國有林產權制度改革探析

1、    國有林產權制度改革探析【摘要】合理的國有林產權制度，有利于理順和調整國有林產權主體關系，實現各產權主體合理的利益分享，對于促進國有森林資源的合理開發(fā)和利用意義重大。本文分析了國有林產權制度存在的問題，并針對現存的問題提出進一步完善國有林產權制度改革的內容。 【英文摘要】This paper analysed the existing problems of national forest property right system,and raised the reform content of per-fecting national fore

2、st property right system furthermore in view of the existing problem. 【關鍵詞】國有林；產權制度；改革 【英文關鍵詞】national forest; property right system; reform 【寫作年份】2009年   【正文】 一、產權的概念及設立林業(yè)產權的必要性 產權是以所有權為前提和基礎的，是廣義和動態(tài)發(fā)展的經濟所有權。它與所有權在本質上是相同的，只不過產權是一個比傳統的所有權更為廣泛的財產權概念。所謂廣義，是指其客體不僅僅是物質財產，而且擴展至所有能創(chuàng)造價值、取得收益的生產要素

3、，包括知識、勞動等。所謂動態(tài)，是指不強調靜態(tài)歸屬，更強調查動態(tài)利用，各權能的相互協調和相互交錯。 商品經濟的發(fā)達階段，一方面，社會信用手段、信用工具和信用監(jiān)督長足發(fā)展，另一方面，社會分工細化，二者使所有權的占有、使用、收益、處分實現日漸不拘于同一個主體，使所有權的實現過程逐步拉長，權能逐步分離，并導致一些新權能的出現。傳統的完整意義的所有權理論則分解、具體化為產權理論1?？梢姡a權的范疇體現了所有權的未來發(fā)展趨勢。 森林資源產權分為私有產權、共有（集體）產權和國有產權。在權利界定與權利實現過程不統一時，每一種自決權都會產生權利不穩(wěn)定、權利保障程度不足、權利維護風險高等虛設性特征。森林資源在產權

4、虛設條件下，私有林會被加速利用，而森林資源更新則缺少激勵；在共有林（集體林）中，權利者為追求分享共有林更多權利，在非排他性輔助下，最大化地利用森林而不顧及其他共有權利者利益。每位共有權利者均會加大森林環(huán)境利用規(guī)模而無需承擔森林環(huán)境利用的外部成本，直至森林環(huán)境資源耗竭，國有林也會出現類似共有林的遭遇2。因而設立林業(yè)產權制度，明晰森林產權對于保存和更新林業(yè)資源，促進森林資源的可持續(xù)利用意義重大。本章著重探討的是森林資源產權中國有林產權制度中存在的問題及改革方向。 二、國有林產權制度存在的問題 （一）對國有森林資源所有權歸屬的界定缺乏激勵機制 我國將絕大多數自然資源界定為歸屬國家所有，森林作為一項重

5、要的自然資源，自然也不例外（由法律規(guī)定屬于集體所有的除外）。森林資源的國家所有程度之高與立法保護的強度之高從林業(yè)管理各職能部門的設置和各項專門法規(guī)的制定就可看出。然而，近年來，對森林資源的亂砍亂伐和盜采盜伐表明了森林資源的國家所有權并未得到效的保護，而管理者的破壞性采伐與高成本開發(fā)也表明國家財產未得到有效的使用。例如，國家為了保護數量有限而生態(tài)作用巨大的森林資源，于1998年發(fā)布了禁伐令。而1999年3月4日云南省玉龍雪山的一起火災，表明由于禁伐，減少了林區(qū)管理者的收入，使得滅火投入嚴重不足，林區(qū)群眾保護態(tài)度消極，見火不報。禁伐使森林在避免了刀斧之禍時又受火災肆虐。禁伐與開禁之爭使國有資源的保

6、護舉步維艱，歸根到底是資源界定缺乏激勵機制的問題3。 （二）國有林所有權主體不明確 雖然我國森林法第一章總則中第三條明確規(guī)定："森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。"然而"國家"畢竟是一個抽象的概念。森林資源屬于國家所有，而究竟誰又代表"國家"呢？是國務院？地方政府？他們之間到底有哪些權利責任和義務？依據市場經濟體制，中央政府和地方政府是兩個不同的法人，他們共同擁有國家利益，又分別擁有不同的私權、財產所帶來的利益。如果不能對森林資源權屬作出明確的劃分，當因此而產生權益矛盾時，就只能運用行政權力加以解決。自然資源的產權應

7、包括兩個部分：一個是對資源的收益權，另一個是對資源的控制權。如果兩種權利相互分離，那么無論何時、何地、何人或單位，由于自利行為的出現都會導致效率的損失4。目前，我國森林資源的實際控制權被各地方與部門條塊分割，國家的整體權益得不到維護；另一方面，缺乏收益激勵的地方與部門，或怠于保護，或變管理為占有，導致森林資源的流失與濫用。權能配置不當與利益沖突，嚴重影響著國家對森林資源所有權的行使效率，造成對森林的破壞。 （三）國有林產權界限不清晰 國有林產權的主要內容包括國有林的所有權、經營權和法人財產權。我國是以公有制經濟為主導國家，在傳統的國有經濟的財產權利結構及體制下，國有企業(yè)雖然在法律上的所有權關系

8、具有明確的形式和概念，但是具體的動作是模糊的，其所有權、法人財產權和經營權的形式與相互關系也是模糊的，缺乏真正的產權主體1。作為林業(yè)資源所有者的國家，常常扮演的不是一個資產管理者的角色，而是扮演行政管理者的角色，力圖用行政力量去干涉林業(yè)企業(yè)的經營以及企業(yè)財產的支配?？梢哉f，政企不分，是造成國有林產權界限不清晰的主要原因。 （四）未建立起有效的國有林產權交易市場 是產權就得交易，只有交易才能進行產權分離、分割和重組，才能達到配置高效的目的，也只有通過交易才能尋找到有能力、也有動力行使產權的當事人。然而，一方面，由于國有林產權主體的不明確，造成產權交易的動力不足。如前所述，國有林所有權名義上歸屬于

9、國家，而"國家"是一個抽象的概念，其究竟代表誰不明確，從而使國有林資產經常處于無人負責的狀態(tài)，因而，受經濟利益趨動的產權交易動力嚴重不足。另一方面，國有林產權界限不清，就難以塑造產權交易市場的交易主體。 以國有林業(yè)企業(yè)為例，正是由于"森林資產不能流動，不能進入市場交易，這就從根本上剝奪了國有林業(yè)企業(yè)成為市場主體的條件，森林資源是林業(yè)企業(yè)最重要、最基本的生產資料和經濟資源，正是由巨額的林業(yè)資產不能流動和重組，才使國有林業(yè)企業(yè)普遍表現為"窮"和"小"的社會現象5。 三、國有林產權制度改革的主要方向 （一）森林資源所有權歸屬應從其

10、保護成本和利用效率出發(fā) 筆者認為，森林資源具有較高的經濟價值，又有較強的稀缺性。對森林資源的歸屬界定，既要考慮到較小的保護成本，又要實現有效率的利用。在這樣的思路下，森林資源的所有權應作如下界定：小規(guī)模的森林資源，不再界定為國家所有，諸如小面積的林區(qū)。從成本分析，這部分資源的規(guī)模較小，國家之外的主體能夠承擔其管理和保護成本。從利用考慮，非國家的主體由于對國家森林資源的盜用變?yōu)閷ψ砸奄Y源的利用，將一改往日不計后果的盲目掠奪，而轉為有效率、可持續(xù)的利用。而且，私人所有權（自物權）的設置比使用權（他物權）更能提供穩(wěn)定的預期，促進所有者對投入。對于大規(guī)模、大儲量的森林資源，仍界定為國家所有。這是因為，

11、從成本上，只有國家能夠提供大規(guī)模的管理和保護，具有規(guī)模經濟的優(yōu)勢。私人則無此財力承擔。從利用上，國家對規(guī)模性森林資源的掌握，有利于維護森林資源開發(fā)與經濟發(fā)展的宏觀均衡，維護森林資源總體上的可持續(xù)利用。 （二）明確國有林所有權主體 如前所述，國有林因國家實際控制權和收益權的喪失，而淪為地方政府、甚至企業(yè)所有，他們將國有林視為"唐僧肉"，不僅侵蝕中央財政應有收入，而且濫用國有林資源，破壞了森林生態(tài)系統的平衡。要改變這一局面的關鍵，是在作為所有者的國家與實際管理者的地方之間確立利益協調機制，實現收益權與控制權的相結合、相統一。具體的辦法就是依據森林資源分級管理的現狀，實行&quo

12、t;分級收益"。目前，為了確保國家所有權的行使，仍要堅持實踐中已形成的以國務院為統一代表，省與市、縣分級行使的模式，依法確立地方各級政府在行使國家所有權時的代理人地位，并給予其享有一定比例森林資源利用的權利。從而，在地方政府完成代理責任，國家作為所有者權益實現的同時，確保地方政府的利益也能得到合理體現。為照顧擁有森林資源的地區(qū)的自身利益，國家應給予地方及當地群眾一定的采伐和利用森林資源的特殊權利。這樣，國家通過部分收益的下放，充分調動了地方政府管理與保護森林資源的積極性；同時，地方在支付了管理與保護成本之后，即實現了自身的收益，也確保了國家的利益。因此，可以說，在堅持重要的森林資源歸

13、國家所有的前提下，采取"分級收益"的方式，避免了收益與支配分離的所有權殘缺狀態(tài)，實現對森林資源的合理利用與保護。 （三）明確各產權主體的產權關系 產權明晰化是進行產權交易條件。國有林產權界定不明晰，不僅影響其效益的發(fā)揮和提高，而且將使產權虛設。界定一個明晰的國有林產權，不僅要界定所有權，還應界定其經營權、法人財產權、受益權、轉讓權等多項權利；不僅要對利益主體進行界定，還包括對行為主體、責任主體的界定。國有林產權主體主要包括中央、地方政府、國有林業(yè)企業(yè)（或其他經營者），因此，產權的界定就是界定三者之間的權利、義務關系。對于國務院和地方政府之間的產權界定，要本著"分級

14、收益"的模式，在作為所有者的國家與實際管理者的地方之間確立利益協調機制，實現收益權與控制權的相結合、相統一。1 對于政府和國有林業(yè)企業(yè)之間的產權界定，應按照"政企分開"的原則，進一步深化重點國有林區(qū)產權制度改革，將政府管理職能從企業(yè)中分離出來，盡快解決國有林業(yè)資源由企業(yè)自管到設立獨立的林業(yè)產權管理機構，將森林資源管理權從企業(yè)中分離出來，建成國家主要行使所有權，獨立的林業(yè)產權管理機構主要行使委托管理權，企業(yè)主要行使經營權的產權關系新體制。 （四）建立健全國有林產權交易市場 1 建立林業(yè)資產評估體系 國有林產權交易要全面合理地展開，首先要明確運用價值概念表示國有林資產

15、的價值。所以，在國有林產權交易中，聘請專門的資產評估人員對作為交易標的林業(yè)資產進行評估是基礎性環(huán)節(jié)。在林業(yè)資產評估過程中，應借鑒西方先進的符合市場規(guī)律的資產評估方法，承認和接受市場通行的成本法、市場法、收益法，確保資產評估的準確性和合理性。與此同時，要建立獨立的、公正的資產評估機構。目前，我國的一些林業(yè)資產評估機構，在評估方法缺乏科學性，評估上主觀性、隨意性較大，且因該機構與國有林業(yè)資產管理部門的聯系缺乏公正性和獨立性，評估結果畸高畸低，嚴重影響了國有林產權交易的順利進行。所以要建立專業(yè)的、規(guī)范化的、公正的、獨立的民間林業(yè)資產評估機構。 2 規(guī)范政府行為 在國有林產權交易市場建立過程中，政府應

16、該發(fā)揮引導作用，協調各方面關系，利用行政力量打破"條塊"束縛，為國有林產權交易創(chuàng)造良好的環(huán)境。但在具體的產權交易動作中，政府則應避免對交易進行行政干預。出于政府本位的公權力對市場的介入，往往不但干擾了市場的運作，而且也和政府的意愿背道而馳6。此外，要杜絕政府官員利用職權的舞弊行為，防止"幕后交易"。因此，規(guī)范政府行為，能夠促進國有林產權交易的健康發(fā)展，維護國有林產權交易市場的良性運轉。 3 國有林產權交易的法制化 當前，應該積極組織制訂產權交易的法規(guī)和政策，將產權交易納入法制化軌道，改變現階段產權交易市場立法層次較低的局面，即盡快進行最高立法機關的正式立法，如物權法、企業(yè)產權交易法等。為了使有關立法能夠更符合國有林產權交易的實際狀況和國際先進經驗，應在立法中加強對實踐的對策性研究，以及對國際慣例、國際林業(yè)產權市場運作方式的借鑒。需要注意的是，有關國有林產權交易的是一個綜合性的法制化工程，在企業(yè)制度、社會保障制度等方面的立法狀況都間接影響著國有林產權交易的法制化進程。只有用法律手段來制約和規(guī)范國有林產權交易行為、維護和保障國有林產權市場動作，才能使國有林產權交易蓬勃健康發(fā)展，促進社會資源合理、有效地流動。 【作者簡介】 林龍，福建農林大學人文社會科學學院法學系助教，研究方向：可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境法。 【注釋】 1 周林彬·物