新農(nóng)保實施過程中難題的破解路徑

1、【保險研究】新農(nóng)保實施過程中難題的破解路徑位濤1,2（1.遼寧大學 人口研究所，遼寧沈陽100036;2遼寧經(jīng)濟管理干部學院，遼歌陽110022）摘要：新農(nóng)保制度已經(jīng)在全國進行試點，黨的“十二五”規(guī)劃提出進一步加大試點的范圍。這對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、推進以民生建設為重點的社會保障體系的建設，具有十分重要的意義，這是真正實現(xiàn)強農(nóng)惠農(nóng)，更是加強社會主義新農(nóng)村建設的關鍵。但在試點中出現(xiàn)了很多 的新問題，如財政分擔機制不合理，參保和個人賬戶積累過低，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的無法對 接等。為使新農(nóng)保制度能夠快速有效地推進，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的長效機制，應該采取相應的對策對這些問題加以解決。關鍵詞：新

2、型農(nóng)村養(yǎng)老保險；社會保障；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險；城鄉(xiāng)對接文章編號：1003-4625 （2011）07-0096-03中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：A金融理論與實踐962011年第7期（總第384期）【保險研究】金融理論與實踐962011年第7期（總第384期）【保險研究】一、弓I言2009年9月1號，國務院頒布了新型農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險試點指導意見（以下簡稱意見）。新農(nóng) 保的試點工作在全國各地鋪開。經(jīng)過一年多的運 行，各地無論社會保障部門的組織、 基金的管理和運 行，還是參保農(nóng)民的參保人數(shù)及繳費情況都在大踏 步地落實與實施。同時正確貫徹十二五“強農(nóng)惠農(nóng)加快社會主義新農(nóng)村建設”的規(guī)劃，把新型農(nóng)

3、村養(yǎng)老 保險落在實處，是深化社會保障制度改革中的核心， 也是提升人民幸福感的關鍵。但由于新農(nóng)保是一項 前所未有的工程， 難免在實施過程中出現(xiàn)很多問群，參保率越高，這造成了覆蓋面窄和個人賬戶積累 少等問題，不利于應對農(nóng)村老齡化危機和農(nóng)村養(yǎng)老 保障長效機制的建立?；谶@一情況，我們依據(jù)遼寧省新農(nóng)保試點的實地調研，找到實施過程中出現(xiàn)的問題，并試著提出解決的對策。二、新農(nóng)保在實施過程中出現(xiàn)的問題（一）新農(nóng)?，F(xiàn)行財政負擔和分擔機制不盡合理，阻礙了新農(nóng)保的有效推進現(xiàn)行新農(nóng)保制度的財政負擔和分擔結構是以 東、中、西部為劃分基礎的：中央財政負擔東部地區(qū) 50%基礎養(yǎng)老金，負擔中西部地區(qū) 100%基礎養(yǎng)老金融理

4、論與實踐962011年第7期（總第384期）【保險研究】題。國內(nèi)很多學者都對其進行了分析， 其中代表性 金。個人賬戶的補貼由地方財政全額負擔。這種財 的觀點有：中國社科院研究員鄭秉文認為，新農(nóng)保政政分擔方式容易造成東部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟欠發(fā)達市或金融理論與實踐962011年第7期（總第384期）【保險研究】收稿日期：2011-05作者簡介：位濤（1976-），男，遼寧本溪人，博士研究生，遼寧經(jīng)濟管理干部學院專業(yè)教師，講師，高級經(jīng)濟師，主要研究方向：社會保障和收入分配。策是矯正初次分配不公的重要措施，是取消農(nóng)業(yè)稅后最大的惠農(nóng)政策。但是在實施過程中存在著貧困 地區(qū)因財政能力弱而導致政府補助難、60歲以上

5、農(nóng)民數(shù)量多不繳費而享受基礎養(yǎng)老金導致中央政府財 政壓力過大、城鄉(xiāng)老年人享受養(yǎng)老金待遇差別過大 等問題。中國人民大學教授鄭鳳田甚至指出，由于制度設計的不完善，新農(nóng)保制度不宜強行推動。林 義指出，子女為接近60歲的父母參保捆綁繳費的政 策實施過程中往往被理解為子女須為父母繳納養(yǎng)老 保險費，致使因種種的原因在很多試點地區(qū)難以推 行，構成了新農(nóng)保制度實施中的一個新難題。穆懷 忠指出，新農(nóng)保在試點過程中，農(nóng)民參保繳費普遍存 在“年齡陷阱”現(xiàn)象，即越接近養(yǎng)老金領取年齡的人 縣，尤其是貧困縣財政負擔過重，并導致地方財政壓 力不斷上移，不利于新農(nóng)保覆蓋面的擴大以及制度 的有效推進。如在遼寧省試點時明確規(guī)定了各

6、級財 政負擔和分擔比例?；A養(yǎng)老金財政補貼部分由中 央、省級、地市級、縣級各級財政的分擔，比例為5 ：31 ：1 ;個人賬戶財政補貼部分 （個人賬戶參保財政補 貼每人30元/年由市級和縣級財政共同負擔。而截 至2010年8月，遼寧省級新農(nóng)保財政補貼 （中央、市、 縣級財政）均沒達到分擔比例，導致新農(nóng)保財政補貼 比例的實際補貼與政策規(guī)定有很大差距。在試點貧 困縣的財政支出尤為困難，負擔新農(nóng)保財政補貼壓 力較大。如在遼寧省阜新市彰武縣，2009年年度財政赤字達80745萬元，地方財政額外支出非常困金融理論與實踐962011年第7期（總第384期）【保險研究】金融理論與實踐962011年第7期（總第

7、384期）【保險研究】難。按照新農(nóng)保財政分擔政策規(guī)定，彰武縣新農(nóng)?；A養(yǎng)老金補貼中中央財政應補貼936.1萬元，省級財政應補貼561.7萬元，市級財政應補貼187.2萬元， 縣級財政應補貼187.2萬元。而在試點運行中， 彰武 縣級財政實際僅補貼50萬元，僅完成政策規(guī)定的26.7%。為了落實完成任務，彰武縣基礎養(yǎng)老金補貼的財政壓力上移至中央、省、市各級財政，中央財 政實際補貼1371.4萬元，省級財政實際補貼 822.6萬 元，市級財政實際補貼 230.0萬元，分別完成各自政 策規(guī)定補貼任務的146.5% >146.5%和122.9%。與此 同時，貧困縣級財政在負擔基礎養(yǎng)老金補貼尚存困

8、難的情況下，無力承擔個人賬戶財政補貼。彰武縣 的個人賬戶財政補貼，政策規(guī)定市級財政應補58.6萬元和縣級財政應補 107.7萬元均未到位。因此，現(xiàn) 行新農(nóng)保財政負擔和分擔方式不盡合理，阻礙了新農(nóng)保的推進。（二）參保覆蓋面窄和個人賬戶積累少，不利于建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的長效機制在新農(nóng)保實施過程中，不同年齡的農(nóng)民在參保繳費時的表現(xiàn)截然不同：越接近養(yǎng)老金領取年齡的農(nóng)民參保率越高，而作為制度繳費主體的年輕農(nóng)民 參保率卻偏低。穆懷忠把它定義為新農(nóng)保參保繳費 中的“年齡陷阱”。截至2010年6月末，遼寧省各試 點縣新農(nóng)保參保人數(shù)共計 107.7萬人，享受養(yǎng)老保險 待遇共計32.3萬人，其中45歲以下農(nóng)民參保比

9、例為 45%, 45 60歲農(nóng)民參保比例為 55%。2010年7月， 通過對遼寧省各試點的調研，60歲以上農(nóng)民參保率 最高為24.2%，其次是41 60歲年齡組，參保率為 21.8% ,21 40歲年齡組參保率最低，參保率僅為13.1%。這主要是由于制度參保缺乏有效激勵機 制i農(nóng)民對新農(nóng)保政策信任度不高等原因造成的，從而造成了覆蓋面窄，個人賬戶積累少，阻礙了新農(nóng)保 的進程，難以有效抵御農(nóng)村老齡化危機以及建立農(nóng) 村養(yǎng)老保障的長效機制。（三）新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的對接尚未實現(xiàn)，制約了新農(nóng)保制度的全面實施當前我國城鄉(xiāng)實行兩種不同的養(yǎng)老制度，即農(nóng)民在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)實行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度；在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生

10、產(chǎn)則實行新農(nóng)保養(yǎng)老保險制度。如何 實現(xiàn)這兩種制度的對接，決定著新農(nóng)保養(yǎng)老制度成 功與否的關鍵。兩者之間的主要區(qū)別在于：第一，責任分擔結構不同。新農(nóng)保的責任主體主要為國家和 參保個人；而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的責任主體為國家、企業(yè) 和個人。第二，統(tǒng)籌部分構成不同。新農(nóng)保的統(tǒng)籌 部分中西部全部由中央財政負擔，東部地區(qū)中央財政負擔50%;城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌由企業(yè)繳費和財 政補貼構成。第三，新農(nóng)保中參保農(nóng)民的個人賬戶 中地方補貼的部分仍然屬于政府所有，這與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的個人賬戶的私人所有不同。第四， 繳費的 標準有差別。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的標準較高 （企業(yè)負擔 20%,個人負擔8%），且?guī)в袕娭菩?，因此相對積累 較高

11、；新農(nóng)保繳費標準很低 （參保農(nóng)民按100、200 i 300、400、500元5檔繳費），采取自愿的原則，因此積 累低。第五，繳費年限的計算標準不同。城鎮(zhèn)養(yǎng)老 保險要求繳費必須累計滿15年；而新農(nóng)保要求滿60 ,由其子女代為繳費， 若年齡距離領取年齡不足 15年，按年繳，允許補交；距領取年齡超過15的，按 年繳費不得低于15年。第六，基礎養(yǎng)老金的計算不 同。新農(nóng)保制度每人每月 55元基礎養(yǎng)老金給付；而 城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險月標準為上年度在崗職工的平均工資 和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值，體現(xiàn)多繳多得的原則，而且是月繳，因此積累較多。綜上可 知，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險在諸多方面的差別，造成了兩者之間的

12、對接上的困難，這必然導致我國建立統(tǒng)一的覆蓋全社會的社會保障制度的難以實現(xiàn)。三、新農(nóng)保實施過程中難題的破解路徑（一）應建立合理的財政分擔機制中國農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡。不僅東西部發(fā) 展不平衡，即使同一地區(qū)也發(fā)展不盡相同。因此為 了保證新農(nóng)保的有效推進，應改革現(xiàn)在的財政負擔 機制。首先，改革當前的按東、中和西部劃分財政的分 擔機制。應建立以各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的中 央和地方財政負擔機制。根據(jù)各地區(qū)的GDP居民生活水平、財政收入和人口流動情況等指標為基礎 的綜合評價體系，按情況不同細化出不同的等級，根 據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的等級不同建立不同的中央和地方財政 的負擔比例。對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，適當提高中央的

13、負擔比例降低地方財政的負擔比例，從而減輕地方財政的壓力。其次，適當提高基礎養(yǎng)老金的標準， 降低個人賬 戶的補貼標準。新農(nóng)保規(guī)定60歲老人拿到國家基礎養(yǎng)老金為每月55元。按恩格爾計算，其標準僅能 達到最低保障水平，相對過低。各地應根據(jù)經(jīng)濟發(fā) 展和財政收入情況不斷提高的背景下，增加財政的支出水平，適應提高基礎養(yǎng)老金的標準。但意見中規(guī)定地方財政在負擔部分基礎養(yǎng)老金的同時還要 對參保農(nóng)民的個人賬戶中補貼30元。這本來就已經(jīng)使得經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政面臨著巨大的壓力， 同時還要提高基礎養(yǎng)老金的水平，這是個兩難的境'金融理論與實踐2011年第7期（總第384期）【保險研究】地。因此應適當降低對個人賬

14、戶的補貼或者干脆由 中央來補貼個人賬戶部分，從而使地方財政有能力 提咼對基礎養(yǎng)老金的補貼。最后，不宜盲目追求農(nóng)民參保率。對經(jīng)濟欠發(fā) 達財政困難的地區(qū)，不應盲目地追求參保率，否則會 造成財政的不堪重負。國家新農(nóng)保制定的目標是到 2020年實現(xiàn)全覆蓋，因此對于欠經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)沒有必要去提前實現(xiàn)這個目標， 應根據(jù)自己的財政水平， 循序漸進地完成任務。否則出現(xiàn)太多的財政窟窿， 造成新農(nóng)保的無法實現(xiàn)。（二）建立有效的個人賬戶參保激勵機制通過完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設計， 建立有 效的參保激勵機制，合理解決參保覆蓋面窄和個人 賬戶積累少等問題，提高農(nóng)民總體的參保率。首先，提高農(nóng)民的參保年齡，將個人賬戶與基礎

15、 養(yǎng)老金掛鉤，突顯政府的對參保的激勵功能。農(nóng)村 人口的就業(yè)平均年齡大約為 21歲，因此建議將參保 年齡提高到21歲，使參保人有經(jīng)濟能力參保。改變 原來不分繳費年限的長短、基礎養(yǎng)老金的領取沒有 定一個對接路徑。新農(nóng)保的統(tǒng)籌由各級財政負擔， 體現(xiàn)不出互濟性。而基礎養(yǎng)老金由國家中央財政補 貼55元，然后根據(jù)特價變動情況和經(jīng)濟發(fā)展水平還 進行相應地調整，因此與參保人繳費年限無關； 而城 鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金與繳費年限密切相關。因 此實現(xiàn)兩種制度的對接，首先應實現(xiàn)繳費年限的對 接。對于新農(nóng)保與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度繳費年限 的對接，在由新農(nóng)保向城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度轉入 時，將個人賬戶累計額轉入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)

16、老保險個人 賬戶，并按轉入當年的自由職業(yè)者繳費基數(shù)和繳費 比例折算繳費年限，不再享受新農(nóng)保相關待遇。二 Ai折算的繳費年限= 罩C XRN:在新農(nóng)保繳費的年度Ai:第i年農(nóng)民在新農(nóng)保個人賬戶繳費額C:第i年城鎮(zhèn)的自由職業(yè)者的繳費基數(shù)R:繳費的折算比例（R=農(nóng)村的平均收入 /城鎮(zhèn) 的平均收入）3 All訛恥心5*一 hi 2011年第7期（總第384期）【保險研究】區(qū)別的情況，將繳費年限與基礎養(yǎng)老金掛鉤， 繳費年 限越長，超過15年后，每年或每5年的基礎養(yǎng)老金的 領取做適當?shù)纳险{一定比例；同時應鼓勵農(nóng)民選擇高檔次的個人賬戶進行激勵， 選擇的檔次越高，個人 賬戶的補貼就越高，但在補貼時就兼顧公平，

17、避免收 入差距過大。因此在補貼時就采取累退的方式。其次，加大宣傳的力度，提高農(nóng)民參保的意識。 一項新的政策的認識和接納，都需要一定的過程。但很多試點地區(qū)因經(jīng)費不足，宣傳不到位的現(xiàn)象很 嚴重。在調研過程中農(nóng)戶對新農(nóng)保政策的了解程度 低，非常了解的只占 2%,比較了解僅為9.9%，總體 新農(nóng)保政策認知度不足 12%。很多農(nóng)民對新農(nóng)保的制度認識不夠，對加入新農(nóng)保的作用還不太理解，加 之60歲后領取的基礎養(yǎng)老金目前還太低，因此造成了某些試點地區(qū)的參保率不高。因此應通過各種媒介加大宣傳力度，讓農(nóng)民切實地了解新農(nóng)保的各 種政策，確實提高農(nóng)民對新農(nóng)保的認識。組成新農(nóng) 保推廣工作組，分期分批地組織人員深入到農(nóng)

18、戶中 進行宣傳、注冊和登記，把黨的強農(nóng)惠農(nóng)的思想給農(nóng) 民講清，爭取符合參保條件的農(nóng)民盡可能地參保。 建立嚴格的財務制度，對新農(nóng)保資金進行嚴格的審 計和監(jiān)管，確保農(nóng)民養(yǎng)老金的順利發(fā)放。（三）統(tǒng)籌協(xié)調各項農(nóng)村福利政策，實現(xiàn)新農(nóng)保 與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的對接新農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險兩種制度的繳費標準和 統(tǒng)籌的構成不同，因此實現(xiàn)兩種制度的對接必須確 金融理論與實踐98折算的繳費年限按滿“年月”計算，不足一個月 的天數(shù)按如果超15天按一個月計算，如果低于15天 不計入。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年滿15天的，按城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的標準退休后應享受領取基本養(yǎng)老金。 因此由新農(nóng)保轉到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，可將其在新農(nóng)保個人賬戶的儲蓄額按 80%和20%劃入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險 的社會統(tǒng)籌和個人賬戶。這是因為由于新農(nóng)保的基 礎養(yǎng)老金不能轉移，只能轉移其在個人賬戶的資金， 而且城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分的壓力本來就很 大，因此加大對其的資金轉移?？傊?，在貫徹新農(nóng)保的過程中，各地區(qū)的政策執(zhí)行者要不斷進