府整體工作中應(yīng)如何定位不確定，往往隨著法制機(jī)構(gòu)所在的政府層級(jí)不同而不同。國(guó)務(wù)院法制辦的定位是立法事務(wù)部門(Legislative Affairs Office);省級(jí)法制機(jī)構(gòu)定位是法律事務(wù)部門(Legal Affairs Office),立法、執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議等事務(wù)都涉及;省級(jí)以下的法制機(jī)構(gòu)則偏重于處理具體的法律事務(wù)。定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對(duì)政府法制工作的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，特別對(duì)省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)

2、影響較大。因此，對(duì)理論研究已成為政府法制工作進(jìn)一步發(fā)展的必備條件。二、政府法制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其存在的問題(一) 歷史發(fā)展及現(xiàn)狀我國(guó)的政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，省級(jí)以上(包括省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，下同)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)成績(jī)突出。1954年11月，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)置國(guó)務(wù)院法制局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國(guó)務(wù)院先后設(shè)立了國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心。1986年4月，為了加強(qiáng)政府法制工作，更好地為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國(guó)務(wù)院決定，將原國(guó)務(wù)院辦公廳法制局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心合并，重新成立了國(guó)務(wù)院法制局

3、，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。1988年10月，國(guó)務(wù)院法制局被確定為國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)。1994年3月又被確定為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。1998年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知，設(shè)置國(guó)務(wù)院法制辦公室，作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。 國(guó)務(wù)院法制辦公室內(nèi)設(shè)秘書行政司(研究司)、政法勞動(dòng)社會(huì)保障法制司、教育科技文化衛(wèi)生法制司、財(cái)政金融法制司、工交商事法制司、農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司、政府法制協(xié)調(diào)司(法規(guī)編纂司)、法規(guī)譯審和外事司、行政復(fù)議司等九個(gè)職能司和機(jī)關(guān)黨委，下設(shè)政府法制研究中心、信息中心、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、中國(guó)法制出版社四個(gè)事業(yè)單位。與國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)，省級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)也是在發(fā)展中不斷壯大，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員配備

4、均得到全面加強(qiáng)。以武漢市政府法制辦為例，十年“文革”浩劫，我國(guó)社會(huì)主義法制被破壞殆盡，武漢的政府法制機(jī)構(gòu)也蕩然無(wú)存。黨的十一屆三中全會(huì)以后，武漢的行政法制工作開始恢復(fù)和重建。1984年7月，武漢市政府辦公室設(shè)立法規(guī)處。1985年12月，武漢市編委又批文同意成立武漢市政府經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心，該中心既是一個(gè)研究咨詢機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)擬定經(jīng)濟(jì)法規(guī)的工作機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位，與武漢市政府辦公室法規(guī)處合署辦公。 1988年6月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府法制工作，更好地為經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法律服務(wù)，又將原武漢市政府辦公廳法規(guī)處劃出，成立武漢政府法制辦公室，作為市政府的辦事機(jī)構(gòu)，隨著行政處罰法的實(shí)施，武漢

5、市政府法制工作機(jī)構(gòu)又得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1996年12月8日，武漢市編委以武編1996103號(hào)文印發(fā)了武漢市人民政府法制辦公室職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案，按照該方案，武漢市政府府法制辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增至5個(gè)，即綜合秘書處、法規(guī)一處、法規(guī)二處、法制監(jiān)督處、行政復(fù)議處。人員編制由1984年的3名逐漸增至30名。2001年機(jī)構(gòu)改革，市人民政府法制辦公室升格為正局級(jí)，這在當(dāng)時(shí)武漢市所有行政機(jī)關(guān)中是絕無(wú)僅有的。然而，在省級(jí)以上(包括上述較大的市)的政府法制機(jī)構(gòu)不斷健全和完善的同時(shí)，省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)卻幾經(jīng)風(fēng)雨，走過一段發(fā)展坎坷的道路。各地的情況也是不盡相同。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦法制機(jī)構(gòu)建設(shè)來(lái)作個(gè)對(duì)比：20

6、02年底，浙江省溫嶺市編委根據(jù)市法制辦的要求，在不增加鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)人員總編制的情況下，批準(zhǔn)在全市16個(gè)鎮(zhèn)(街道)黨政辦公室增掛政府法制辦公室牌子，由黨政辦主任兼任法制辦主任，設(shè)專職副主任1至2人，法制員2至5人并明確了鎮(zhèn)(街道)法制辦的10項(xiàng)工作職責(zé)和12項(xiàng)工作制度，落實(shí)了專職法制人員、專門辦公室和專用電話、電腦等設(shè)備。從而保證了政府法制工作深入到基層，使全市的政府法制工作形成有縱有橫的網(wǎng)絡(luò)。而同一時(shí)期，湖北省浠水縣在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，全縣13各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向縣政府寫報(bào)告，請(qǐng)求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)法制辦公室。當(dāng)時(shí)縣政府同意團(tuán)陂、蘭溪兩鎮(zhèn)作為設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn);關(guān)口鎮(zhèn)政府未等到縣政府

7、同意就開始組建了法制辦，并任命了法制辦主任。但由于省市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案中機(jī)構(gòu)限額規(guī)定剛性極強(qiáng)，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)難以進(jìn)行。由此可見各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致法制機(jī)構(gòu)發(fā)展也出現(xiàn)不平衡。(二) 存在的問題雖然從總體上看，省級(jí)以下各級(jí)黨委政府依法行政的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)政府法制工作越來(lái)越重視，但目前縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的狀況，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)仍不適應(yīng)建設(shè)法治政府的需要。以湖北省縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)為例，目前呈現(xiàn)出以下態(tài)勢(shì)：1、部分法制機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，法制工作基本沒有開展在20012002年縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革前，全省有不少縣、市(區(qū))法制辦曾經(jīng)是政府的直屬機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)改革中，因?yàn)槭軝C(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)額的限

8、制，除個(gè)別縣市外，各地普遍把法制辦減了下來(lái)，但法制辦的牌子沒有取消。法制機(jī)構(gòu)無(wú)論是否作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如果確實(shí)有一個(gè)機(jī)構(gòu)專門從事政府法制工作，也未嘗不可，但作為政府辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的很難達(dá)到這個(gè)要求。類似這種情況，在其他縣市也存在。如荊門市的沙洋縣、黃石和鄂州的城區(qū)政府，基本沒有法制工作機(jī)構(gòu)，只是有一名干部兼管這方面的工作，發(fā)揮政府法制工作的職能作用無(wú)從談起。由于法制工作機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，使工作受到直接影響。有的縣老百姓找法制科提起行政復(fù)議，法制科能推則推，能不受理就不受理，有的縣一年沒有受理一起行政復(fù)議案件，使行政糾紛得不到及時(shí)化解。2、法制機(jī)構(gòu)人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)人員少，但工作任

9、務(wù)并不少。正常情況下，一個(gè)縣一年的復(fù)議、應(yīng)訴案件一般在30至40件之間。2004年，全省的行政復(fù)議案件達(dá)到3695件之多超過法院受理的行政訴訟案件。其中屬于縣級(jí)政府受理的占70%，但縣級(jí)政府復(fù)議工作人員僅為164人。而全省縣級(jí)法院行政庭的人數(shù)有400多人。復(fù)議機(jī)關(guān)的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍;法制機(jī)構(gòu)工作人員還要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)、代理縣長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時(shí)又協(xié)助2至3名縣、市長(zhǎng)聯(lián)系幾條戰(zhàn)線10多個(gè)政府部門的工作協(xié)調(diào)，哪項(xiàng)工作都不能出問題。有的還負(fù)責(zé)為縣長(zhǎng)起草講話稿。團(tuán)風(fēng)縣法制辦主任去年一年寫各種講話稿達(dá)14萬(wàn)字之多。除此之外，平

10、均一個(gè)縣每年規(guī)范性文件的審查備案至少在50件以上。長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作，加之待遇差、進(jìn)步慢，使法制機(jī)構(gòu)的干部心理不平衡?，F(xiàn)有的人員想離開，符合條件的不愿進(jìn)來(lái)。巴東縣法制辦一名法律本科畢業(yè)并具有律師資格的干部在法制辦工作15年，雖然工作不錯(cuò)，但因職位限制至今仍是一名科員，一個(gè)月工資不足1000元，幾次想調(diào)走。通山縣法制辦原有5名大學(xué)本科畢業(yè)生，近幾年已調(diào)動(dòng)3名，另2名也不太安心。荊州市幾個(gè)縣法制辦缺人，雖然縣領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)只要選中，要誰(shuí)給誰(shuí)，但選中的不愿來(lái)，法制辦想通過招考公務(wù)員補(bǔ)充人選，又因?yàn)槿h干部總數(shù)超編未獲批準(zhǔn)。3、經(jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難一是，有44個(gè)縣法制工作機(jī)構(gòu)沒有復(fù)議工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

11、，占全省的43.6% .即使安排有專項(xiàng)復(fù)議經(jīng)費(fèi)的，有的一年也僅有5000元左右。財(cái)政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬(wàn)元不等，但法制辦作為政府辦公室內(nèi)設(shè)科室的，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也不一定能全部用于專項(xiàng)工作上。有的縣法制辦作為政府辦管理的獨(dú)立單位，但經(jīng)費(fèi)并不獨(dú)立，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也往往被截留。二是，人頭經(jīng)費(fèi)包括人均辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低。有的縣市，對(duì)縣委縣政府四大家人均辦公經(jīng)費(fèi)與其他部門的經(jīng)費(fèi)是有差別的。荊州市荊州區(qū)政府辦人均4500元，而法制辦與其他部門一樣只有2700元，辦公經(jīng)費(fèi)十分緊張。法制辦工作人員的工資因?yàn)閷?shí)行財(cái)政直接打到工資卡上，總體上可以保證，但個(gè)別地方也不能足額到位。黃岡市10個(gè)縣市區(qū)除浠水縣外，其他

12、各縣市區(qū)均只能保證“四項(xiàng)之和”，其他的津補(bǔ)貼基本靠自己想辦法，法制辦均無(wú)創(chuàng)收手段，有的縣只好找有關(guān)部門“化緣”。拿了人家的手軟，因此，執(zhí)法監(jiān)督就“網(wǎng)開一面”，有的行政復(fù)議案本來(lái)應(yīng)撤銷變更的，也不敢撤銷改變。武漢市江岸區(qū)法制辦除人頭經(jīng)費(fèi)由區(qū)行政管理局發(fā)放外，幾年來(lái)沒有其他任何福利。雖然他們?nèi)匀痪ぞI(yè)業(yè)地工作，但與其他部門相比，心里總有說不出的酸楚?，F(xiàn)在公檢法、紀(jì)委、信訪、審計(jì)等部門都有辦案津貼，但復(fù)議人員同樣是辦案，卻沒有津貼，也使大家覺得很不公平。不僅如此，有的縣法制辦還要完成招商引資和創(chuàng)收任務(wù)。三是，工作條件差?？h級(jí)政府法制辦不僅辦公室擠，辦公設(shè)備也很簡(jiǎn)陋，復(fù)議工作均無(wú)專門的接訪室，一年接訪

13、上千上訪群眾，有時(shí)站的地方都不夠，更不用說熱情接訪了。洪湖市法制辦今年因一起土地糾紛一次來(lái)訪500多人，由于擁擠混亂，后來(lái)有人把法制辦給砸了?？h級(jí)政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的是要到現(xiàn)場(chǎng)。但全省縣級(jí)政府法制辦有工作用車的不足10個(gè)，并且基本上不是定編的車輛。咸豐縣法制辦主任是從縣司法局長(zhǎng)調(diào)任的老同志，雖然保留了正科級(jí)待遇(法制辦主任是副科)，但每次到州里開會(huì)，只有擠公共汽車，與在司法局當(dāng)局長(zhǎng)相比，感到非常失落，工作積極性受到很大影響。三、省級(jí)以下政府法制機(jī)構(gòu)的法律定位及其缺陷(一) 省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)及認(rèn)識(shí)誤區(qū)1、法定職責(zé)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各

14、級(jí)人民政府組織法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法、仲裁法、行政處罰法、行政復(fù)議法、立法法、行政許可法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例、法規(guī)規(guī)章備案條例、行政復(fù)議法實(shí)施條例等法律法規(guī)相繼對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)作了一系列規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)此又作了進(jìn)一步規(guī)定。在此，筆者結(jié)合湖北省的具體規(guī)定對(duì)市縣政府法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)作一匯總歸納：1、縣級(jí)以上政府法制機(jī)構(gòu)及地市級(jí)政府部門的法制機(jī)構(gòu)的共同職責(zé)：具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，包括：受理行政復(fù)議申請(qǐng);向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料;審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定;處理或者轉(zhuǎn)送對(duì)行政復(fù)議法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng);對(duì)

15、行政機(jī)關(guān)違反行政復(fù)議法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議;辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng);依照行政復(fù)議法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng);辦理行政復(fù)議法第二十九條規(guī)定的行政賠償?shù)仁马?xiàng);按照職責(zé)權(quán)限，督促行政復(fù)議申請(qǐng)的受理和行政復(fù)議決定的履行;辦理行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)和重大行政復(fù)議決定備案事項(xiàng);辦理或者組織辦理未經(jīng)行政復(fù)議直接提起行政訴訟的行政應(yīng)訴事項(xiàng);研究行政復(fù)議工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出改進(jìn)建議，重大問題及時(shí)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)報(bào)告。2、各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)(1)縣級(jí)以上政府法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：以縣級(jí)以上政府名義對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督;加強(qiáng)對(duì)行

16、政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查;負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)和督促、指導(dǎo)工作，承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的具體工作;具體實(shí)施行政執(zhí)法主體資格的登記和確認(rèn)工作;承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的行政執(zhí)法責(zé)任制工作，負(fù)責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任追究的監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作，負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法行為的認(rèn)定并提出處理建議，將針對(duì)情節(jié)較重和情節(jié)嚴(yán)重的行政執(zhí)法責(zé)任人作出的處理決定進(jìn)行備案;對(duì)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的持有人進(jìn)行發(fā)證前的法律知識(shí)培訓(xùn)，承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，對(duì)證件定期驗(yàn)審、備案;負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，并掌握和匯總行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的情況;具體負(fù)

17、責(zé)規(guī)范性文件的備案登記和審查工作;(2)地市級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府的法制機(jī)構(gòu)以政府名義會(huì)同商會(huì)統(tǒng)一組建仲裁委員會(huì);其他設(shè)區(qū)的市政府的法制機(jī)構(gòu)根據(jù)需要以政府名義會(huì)同商會(huì)統(tǒng)一組建仲裁委員會(huì)。(3)縣級(jí)以上政府部門法制機(jī)構(gòu)的一般職責(zé)：具體實(shí)施對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯的復(fù)核工作;具體實(shí)施對(duì)執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)產(chǎn)作出的行政處罰決定的備案工作;具體實(shí)施對(duì)適用一般程序的執(zhí)法調(diào)查結(jié)果的初步審查工作;具體組織并主持重大行政處罰案件的聽證程序;承辦行政執(zhí)法責(zé)任制的具體工作，包括審核并報(bào)送部門制定的規(guī)范性文件、審核并報(bào)送部門作出的重大行政處罰決定、負(fù)責(zé)對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和有關(guān)負(fù)責(zé)人執(zhí)法違法

18、行為的認(rèn)定并提出處理建議;承擔(dān)行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查證件的發(fā)證領(lǐng)證具體工作，負(fù)責(zé)本部門行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的具體工作。(4)地市級(jí)政府部門法制機(jī)構(gòu)的特殊職責(zé)：對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件、作出的重大行政處罰決定以及對(duì)執(zhí)法違法行為責(zé)任追究的處理結(jié)果進(jìn)行備案，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法違法案件進(jìn)行督查處理，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)組織行政執(zhí)法檢查。從上述職責(zé)來(lái)看，省級(jí)以下的法制機(jī)構(gòu)偏重于處理具體的法律事務(wù)，定位的不確定，又沒有相應(yīng)的理論予以解釋，造成某些政府對(duì)政府法制工作的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，特別對(duì)省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)影響較大。2、認(rèn)識(shí)誤區(qū)(1)有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)政府對(duì)外簽定合同

19、的起草、審查。根據(jù)地方各級(jí)人大和各級(jí)政府組織法第59條對(duì)縣級(jí)以上政府的一般職權(quán)范圍所作的規(guī)定，政府并沒有以自己名義對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同、直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職權(quán)。根據(jù)“超越職權(quán)的行為無(wú)效”的行政法理，以上認(rèn)識(shí)缺乏法律依據(jù)，不能將此類事務(wù)歸于法制機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)范圍。(2)有的認(rèn)為法制機(jī)構(gòu)應(yīng)參與縣委、縣政府組織的各種工作專班，比如征地、拆遷、企業(yè)改制、土地二輪承包、專項(xiàng)整治、維穩(wěn)和處理突發(fā)事件，哪一項(xiàng)都要派法制辦去;此外，還要從法制辦抽人參加農(nóng)村駐隊(duì)、扶貧、掛職甚至工業(yè)園建設(shè)指揮等其他臨時(shí)性檢查組、工作組。根據(jù)前文對(duì)法制機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的匯總，此類事務(wù)讓法制辦參與也是沒有法律依據(jù)的。(3)有的將法制機(jī)構(gòu)

20、與督辦科、紀(jì)檢監(jiān)察室、秘書科、信訪辦、普法辦等機(jī)構(gòu)混為一團(tuán)。如湖北省孝感市6個(gè)縣的法制科同志一年80%的精力要放在人大議案、政協(xié)的提案辦理工作上。一年300多件提案、議案的分辦、督辦、回復(fù)，不定期要向人大、政協(xié)匯報(bào)，并且經(jīng)常陪同人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)檢查，以及檢查后落實(shí)情況的督辦、匯報(bào);孝南區(qū)法制提案科的一名干部不僅負(fù)責(zé)提案辦理，而且負(fù)責(zé)政府辦的人事黨務(wù)紀(jì)檢工作，根本沒有精力抓法制工作;有的縣對(duì)縣直部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會(huì)議紀(jì)要、通知、電報(bào)、甚至簡(jiǎn)報(bào)都要法制辦實(shí)行事前審查，將秘書科的事務(wù)給法制辦包干;有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進(jìn)來(lái);有的地方還讓法制機(jī)構(gòu)組織政府口屬單位的“五

21、五”普法培訓(xùn)，將法制機(jī)構(gòu)與司法局的普法辦視為對(duì)口機(jī)構(gòu)。這些做法實(shí)際上都是錯(cuò)誤的。(二)市縣政府法制機(jī)構(gòu)的組織地位及法律缺陷現(xiàn)在我們先來(lái)看看省級(jí)以下的政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)，請(qǐng)看如下內(nèi)容：中華人民共和國(guó)憲法(2004年修正)第一百零八條:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法(2004年修正)第五十九條：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：(三)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令;第六十四條第一款：地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工

22、作部門。第四款：市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。第六十五條第二款：辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時(shí)候可以設(shè)副主任。第六十六條第二款：市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例(2007年5月1日施行)第九條地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。第十三條地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。根據(jù)以上法律法規(guī)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府法制辦公室應(yīng)被視為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的