關(guān)于規(guī)制行政壟斷的幾點(diǎn)思考

1、關(guān)于規(guī)制行政壟斷的幾點(diǎn)思考李 想（安徽省六安市金安區(qū)人民法院 研究室，安徽 六安 23700）摘 要：反壟斷法將對規(guī)制行政壟斷產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。對行政壟斷進(jìn)行規(guī)制需要法律和制度的合力。建立強(qiáng)大的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度是規(guī)制行政壟斷的必由之路。關(guān)鍵詞：反壟斷法 行政壟斷 法律規(guī)制Some Thoughts on Rules and Regulations Administration MonopolyLi xiang(Research Office, Liuan Jinan District Peoples Court, Liuan 23700, Anhui) Abstract: “An

2、timonopoly law” will have significant and profound influence on rules and regulations administration monopoly. It needs legal and systems joint effort to carry on administrative monopoly. Establishing formidable counter-monopoly law enforcement agency and the corresponding system is the way that mus

3、t be taken to regulate administrative monopoly. key words: antimonopoly law; administration monopoly; law and regulation中華人民共和國反壟斷法于2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過。該法將于2008年8月1日起施行。這部歷時13年，被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的市場經(jīng)濟(jì)基本法的出臺和實(shí)施，必將對保護(hù)競爭秩序、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、促進(jìn)社會公正和規(guī)制行政壟斷產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。學(xué)界一般認(rèn)為，壟斷是指特定的主體借助經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢或行政權(quán)力，通過

4、某種形式排他性地控制生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場；行政壟斷是指各級行政機(jī)關(guān)（包括國務(wù)院）或者享有行政管理權(quán)的各種企事業(yè)單位或者受行政壟斷保護(hù)的企業(yè)單獨(dú)或合謀濫用行政權(quán)力，排斥、限制競爭，破壞公平競爭的違法行為。行政壟斷有如下特點(diǎn)：主體廣泛，不僅包括經(jīng)濟(jì)性壟斷的主體，還包括各級行政機(jī)關(guān)和享有行政權(quán)力的企事業(yè)單位；一般以抽象行政行為表現(xiàn)出來，具有抽象性、強(qiáng)制性、隱蔽性；與經(jīng)濟(jì)壟斷相比，具有更嚴(yán)重的社會危害性；具有違法性。其構(gòu)成要件包括主體要件、客體要件、主觀要件及客觀要件。其成因在于：政治國家和市民社會界限不分，社會中間層薄弱；權(quán)力尋租和腐敗行為；政治、經(jīng)濟(jì)體制不完善；法律、制度不健全。其危害在于：破壞了自

5、由競爭的市場秩序，造成各類市場主體不能站在同一個起跑線上爭奪市場資源、公平地開展競爭；降低了經(jīng)濟(jì)效率，阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，損害社會公共利益；極大地?fù)p害了消費(fèi)者的利益，消費(fèi)者享受不到充分競爭帶來的“物美價廉”；阻礙我國對外開放、與WTO規(guī)則和世界經(jīng)濟(jì)的接軌。那么，如何對行政壟斷進(jìn)行法律規(guī)制呢？我們認(rèn)為，主要應(yīng)從以下幾個方面入手。1 關(guān)于反壟斷執(zhí)法11 成立強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于反壟斷法的執(zhí)法主體，我國反壟斷法第條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：”“國務(wù)院反壟斷委員會的組成和工作規(guī)則由國務(wù)院規(guī)定。”第10條規(guī)定: “國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)(即國務(wù)

6、院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu))依照本法規(guī)定,負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作?！薄皣鴦?wù)院反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！睆囊陨戏l可以看出，我國的反壟斷法立法對執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)際上采取的是回避的態(tài)度，只是籠統(tǒng)的規(guī)定由國務(wù)院設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，至于該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、人員組成、運(yùn)作程序均未作細(xì)化的、可操作性的規(guī)定。因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)建立一個類似于美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會的具有準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的直接隸屬于全國人大的強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這樣做的好處至少有以下幾方面：第一，容易使該組織真正獨(dú)立起來，特別是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。因為反壟斷執(zhí)法特別是反行政壟

7、斷執(zhí)法就是針對行政機(jī)關(guān)的。再好的外科大夫也不能給自己做手術(shù)。第二，將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)直屬全國人大有利于對國務(wù)院的行政壟斷進(jìn)行制裁和規(guī)制。實(shí)踐證明，由國務(wù)院直接作出或者由國務(wù)院同意以部委的名義作出的行政壟斷占相當(dāng)比重。如果按反壟斷法第9、第10條規(guī)定直屬于國務(wù)院的話，未免使行政壟斷的規(guī)制有很多“漏網(wǎng)之魚”。第三，在中國分權(quán)意識尚不強(qiáng)的情況下作此種制度設(shè)置，對于增強(qiáng)分權(quán)意識無疑具有重大意義。第四，反壟斷涉及許多經(jīng)濟(jì)、法律方面專業(yè)知識，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)是專業(yè)細(xì)化的需要。第五，我國加入WTO要求我們的制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置要與國際接軌、對話。根據(jù)反壟斷法第條規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)

8、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：（一）研究擬定有關(guān)競爭政策；（二）組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告；（三）制定、發(fā)布壟斷指南；（四）協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作；（五）國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)”，可以看出，立法賦予反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)有限的立法權(quán)、調(diào)查評估權(quán)、信息公布權(quán)及執(zhí)法協(xié)調(diào)權(quán)。然而，其缺陷也顯而易見：首先，這些權(quán)力主要是為對付經(jīng)濟(jì)性壟斷設(shè)置的，而對行政壟斷就顯得力不從心了；其次，沒有賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法權(quán)；再次，法律賦予的權(quán)力不夠充分，不能保證該機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力地開展工作。如沒有賦予該機(jī)構(gòu)向檢察院提起公訴權(quán)，沒有賦予其提起民事公益訴訟的權(quán)力，沒有規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)可直接處分違法行政官員的權(quán)利等等。

9、12 制訂嚴(yán)格而富有彈性的執(zhí)法程序在現(xiàn)代法治社會，任何行為包括反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為都要經(jīng)得起正當(dāng)法律程序的檢驗。任何權(quán)力都有被濫用的可能，當(dāng)我們在強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威的同時，也不能忽視問題的另一個方面。正當(dāng)、合法的程序本身既是一種控權(quán)機(jī)制又是保證主體行為的制度保障，它要求主體能作到既不越權(quán)又不瀆職。一般認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法程序有立案、調(diào)查取證、行政處罰決定（包括聽證）及行政復(fù)議。我國的反壟斷法“對涉嫌壟斷行為的調(diào)查”就執(zhí)法程序作出了較為完備的規(guī)定。但其中的不少程序不具有可操作性和彈性，這無疑將是該法今后修訂完善的重點(diǎn)之一。2 關(guān)于制度設(shè)置21 建立反壟斷公益訴訟制度一般認(rèn)為，公益訴訟是

10、指起訴的主體為了社會公共利益向法院提起訴訟請求，法院審查有關(guān)事項并作出相應(yīng)判決的訴訟。行政壟斷危害公共利益的情況時常發(fā)生，而根據(jù)目前的法律一般人又不符合民事訴訟法中有關(guān)原告資格的要求。再加之中國人“多一事不如少一事”的傳統(tǒng)價值觀，致使大量的針對行政壟斷的起訴被拒之法院大門外。根據(jù)目前的狀況，建立公益訴訟制度已經(jīng)勢在必行。筆者建議，應(yīng)該先修該民事訴訟法108條中關(guān)于起訴條件的規(guī)定，放寬起訴門檻，讓更多的關(guān)于行政壟斷的案件進(jìn)入訴訟程序，從而讓更多的行政壟斷行為接受法院、法律的審查和制裁。從更長遠(yuǎn)的角度來看，中國需要建立經(jīng)濟(jì)訴訟制度，制訂有別于與民事訴訟的有利于規(guī)制行政壟斷的訴訟機(jī)制。關(guān)于這一點(diǎn)，中

11、南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院的呂忠梅教授也有類似觀點(diǎn)。她認(rèn)為：“突破傳統(tǒng)訴訟模式觀念和制度局限，建構(gòu)價值和規(guī)則獨(dú)立為一體的經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度，不僅具有現(xiàn)實(shí)必然性，也具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)可行性?！彼J(rèn)為必須尋求一個新的控制管道，為社會整體利益的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建一個穩(wěn)定而強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)支點(diǎn)。22 制訂混合式立法模式關(guān)于行政壟斷的立法模式有三種：概括式、列舉式和混合式。概括式是指在反壟斷立法中作出總則性的規(guī)定，以概念的形式確定行政壟斷的內(nèi)涵。在司法實(shí)踐中，行政壟斷的具體范圍由法官根據(jù)立法目的做界定。列舉式是指在反壟斷法的分則中明確列舉各種行政壟斷行為，除法律明確列出的行為外，其他行為即便其危害性再大也不能被貼上“行政壟斷”的

12、標(biāo)簽?；旌鲜絼t較好克服了兩者的弊端，為各國立法較多采用。我國反壟斷法從第32條至37條采取的是列舉的方式，規(guī)定了幾種典型的行政壟斷行為。平心而論，這種立法是符合我國當(dāng)前實(shí)際情況的。在法官素質(zhì)普遍不高的情況下賦予其太大的自由裁量權(quán)，無疑會造成權(quán)力的濫用甚至孳生腐敗。也就是說，目前的立法對司法和法院持的是一種不信任的態(tài)度。于此，安徽大學(xué)法學(xué)院王先林教授的觀點(diǎn)值得借鑒。他認(rèn)為：可以在立法中將自由認(rèn)定“行政壟斷行為”的權(quán)力放到較高層次的法院（如省級法院）去。這樣就實(shí)現(xiàn)了立法和司法之間的互動和互補(bǔ)。因此，筆者建議，在將來的反壟斷法修改和完善時，應(yīng)該將以上內(nèi)容寫進(jìn)去。23 嚴(yán)格規(guī)定行政壟斷的法律責(zé)任沒有責(zé)

13、任保障的法律形同虛設(shè)。完善對行政壟斷涉案人員的責(zé)任追究，建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度至關(guān)重要，行政壟斷屢禁不止與相關(guān)反行政壟斷立法規(guī)定的法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲有著直接關(guān)系。因此，應(yīng)該建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。首先，行政壟斷的法律責(zé)任應(yīng)有組織責(zé)任和個人責(zé)任之分。行政壟斷雖然是以行政主體名義實(shí)施的，但其決策與執(zhí)行都是具體的人在操作，因而個人對行政壟斷行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。建立嚴(yán)格的行政壟斷過錯責(zé)任追究制，追究公務(wù)員的責(zé)任，對于減少行政壟斷大有益處。我國現(xiàn)行反不正當(dāng)競爭法只規(guī)定對直接責(zé)任人員給予行政處分，而適用行政處分的具體條件未做規(guī)定，制裁方式單一，需要進(jìn)一步細(xì)化。其次，應(yīng)該規(guī)定明確全面的法律責(zé)任制度?，F(xiàn)行

14、反不正當(dāng)競爭法和將要實(shí)施的反壟斷法對行政壟斷的責(zé)任方式主要是禁止性要求，即“責(zé)令改正”，這對有效限制、禁止行政壟斷的出現(xiàn)是不夠的，需要增加制裁性的、賠償性的責(zé)任方式。即反壟斷法應(yīng)該設(shè)置行政壟斷的行政、刑事、民事責(zé)任，其中，民事責(zé)任形式應(yīng)包括賠禮道歉、返還權(quán)益、行政賠償?shù)?。此外，建立企業(yè)的反壟斷申報制度和社會舉報制度；正確定位政府的經(jīng)濟(jì)職能，劃清政府與企業(yè)、政府與社會中間層之間的界限；完善行政復(fù)議、行政訴訟制度，拓寬行政救濟(jì)管道；修改和完善相關(guān)法律（如反不正當(dāng)競爭法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法）等等，對規(guī)制行政壟斷也有重大意義。總之，行政壟斷不是我國特有的現(xiàn)象，對它進(jìn)行規(guī)制需要法律和制度的合力。建立強(qiáng)大的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度是規(guī)制行政壟斷的必由之路。參考文獻(xiàn)：1呂忠梅，陳虹.經(jīng)濟(jì)法原論M.北京：法律出版社，2007.2孔祥俊.中國現(xiàn)行反壟斷法理解與適用M. 北京：人