教育支出占GDP的比重

1、教育支出占GDP的比重：國際比較與政策建議2009-3-11摘要：本文研究、分析了國外教育支出占GDP的比重、教育支出占財政支出的比重、教育經(jīng)費中私費負擔與政府撥款所占的比例。文中整理的主要是2004年、2005年的資料，數(shù)據(jù)主要來源于OECD網(wǎng)站。同時，本文結(jié)合我國實際，對如何提高教育經(jīng)費占GDP的比重，提出了五項政策建議。關(guān)鍵詞：教育支出，GDP一、教育支出占GDP的比重國外教育經(jīng)費來源通常包括兩方面：一是政府撥款，亦即“財政性教育撥款”；二是私人出資（含家庭投入和非政府性組織捐助等，以下統(tǒng)稱為“私費”）。即使在發(fā)達國家，基礎(chǔ)教育階段的私費也占一定比重?？傮w而言，OECD國家的財政性教育撥

2、款占GDP的比重因教育政策不同而異。從平均水平看，2005年、2004年OECD國家的政府性教育撥款占各國GDP的比重均為5.0%。按2005年數(shù)據(jù)，財政性撥款占GDP比重超過4.5%的有：美國（4.8）、加拿大（4.7）、墨西哥（5.3）、英國（5.0）、荷蘭（4.6）、丹麥（6.8）、法國（5.6）、波蘭（5.4）、新西蘭（5.2）1但也有些國家的財政性撥款低于4.0%，其中，日本為3.4%、斯洛伐克為3.7%。而非OECD國家財政性撥款占GDP比重通常較低，如智利為3.0%，俄羅斯為3.8%（見表1）。據(jù)我們分析，決定各國財政性教育撥款占GDP比重的因素主要有：（1）基礎(chǔ)教育的普及政策（

3、指高中教育是否納入普及范圍）和城鄉(xiāng)教育的均等化程度。通常，城鄉(xiāng)教育的均等化程度越高，政府撥款水平也就越高。（2）后中等教育政策，亦即高等教育以外的中等后教育的政策。由于這部分人數(shù)量多，因而，政府是否能為之提供教育、是否采取免費政策，對公共教育撥款的影響很大。（3）高等教育財政政策，尤其是公共與私人的成本分擔政策。例如，日本雖然公立大學(xué)發(fā)達，但采用成本由家庭負擔的政策，因而政府對大學(xué)撥款不多，財政性撥款占GDP的比重維持在3.4%的較低水平上。美國的教育支出雖然占GDP的7.1%，但政府性撥款僅為4.8%，這與他們采用廣泛吸納外籍學(xué)生，并實行較高的收費政策有關(guān)。而法國雖然高等教育毛入學(xué)率屬于中等

4、水平，但由于采用大學(xué)生學(xué)費政府包干的政策，因而財政性撥款占GDP的比重達到5.6%，在歐洲國家中，這一撥款水平也是較高的（詳見表1）。二、財政性教育支出占一般政府支出的比重針對西方各國財政支出口徑的差異，這里按“一般政府支出”統(tǒng)計。按OECD統(tǒng)計口徑，一般政府支出指按國民經(jīng)濟核算概念的一般政府部門（政府部門和公益性代理機構(gòu)）的總支出，包括中央政府支出和地方政府支出，但不包括社?；鹬С觥Ｔ谖覈?，部分財政資金是用于補充社保基金的，因而支出口徑大于西方。從部分西方國家財政性教育撥款占一般政府支出比重看，2005年OECD國家平均為13%。在所收集的15個國家的數(shù)據(jù)中，排在前面的是墨西哥（23.4）

5、、新西蘭（19.4）、丹麥（15.5）和韓國（15.3），而排在后面的有意大利（9.3）、德國（9.7）和日本（9.5）。財政性教育撥款比重占GDP的比重與國家的“福利化”程度有關(guān)。例如，歐洲和日本政府承擔的“福利化”支出項目較多，公共支出的總量大，因而財政性教育支出的比重相對較低，而墨西哥則相反。在過去的十年里，國家教育撥款占一般政府支出比重總體上呈穩(wěn)定緩慢上升態(tài)勢。一是在統(tǒng)計的15個OECD國家中，該指標平均值由11.9%上升到13%，其中有13個國家的教育撥款比例上升，或維持原水平，只有法國、美國是下降的；二是加拿大、法、德、日、英、墨西哥、西班牙等9國的教育撥款占一般政府支出比重的上下

6、浮動不超過1%，呈現(xiàn)出驚人的穩(wěn)定性（表2）。基礎(chǔ)教育撥款屬于多級政府共同職能，西方國家通常采用中央、州（地區(qū)）和縣市（地方）多級政府共同撥款的體制來體現(xiàn)各級教育職能，2005年各國分擔比率見表3。由表3可以發(fā)現(xiàn)，在財政轉(zhuǎn)移支付前，OECD國家中央、州和地方三級政府的分擔比例平均為46.5：27.5：27.1，這說明中央政府是教育經(jīng)費的主要提供者。在教育經(jīng)費的分擔上，西方國家主要采用以下兩種方式：一種是中央財政通過一般轉(zhuǎn)移支付擴大地方支出基數(shù)，再由地方財政撥款給教育機構(gòu)。這部分錢不屬于中央政府的教育支出，而屬于地方的教育支出。表3中“轉(zhuǎn)移支付前”與“轉(zhuǎn)移支付后”地方財政性教育撥款比重的差異主要由

7、此引起。另一種是中央財政的教育專項撥款，雖然它通過層層分配而用于學(xué)校，但計入中央政府支出。經(jīng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后OECD國家中央、州和地方三級政府的分擔比例為31.2：28.8：41.0，因而，教育財政體制屬于以縣市政府為主。表3也表明，各國在中央與地方政府在基礎(chǔ)教育職能劃分上存在較大差異，而這又與中央財政的教育經(jīng)費集中程度有關(guān)。其中，美國、德國、日本、俄羅斯、韓國以中央對州和地方以一般轉(zhuǎn)移支付為主，各類學(xué)校的經(jīng)費主要由州和地方政府供給。美國聯(lián)邦政府的作用是平衡地區(qū)間財力，一般轉(zhuǎn)移支付后不再對中小學(xué)下達專項，而新西蘭、法國、意大利的基礎(chǔ)教育則采用經(jīng)費以中央撥款為主、委托縣市辦學(xué)的模式。三、對教育經(jīng)費

8、兩大來源結(jié)構(gòu)的分析通過對教育經(jīng)費的兩大來源，即公共財政撥款與私費負擔的比例分析，我們發(fā)現(xiàn)從1995年到2005年的10年間，OECDl5個國家總體上呈現(xiàn)私費比重上升，政府撥款比重下降的態(tài)勢（詳見表4）。從OECD15國的平均數(shù)看，1995年私費占全部教育支出的15.6%，而2000年增加到16.7%，2005年又增加到19.0%。其中，除荷蘭教育的私費負擔占全部教育支出的比重由9.8%降到8.6%外，其余均呈上升趨勢，其中，美國私費負擔比重由29.0%提高到32.7%。私費比重上升并非意味著政府的義務(wù)教育政策變動，而是政府在擴大高等教育規(guī)模的同時，對就讀于高校的大學(xué)生提高了收費。四、對提高我國

9、教育支出占GDP比重的建議據(jù)2008年底全國財政工作會議資料，2008年中央財政教育支出預(yù)計達到1581.8億元。按此推算，2008年財政性教育支出占GDP的比重將超過3%。但這一比重與OECDl5國平均比重5%相比，仍有較大差距。造成這一問題的原因比較復(fù)雜，主要有：1.我國的財政收入比重不高。對此，我們用一個簡單公式來說明財政支出占GDP比重、教育支出占GDP比重與教育支出占財政支出的比重三者的關(guān)系：Er=Gr*R（其中：Er為教育支出占GDP的比重；Cr為財政支出占GDP的比重；R為教育支出占財政支出的比重）。公式表明，教育支出占GDP的比重取決于財政支出占GDP的比重與教育支出占財政支出

10、的比重兩個因素，其中財政支出比重是決定因素。一般而言，教育支出占財政支出的比重在1014%間較合理（OECD國家平均13.2%），過高則會影響農(nóng)業(yè)、國防和公檢法等支出，甚至危及社會穩(wěn)定。2008年我國教育支出占全部財政支出比重達14.9%，若按西方同口徑計算（扣除社保資金）則超過15.5%。這表明各級政府在教育投入上是努力的。而表2表明，凡是教育支出占GDP比重較高的國家，財政收入占GDP的比重都超過或接近35%。雖然近年來我國僅財政收入增長很快，但財政收入占GDP的比重較低，即使是快速增長的2007年，財政收入占GDP的比重也僅為20.68%。若按教育撥款占GDP的4%要求，則全國應(yīng)有1/5

11、財政收入用于教育。這幾乎是不可能的。因此，提高財政性教育支出比重的根本路徑，應(yīng)當是提高財政收入占GDP的比重。但是，這涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工商企業(yè)的承受能力。在我國以簡單加工、低附加值為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，提高財政收入占GDP的比重將是一個緩慢的過程。2.多元財政主體，責任難以落實。影響我國教育投入的另一因素是6萬億元財政收入分散在5級約3500個政府的手上，其中中央和省級政府掌握了近23的財力。這就產(chǎn)生兩種情況：（1）基礎(chǔ)教育的辦學(xué)主體雖在市縣，但在投入上卻顯得乏力，尤其在1500個農(nóng)業(yè)縣，這一問題更加突出，而有能力投入的政府又并非辦學(xué)主體。（2）受財政分稅制體制約束，無人對4%負責。2007年，筆

12、者曾調(diào)查江蘇省部分市縣和浙江省的寧波市，發(fā)現(xiàn)教育支出占GDP的比重與地方財政是脫節(jié)的。以寧波市為例，2006年該市可用財力僅占GDP的8.6%，若教育達到4%，則意味著全市將有一半財力用于教育，這不可能做到?？梢姡逃С稣糋DP的4%只是觀察指標，而非行動目標，更無法考核地方政府。既如此，又有誰能對此負責呢？3.缺乏基于理性的地區(qū)性教育財政政策。隨著近年來財力增加和國家義務(wù)教育新保障機制的確立，我國義務(wù)教育發(fā)生了重大變化：（1）中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育資金嚴重短缺狀況獲得緩解；（2）隨著多年的持續(xù)投入，城市和東部工商業(yè)縣義務(wù)教育資金相對充足，但受資金效用遞減規(guī)律的制約，資金浪費較嚴重；（3）群

13、眾關(guān)注點從“有書讀”轉(zhuǎn)向“讀好書”。為此，應(yīng)擯棄全國“一刀切”的財政政策，而采取更理性、符合地方利益的多元政策。但在分級財政體制下，各級政府是特定的利益主體，強制要求市級政府將自己的錢用于縣級農(nóng)村教育是不可能，也不符合居民利益的?！耙坏肚小闭叩暮蠊皇鞘剐略鼋逃?jīng)費滯留在本已經(jīng)費充足的城區(qū)中小學(xué)大部分無實效；二是對城市發(fā)展有重大利益關(guān)系的職業(yè)教育卻因某些原因而無法發(fā)展?；ㄥX而得不到效果，導(dǎo)致地方政府在教育投入上轉(zhuǎn)向消極。總之，財力總量的有限性、體制上的脫節(jié)和機制上的非理性，是我國財政性教育支出比重長期達不到4%的三個主要原因。但是，這并不能說明我們在提高公共教育投入比重上無能為力。既然教育

14、支出占GDP比重屬于教育財政政策范疇，我們就可以在現(xiàn)階段采取以下措施：第一，明確中央和省兩級政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的投入責任。雖然義務(wù)教育新保障機制緩解了農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費短缺，但這是初步、低標準的。尤其是全國1500個農(nóng)業(yè)縣，從農(nóng)村學(xué)校房舍、教育設(shè)備設(shè)施到教師質(zhì)量等方面還十分落后，一些縣仍保留了義務(wù)教育鄉(xiāng)級管理體制，至今還有一定數(shù)量“新代課教師”，所以在分稅制財政體制下，農(nóng)業(yè)縣財力十分困難是必然的。為此，明確中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的投入責任，是保證教育經(jīng)費持續(xù)增長的首要前提。第二，建立對省級政府的全省教育支出占GDP比重的考核機制。考核本身就是針對政府的職能及責任承諾的。由于省級政府的職能比

15、較全面，GDP與財政收入脫節(jié)程度較輕，因而建立這一考核、監(jiān)察制度既必要又可行。第三，建立基于基本教育服務(wù)均等化的國家服務(wù)標準?；竟卜?wù)均等化是國家協(xié)調(diào)東西部關(guān)系、穩(wěn)定社會的長期政策。對教育而言，均等化指由基本教育服務(wù)最低公平原則與等價性原則配合的政策體系。其中，基本教育服務(wù)最低公平原則要求建立對教育房舍、設(shè)施和設(shè)備、教師和服務(wù)的國家服務(wù)標準。這是一種最低限度，無論何種學(xué)校，即使最偏遠地區(qū)也應(yīng)達到，所需經(jīng)費應(yīng)由中央和省級財政保證。上世紀90年代以來，西方國家按教育均等化要求，普遍建立了教育服務(wù)國家標準，這一經(jīng)驗值得參考。等價性原則是指中央允許并鼓勵地方政府提高義務(wù)教育配置標準，但經(jīng)費由地方承

16、擔。二者配合，既可保障農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)，又能促進對農(nóng)村學(xué)校的資金投入。第四，尋找合理的教育支出增長點。隨著城市和工商業(yè)縣義務(wù)教育資金投入的飽和，國家急需制訂新的教育支出增長點和教育財政政策，引導(dǎo)地方教育資金投向。我們認為，職業(yè)教育是三大教育中最薄弱的，又是適合市縣管理的領(lǐng)域。為此我們建議，國家應(yīng)制訂基于地方利益、理性多元的教育財政政策。例如，對城市和工商業(yè)縣來說，在生均撥款達到一定水平后，鼓勵他們將資金轉(zhuǎn)向旨在吸收中西部農(nóng)村初高中畢業(yè)生、大幅度提高本地區(qū)勞動者技能和競爭實力、替代“農(nóng)民工”的職業(yè)教育上；而對廣大農(nóng)業(yè)縣來說，中央和省級政府的責任不只是向農(nóng)村教育撥款，也應(yīng)考慮提高義務(wù)教育質(zhì)量方面的要求。第五，完善和調(diào)整高等教育財政政策，解決高校貸款問題。公立高校是政府辦的高校，建設(shè)資金應(yīng)當由政府承擔，假如高校決策不妥，政府可以糾正，甚至拍賣房地產(chǎn)還貸。