論我國行政處罰時效制度的完善

1、論我國行政處罰時效制度的完善內(nèi)容摘要:行政處罰的時效是行政處罰制度的重要內(nèi)容。行政處罰時效依其所適用的不同階段,分為追訴時效、裁決時效和執(zhí)行時效三類,各種處罰時效應根據(jù)其特性和目的設定合理的期限和起算時間。我國行政處罰時效制度存在著時效種類單一、時效的期限和起算不甚合理的缺陷。完善我國行政處罰時效制度的主要途徑是增加處罰時效的種類,合理設定各種處罰時效的期限、準確界定處罰時效的起算時間等。關鍵詞:行政處罰追訴時效裁決時效執(zhí)行時效行政時效是指一定的事實狀態(tài)經(jīng)過法定的期限而產(chǎn)生某種行政法律后果的程序法律制度,包括法律事實、期限和法律后果三個基本的要素。建立行政時效制度的目的,在于“尊重長久以來建立

2、之社會生活狀態(tài),并維持法秩序之安定,同時對怠于行使權利者,以剝奪權利之方式施以處罰?！?行政處罰作為對行政相對人實施的制裁性的行政行為,如果運用不當將會對社會生活狀態(tài)和法秩序的安定性造成嚴重破壞,因而,各個國家和地區(qū)都在其行政處罰法律規(guī)定范中對行政處罰時效制度作了相應的規(guī)定,且存在著差異。本文在對一些國家和地區(qū)的行政處罰時效制度進行比較的基礎上,指出我國行政處罰時效制度的缺陷,并就完善我國行政處罰時效制度提出提出相應的建議。一、增加行政處罰時效的種類行政處罰時效依其所適用的階段不同,可以分為行政處罰追訴時效、行政處罰裁決時效和行政處罰執(zhí)行時效等三類。追訴時效是指行政處罰機關對行政違法行為追究行

3、政處罰責任的法定期限,超過該期限即不能再給予行政處罰。裁決時效則是指行政處罰機關在行政違法案件立案后作出行政處罰決定的法定期限,超過該期限就不能再作出處罰決定。執(zhí)行時效意指行政處罰機關作出行政處罰決定后,如果經(jīng)過法定期限仍未執(zhí)行處罰決定的,應當免予執(zhí)行。對行政處罰時效的種類,一些國家的立法規(guī)定如下:德國違反秩序法第31條第1款規(guī)定:“超過時效,即不再追究違反秩序行為和頒布附加措施命令。”第34條第1款規(guī)定:“已產(chǎn)生法律效力的罰款處罰在時效期限屆滿之后,即不得執(zhí)行。”奧地利首創(chuàng)行政處罰法典,其于1950年5月23日頒布的奧地利行政罰法第31條第1項規(guī)定:“如行政被告在官署所規(guī)定之時效期間內(nèi)(第3

4、2條第2項未曾犯有足以訴追之行為者,不得訴追。”該條第3項規(guī)定:“行為經(jīng)過前項時效,起算期間三年后,不得再為裁決,已裁決之處罰,不得再為執(zhí)行。”俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典第38條第1款和第2款規(guī)定:“行政處罰,應當在實施違法行為之日起的兩個月內(nèi)給予,對于持續(xù)性的違法行為,應當在發(fā)現(xiàn)違法行為之日起的兩個月內(nèi)給予。”“在不提起刑事案件或者終止刑事案件的情況下,如果違法人的行為具有行政違法行為的要件,應當在作出不提起刑事案件或者終止刑事案件裁定之日起的一個月內(nèi)給予處罰。”第282條第1款規(guī)定:“如果決定從作出之日起三個月內(nèi)不交付執(zhí)行,行政處罰的決定將不再執(zhí)行。”我國行政處罰法第29條第1款規(guī)定:“違

5、法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰?！敝伟补芾硖幜P條例第18條第1款規(guī)定:“違反治安管理行為在六個月內(nèi)公安機關沒有發(fā)現(xiàn)的,不再處罰?！焙ｊP法行政處罰實施細則第18條第2款規(guī)定:“違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為在3年以后發(fā)現(xiàn)的,免予處罰?！倍愂照魇展芾矸ǖ?6條規(guī)定:“違反稅收法律、行政法規(guī)應當給予行政處罰的行為,在5年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。”這些是對行政處罰追訴時效作出的規(guī)定。對以上國家的立法規(guī)定進行比較可以發(fā)現(xiàn):追訴時效在各國和地區(qū)的行政處罰法律規(guī)范中都有明確規(guī)定,而裁決時效和執(zhí)行時效在各國和地區(qū)的命運則迥異。如德國、我國臺灣地區(qū)、原蘇聯(lián)都只規(guī)定了執(zhí)行時效,而沒有對裁決時效作出規(guī)定

6、。而奧地利則同時規(guī)定了裁決時效和執(zhí)行時效。我國現(xiàn)行立法是否對行政處罰的裁決時效作了規(guī)定呢?有學者認為,我國的一些法律規(guī)范中已對此作出了規(guī)定。如福建省七屆人大常委會第29次會議通過的福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定第28條規(guī)定:“行政執(zhí)法機關處理違法案件應在立案之日起30日內(nèi)作出處理決定;重大、復雜的案件,經(jīng)本機關領導批準,可以延長15天,需要繼續(xù)延長的報上一級行政執(zhí)法機關批準,省人民政府所屬行政執(zhí)法機關,報省人民政府批準。”衛(wèi)生部于1997年6月19日發(fā)布的衛(wèi)生行政處罰程序第29條規(guī)定:“衛(wèi)生行政機關應當自立案之日起三個月內(nèi)作出行政處罰決定。因特殊原因,需要延長前款規(guī)定的時間的,應當報請上級衛(wèi)生行政機關

7、批準。”我們認為,這一觀點值得商榷。因為,如前所述,行政時效需具備法律事實、期限和法律后果三個基本要素。行政處罰裁決時效意味著處罰機關必須在法定期限內(nèi)作出處罰決定,若超過該期限不作出的,就產(chǎn)生不能再作出行政處罰決定的法律后果。而顯然,上述規(guī)定只是對行政機關工作效率的要求,即處罰機關必須在法定期限內(nèi)作出處罰決定,并沒有規(guī)定處罰機關逾期不作出決定就不能再給予行政處罰這一裁決時效的必備要素。因而,這些內(nèi)容并不是關于裁決時效的規(guī)定。我們認為,我國應當在立法上明確規(guī)定行政處罰裁決時效。理由是:首先,有利于促使行政機關對行政處罰及時裁決,以維護社會關系的穩(wěn)定性。其次,行政處罰裁決時效的缺失,使得行政處罰權

8、的行使長期得不到有效制約,行政機關依自己的意志行事,在客觀上滋長了行政機關辦事拖拉、效率低下的官僚主義作風,對行政相對人極為不利。執(zhí)行時效是否應當規(guī)定在行政處罰法中,在制定該法時曾有過爭論。一種觀點認為,行政處罰的追訴時效和執(zhí)行時效的功能基本相同,應當同時規(guī)定,而且國外立法也有這樣的先例。另一種觀點認為,針對目前實踐中的主要問題,可只就追訴時效作出統(tǒng)一規(guī)定,至于執(zhí)行時效,根據(jù)我國行政處罰的特點和實際情況,目前可暫不考慮,如某些執(zhí)法領域確有必要規(guī)定的,可以放到單行法律、法規(guī)中解決。顯然,立法時采納的是第二種觀點。但是,我們查閱了我國現(xiàn)行的單行法律、法規(guī)和規(guī)章后,也沒有發(fā)現(xiàn)關于行政處罰執(zhí)行時效的規(guī)

9、定。這表明,“我們現(xiàn)在仍然奉行著只要有行政裁決就貫徹始終的原則,而無論這個過程需要多長。其實,這種觀念是一種落后的觀念,是只究其一而不考慮其他的固執(zhí)觀念?！?那么,我國目前的行政處罰實際情況是否確實沒有必要規(guī)定執(zhí)行時效呢?回答是否定的。因為,如果“行政處罰的執(zhí)行時,無法律上的限制而聽由執(zhí)法主體自行決定,由此造成生效的行政處罰決定不能及時地得以執(zhí)行。” 從而嚴重阻滯了行政效率的提高,損害了政府和法律的權威,使行政處罰法律關系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此,我們認為,應當在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎上,明確規(guī)定行政處罰的執(zhí)行時效。二、合理設定行政處罰時效的期限期限是行政處罰時效的基本要素之一,其作用在于確定

10、特定主體的權利與義務的產(chǎn)生、變更、持續(xù)和消滅的時間,只要在法定的時間內(nèi),當事人行使了權利或履行了義務,就會得到法律的確認,因而,期限所強調(diào)的是特定主體在權利義務問題上所能持續(xù)的時間長度。(一關于追訴時效的期限各國規(guī)定的追訴時效的期限存在較大差異:有的國家對所有的行政處罰種類只規(guī)定了一個統(tǒng)一的追訴時效期限,如我國行政處罰法第29條第1款規(guī)定的2年的期限。有的國家則根據(jù)行政處罰種類或者違法行為的不同分別規(guī)定了不同的追訴時效期限。如德國違反秩序法第31條第2款規(guī)定:“如果法律沒有其他規(guī)定,對違反秩序行為的追訴時效為:1、最高應處3萬元以上德國馬克罰款的違反秩序行為,三年,2、應處3千以上、3萬以下德

11、國馬克罰款的違反秩序行為,兩年,3、應處1千以上、3千以下德國馬克罰款的違反秩序行為,一年,4、其余違反秩序行為,六個月?！蔽覈_灣地區(qū)1968年公布的“行政處罰法”(草案規(guī)定:如無法律特別規(guī)定的,應按下列規(guī)定執(zhí)行:(1應處自由罰行為的,時效為1年;(2應處財產(chǎn)罰行為的,時效為3年。奧地利行政罰法第31條第2項規(guī)定,延遲繳納或虧短省縣及地方自治稅款時以一年為期,其他違反行政義務之行為以三個月為期。事實上,我國在制定行政處罰法之前對德國等國家的行政處罰制度進行過實地考察。但為什么我國沒有借鑒國外做法分別規(guī)定追訴時效的期限,而只規(guī)定一個統(tǒng)一的追訴時效期限呢?立法者是這樣解釋的:“行政違法行為與刑事

12、犯罪情況不同,行政違法行為是違反行政管理秩序,觸犯法律、法規(guī)尚不構(gòu)成犯罪的行為,總的來說,這類違法行為是比較輕微的違法行為,對社會所造成的危害相對來說是較小的?！薄耙虼?從這個角度說,行政處罰法關于追訴時效的規(guī)定,不宜規(guī)定過長,也不必過細。同時,由于行政處罰的種類包括:申誡罰、財產(chǎn)罰、人身罰、行為罰幾大類,不同于刑罰,因而也不好以不同的處罰種類規(guī)定不同的追訴期限。”那么,對于追訴時效期限的這兩種立法模式,何者更為合理、更符合設置追訴時效制度的宗旨呢?對此,我們試作如下分析:眾所周知,追訴時效制度的出發(fā)點和宗旨在于為行政違法者設置一種補救性的替代措施,以期違法者能夠在此期限內(nèi)自我約束、自我糾正、

13、改過自新,從而收到與給予行政處罰相同的預防違法的效果,使違法者不再違法而侵害他人權益或危害社會公共利益。因而,追訴時效制度之落腳點及其核心,就在于追訴時效期限的長短及其適用。追訴時效期限的長短之劃分與確定,是追訴時效制度對于違法者與受害人合法權益或者社會公共利益加以平衡的根本所在。因此,作為追訴時效制度核心的追訴時效期限的長短,就“要與行政違法行為的社會危害性相適應?！?而行政違法行為之社會危害性的大小,歸根結(jié)底體現(xiàn)在社會主體生存意志對于行政違法行為之否定性評價程度,而這一否定性評價程度則最終體現(xiàn)在國家機關對行政違法行為所設定的行政處罰的輕重上。這樣,確定追訴時效期限長短的直接標準就是行政違法

14、行為所可能招致的行政處罰的種類了。由此觀之,國外立法根據(jù)行政處罰種類的不同分別規(guī)定不同追訴時效期限的做法正好體現(xiàn)了追訴時效制度的宗旨,更具合理性。而我國行政處罰法對不同種類的行政處罰只一刀切地規(guī)定一個統(tǒng)一追訴時效期限的做法背離了該制度的宗旨,難于充分發(fā)揮其效用。而且,僅僅依據(jù)行政違法行為與犯罪行為社會危害性大小的不同就認為不應作出不同的追訴時效期限,也過于武斷。綜上所述,我們認為,我國在修改行政處罰法時應當對第29條第1款予以修正,即根據(jù)行政處罰的不同種類設定不同的追訴時效期限。(二裁決時效的期限奧地利行政罰法第31條規(guī)定的裁決時效期限為3年。那么,我國在增設裁決時效時應當確定多長的期限呢?有

15、的學者認為可以設定為一個月。我們認為,在設計行政處罰裁決時效的期限時應對下列因素予以考量:(1行政違法行為的情節(jié)。行政違法行為相對于刑事犯罪行為來說,情節(jié)要簡單得多,行政機關進行裁決所需的時間也要短些。因此,行政處罰裁決時效的時限要短于刑事處罰的裁決時效期限。(2處理行政違法案件的程序。行政處罰的裁決程序分為簡易程序和一般程序。在適用簡易程序的場合由于是當場作出處罰決定,當場給予行政處罰,因此,裁決時效不具有實際意義。行政處罰的一般程序又分立案、調(diào)查取證、決定和送達四個階段,在法律規(guī)定的情形下,調(diào)查取證階段還要運用聽證程序。因此,在設計裁決時效的期限時,應在考慮這些處罰階段的基礎上確定一個合理

16、的裁決期限。因為,現(xiàn)有的一些法律規(guī)范對其中的某些階段已有明確的期限規(guī)定。如1995年10月27日發(fā)布的通信行政處罰程序暫行規(guī)定第16條規(guī)定:“一般案件的調(diào)查取證應當在10日內(nèi)完成,重大、復雜案件的調(diào)查取證應當在30日內(nèi)完成。特殊情況需要延長時間的,應報主管領導批準,但最多不得超過45日?！本C合考慮以上因素,我們認為,行政處罰裁決時效的期限宜設定為3個月。(三執(zhí)行時效的期限各國對執(zhí)行時效期限的規(guī)定存在較大差異。如奧地利行政罰法第31條第3項規(guī)定為3年;德國違反秩序法第34條第2款根據(jù)罰款數(shù)額的不同分別規(guī)定為5年和3年;我國臺灣地區(qū)“社會秩序維護法”第32條根據(jù)不同處罰種類分別規(guī)定了3個月和6個月

17、的執(zhí)行時效期限,“違警罰法”第7條則統(tǒng)一規(guī)定為3個月。處罰決定的執(zhí)行時效,實際上就是行政強制執(zhí)行的時效。我國現(xiàn)行的強制執(zhí)行制度是:以申請人民法院強制執(zhí)行為原則,以行政機關強制執(zhí)行為例外。申請法院強制執(zhí)行已有了執(zhí)行時效期限的規(guī)定,即最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第88條規(guī)定:“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為,應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請的,除有正當理由外,人民法院不予受理。”由此,行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的時效期限為180日。我國現(xiàn)有立法對行政機關自己強制執(zhí)行的執(zhí)行時效期限尚無規(guī)定。行政強制法(草案第40條規(guī)定:“行政

18、機關依法作出決定后,當事人在行政機關決定的期限內(nèi)不履行的,依照法律規(guī)定有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以依照本法的規(guī)定,實施強制執(zhí)行?！痹摋l也沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的時效期限。我們認為,行政機關自己對行政處罰決定予以強制執(zhí)行的時效期限也宜規(guī)定為180日。這樣可以使行政機關有更多的時間通過其他更有效的手段、方法督促義務人履行義務。這也正是我國現(xiàn)行的行政訴訟法司法解釋把申請法院強制執(zhí)行的時效期限從最高人民法院于1991年發(fā)布的關于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行第88條規(guī)定的3個月增加為180日的原因。三、準確界定行政處罰時效的起算行政處罰時效的起算是指行政處罰的追訴時效、裁決時

19、效和執(zhí)行時效的期限應當從何時開始計算?，F(xiàn)就此作些分析。(一關于追訴時效的起算對追訴時效有規(guī)定的國家和地區(qū)的行政處罰法都對追訴時效的起算作了規(guī)定,但在具體的起算時間上又有所不同,主要有兩種立法體例:1、從違法行為實施之日起算。如蘇俄行政違法行為法典第38條規(guī)定:“行政處罰,應在實施行政違法行為之日起的兩個月內(nèi)給予,對于持續(xù)性的違法行為,應在發(fā)現(xiàn)違法行為之日起的兩個月內(nèi)給予?！蔽靼嘌拦残姓C關及共同的行政程序法第132條第2款規(guī)定:“違法的時效期限應自違法當日起計算。”2、從違法行為成立或完成之日起計算。如臺灣地區(qū)“違警罰法”第6條規(guī)定:“違警行為逾三個月者,不得告訴告發(fā)并不得偵訊。前項期間,自

20、違警成立之日起算;但違警行為有連續(xù)或繼續(xù)之狀態(tài)者,自行為終了之日起算。”德國違反秩序法第31條第3款規(guī)定:“時效自行為終了之時起算。如果屬于事實構(gòu)成的結(jié)果此后才出現(xiàn),則時效自該時刻起算?！眾W地利行政罰法第31條第2項也規(guī)定:此項時效以行為完成時起算,或是以處罰之犯法性狀停止時,如屬于構(gòu)成要件之結(jié)果,事后發(fā)生的,自結(jié)果發(fā)生時計算其時效。從上述法律規(guī)定可以看出,行政違法的成立又有兩種情形:一種情形是只要實施了法定的禁止性行為就構(gòu)成行政違法;另一種情形是除了要求實施某種行為外,還要求有某種危害結(jié)果發(fā)生才能構(gòu)成行政違法。前者的追訴時效從行為終了即完成之時起算,后者則從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算。我國行政處

21、罰法第29條第2款規(guī)定:“前款規(guī)定的期限,從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,從行政終了之日起計算?！蓖ǔＵJ為,“這里的違法行為發(fā)生之日,就是違法行為的實施之日?！?由此,我國行政處罰追訴時效實際上就是從違法行為實施之日起計算。我們認為,這種關于追訴時效起算的規(guī)定存在缺漏,應當借鑒德國和我國臺灣地區(qū)的做法即從違法行為成立之日起計算追訴時效。因為,從行政違法行為實施之日起計算追訴時效,只對不需要發(fā)生危害后果就構(gòu)成違法的情況可以適用,對需要發(fā)生危害結(jié)果才能構(gòu)成違法的情形則不能適用。而我國現(xiàn)有的法律規(guī)范中規(guī)定了必須發(fā)生某種危害結(jié)果才能構(gòu)成行政違法行為的情形。如治安管理處罰條例第2

22、2條規(guī)定,毆打他人,造成輕微傷害的,處15日以下拘留、200元以下罰款或者警告。礦產(chǎn)資源法第44條規(guī)定,違法采取破壞性開采方法開采礦產(chǎn)資源,“造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞的”,責任賠償損失,處以罰款。對于這些情形中的追訴時效只能從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算,而不能從實施行為之日起計算。因為,在以某種危害結(jié)果的發(fā)生作為行政違法行為的法定必備要件的情況下,如果危害結(jié)果還未發(fā)生或出現(xiàn),就不構(gòu)成行政違法行為,也就不存在追訴時效的問題。這時，如果從行為實施之日起計算追訴時效顯然是荒謬的，而從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算即從行政違法行為成立之日起 則是合理的。因此，我國行政處罰法在修改時應對行政違法行為成立的兩種情形分別規(guī)

23、定追訴時效的起算時間。 （二）關于裁決時效的起算 奧地利行政罰法第 31 條第 3 項對裁決時效規(guī)定了與追訴時效一樣的起算時間，即從行為完成時或足以處罰之 犯法情狀停止時起算，如屬于構(gòu)成要件之結(jié)果，事后發(fā)生時，自結(jié)果發(fā)生時計算。我們認為，規(guī)定裁決時效的目的在于 督促行政處罰機關對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法行為及時進行調(diào)查取證、作出是否給予行政處罰的決定，盡快糾正違法行為，克服 行政機關辦事拖拉、議而不決的官僚主義作風。因此，裁決時效從處罰機關對違法行為予以立案之日起計算更符合立法 原意，也更能發(fā)揮裁決時效的功用。這也是我國理論界的共識。行政處罰裁決時效，是指行政主體在行政違法案件立案 后對其作出行政處罰決

24、定的期限限制。至于要求行政處罰機關及時發(fā)現(xiàn)違法行為并盡快立案以便進行處罰則是追訴時效 所應當發(fā)揮的功用。因此，裁決時效應從立案之日起計算是恰當?shù)摹?（三）關于執(zhí)行時效的起算 德國違反秩序法第 34 條第 3 款規(guī)定：“時效自裁判產(chǎn)生法律效力時起算。”臺灣地區(qū)“違警罰法”第 7 條規(guī) 定：“違警之處罰，自裁決之日起，逾三個月未執(zhí)行者，免予執(zhí)行?！薄吧鐣刃蚓S護法”第 32 條第 1 款規(guī)定：“違 反本法行為之處罰，其為停止營業(yè)、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾三個月未執(zhí)行者，免予執(zhí)行；為扣留 勒令歇業(yè)者，自裁處確定之日起逾六個月未執(zhí)行者，免予執(zhí)行?！蔽靼嘌拦残姓C關及共同的行政程序法第 132 條第 3 款規(guī)定： “處罰的時效期限應自決定處罰的裁決成為確定的次日開始”。 俄羅斯聯(lián)邦行政違法行為法典 282 第 條第 1 款規(guī)定：“如果決定從作出之日起三個月內(nèi)不交付執(zhí)行，行政處罰的決定將不再執(zhí)行。” 從上述立法規(guī)定可知，關于執(zhí)行時效的