農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

1、摘要:通過(guò)對(duì)山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調(diào)解制度的實(shí)地調(diào)查,總結(jié)出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利益、易激性等特點(diǎn),分析了由鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站、村調(diào)解委員會(huì)構(gòu)成的各級(jí)組織形式,總結(jié)了“十戶三員”、“民情懇談”、“評(píng)理會(huì)”等制度創(chuàng)新;闡述了現(xiàn)行調(diào)解制度產(chǎn)生的原因、優(yōu)越性;對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)提出定位為基層政府指導(dǎo)下的民間組織、專事調(diào)解民間糾紛、合法調(diào)解協(xié)議書應(yīng)具有法律效力等修改法律的建議。關(guān)鍵詞:人民調(diào)解;特點(diǎn);創(chuàng)新;修法建議一般情況下,當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時(shí),只有用法律的手段解決,結(jié)果才是最公正的,因?yàn)榉墒亲顝V大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產(chǎn)物。然而在實(shí)際生活中,還有很多人不愿意直接借助

2、法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要么是人們對(duì)法律了解不深或是對(duì)法律懷有天然的抵觸心理,認(rèn)為“法”即是“刑”;要么是效費(fèi)比太低,與預(yù)期可得利益比起來(lái),當(dāng)事人不勝法律程序之繁,或說(shuō)不愿承擔(dān)“訟累”。這時(shí),人們會(huì)期望一種新的更加靈活簡(jiǎn)便的并且具有一定權(quán)威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來(lái)替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調(diào)解制度,是我國(guó)所特有的糾紛解決制度,基于民間的調(diào)處息訟制度而來(lái),它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下,封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì),和中而立,“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合,新的時(shí)代背景和新的社會(huì)變革也賦予了它新的特色。“自民主革命

3、時(shí)期開始,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐,不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力,終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下,在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛的人民調(diào)解制度。”1為了對(duì)現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村所發(fā)生糾紛的現(xiàn)狀及現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制進(jìn)行分析,闡明人民調(diào)解制度在糾紛解決中的作用,進(jìn)而對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策和建議,我們于2003年2月10日至14日對(duì)山東省鄒城市太平鎮(zhèn)、北宿鎮(zhèn)、看莊鎮(zhèn)、張莊鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)及其各村進(jìn)行了走訪調(diào)查。此次調(diào)查活動(dòng)的對(duì)象主要是糾紛當(dāng)事人、村鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員、鎮(zhèn)政府工作人員及村委會(huì)成員,獲得了當(dāng)事人陳述及司法機(jī)構(gòu)工作人員陳述的錄音資料、調(diào)解案卷以及鎮(zhèn)政府的相關(guān)文件等資料。下文將結(jié)合具體的案例和調(diào)查材料

4、依次對(duì)此次調(diào)查活動(dòng)中了解到的農(nóng)村糾紛現(xiàn)狀,人民調(diào)解組織的概況,調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的人民調(diào)解制度的創(chuàng)新,現(xiàn)行人民調(diào)解制度在農(nóng)村生活中發(fā)揮的作用以及在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和完善建議等一一加以論述與說(shuō)明。一、基層民間糾紛新特點(diǎn)與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況及制度創(chuàng)新(一基層民間糾紛的新特點(diǎn)通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),近年來(lái),中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)深層次的變革。從權(quán)利結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)模式再到農(nóng)民的思想意識(shí)都在悄然轉(zhuǎn)變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生,形成了紛繁復(fù)雜的矛盾,這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特點(diǎn)以外,還出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn):一是主體的多元化,以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生,現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多公民與法人、法

5、人與法人之間的糾紛,有時(shí)還涉及到像村委會(huì)等集體組織;此次調(diào)查的鄒城市及其周圍鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)比較發(fā)達(dá),工業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)的交叉融合又帶來(lái)一些地企間糾紛。太平鎮(zhèn)馮樓村調(diào)解主任馮某介紹:2002年由其所調(diào)解的20余起糾紛中,主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳糾紛。二是糾紛類型的多樣化,以前的糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等,而現(xiàn)在類型日益擴(kuò)張。太平鎮(zhèn)2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59起,其中債權(quán)債務(wù)糾紛20起,宅基地糾紛11起,干群關(guān)系糾紛6起,征地拆遷安置糾紛5起,邊界糾紛4起,農(nóng)村財(cái)務(wù)糾紛3起,鄰里婚姻糾紛各2起,土地延包、補(bǔ)償,租賃和計(jì)生糾紛各1起。三是糾紛爭(zhēng)執(zhí)

6、的動(dòng)因發(fā)生了變化,以前的糾紛攙雜的感情因素比較多,多是因?yàn)椤把什幌乱豢跉狻?而現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭(zhēng),比較注重經(jīng)濟(jì)利益。四是糾紛多因小事引起,但具有易激性的特點(diǎn)。比如農(nóng)村中的采光,爭(zhēng)地邊,排水,甚至一把莊稼、一個(gè)土洞溝,都會(huì)造成極為嚴(yán)重的糾紛。(二現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解為制度前提建立的鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查,基層糾紛調(diào)解組織一般有三級(jí),即:鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站和村調(diào)解委員會(huì)。鄒城市各鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心建立于2000年,是一個(gè)多層次,有多個(gè)部門(如派出所、計(jì)劃生育服務(wù)站、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等參加的綜合體,領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)

7、導(dǎo)(看莊鎮(zhèn)的司法調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長(zhǎng)由司法所所長(zhǎng)兼任,司法所在其中起主導(dǎo)作用。鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為:依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題,調(diào)處民間糾紛;指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作;解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛;開展各種形式的普法、法制宣傳教育;解決矛盾糾紛,設(shè)立協(xié)調(diào)方案,調(diào)防結(jié)合,落實(shí)協(xié)調(diào)措施;承辦上級(jí)交辦的疑難問(wèn)題,確保把問(wèn)題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。管區(qū)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為:疏導(dǎo)處理村干部矛盾、村與村之間的矛盾糾紛以及村調(diào)委會(huì)難以處理的問(wèn)題;負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作組織排查本管區(qū)矛盾糾紛,指導(dǎo)村委會(huì)工作,及時(shí)向鎮(zhèn)民情懇談中心反映情況,匯報(bào)工作。村調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)為:排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾

8、紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問(wèn)題,避免事態(tài)擴(kuò)大,及時(shí)向管區(qū)司法調(diào)解民情懇談?wù)竞玩?zhèn)司法調(diào)解民情懇談中心反饋信息,負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。(三現(xiàn)行人民調(diào)解制度的創(chuàng)新本次在鄒城市下屬鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)查,筆者進(jìn)一步了解了鎮(zhèn)村一級(jí)的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解制度的大體概況,從中發(fā)現(xiàn)了許多創(chuàng)新之處。這些創(chuàng)新是鎮(zhèn)村一級(jí)的基層干部們?cè)趯?shí)際工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和辛勤探索出來(lái)的成果,其中有一些甚至超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架:制度創(chuàng)新之三,大束鎮(zhèn)土旺村的“評(píng)理會(huì)”制度:評(píng)理會(huì)是本村所特有的矛盾糾紛排除機(jī)制,評(píng)理會(huì)一般由村里的老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人員組成,在糾紛雙方自愿的基礎(chǔ)上,以座

9、談會(huì)形式進(jìn)行。在雙方當(dāng)事人提出自己的理由、成績(jī)之后,由評(píng)理會(huì)的成員進(jìn)行無(wú)記名投票,決定糾紛如何處理。隨后,評(píng)理會(huì)對(duì)理虧的當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行批評(píng),不使矛盾擴(kuò)大。與太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度比起來(lái),評(píng)理會(huì)群體性更強(qiáng)一些,它所作出的判斷對(duì)于糾紛當(dāng)事人來(lái)說(shuō),權(quán)威性也就更強(qiáng)。所以,絕大部分小規(guī)模糾紛村民都愿意讓評(píng)理會(huì)來(lái)進(jìn)行評(píng)判。二、現(xiàn)行人民調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性據(jù)調(diào)查,鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413起,其中村調(diào)委會(huì)調(diào)處317起,成功率98;管區(qū)司法站調(diào)處29起,成功率98.5;鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67起,調(diào)處率98,只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn)2002年共調(diào)處各類矛盾糾紛10

10、7起,其中重大糾紛9起,三級(jí)聯(lián)動(dòng)(鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動(dòng)調(diào)處53起,避免了3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。基本上做到了“小事不出村,大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明,在鎮(zhèn)村一級(jí),人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式,其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷經(jīng)滄桑,深深扎根于中國(guó)農(nóng)村這片廣袤的土地,有其必然性和優(yōu)越性。(一人民調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情,有著深層次的文化底蘊(yùn)。兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì),使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上,生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故,形成了費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“熟人社會(huì)”。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中,免不了復(fù)雜的糾紛,但中國(guó)歷

11、來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制,使這個(gè)社會(huì)形成了一套獨(dú)立的解決糾紛的方式,即古時(shí)的民間調(diào)解,也就是人民調(diào)解的前身。從文化層面看,它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家,獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái),兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思想中,尤其是在農(nóng)村,傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固,他們依然非?？粗亍昂蜌狻?、“情面”,孔子的“中庸之道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù)的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子,整日“低頭不見抬頭見”,在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間,他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。盡管現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,費(fèi)孝通先生所說(shuō)的

12、“熟人社會(huì)”業(yè)已衍變成了“半熟人社會(huì)”,農(nóng)民的義利觀發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變,但調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制仍然在歷經(jīng)了風(fēng)風(fēng)雨雨后展現(xiàn)了其頑強(qiáng)的生命力。(二人民調(diào)解能夠及時(shí)把糾紛消滅在萌芽狀態(tài),避免矛盾的進(jìn)一步惡化,有利于社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村糾紛雖多因小事引起,但又有著易激性的特點(diǎn),如果不及時(shí)控制解決,可能會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。例如:看莊鎮(zhèn)2002年10月17日發(fā)生宋某采石被炸事件后,死者家屬情緒激動(dòng),要將死者尸體抬到白灰廠廠長(zhǎng)辦公室,雙方劍拔弩張,很可能發(fā)生械斗。看莊鎮(zhèn)司法所于17日下午介入,到18日早7點(diǎn)成功解決了這起重大糾紛,將“劍拔弩張”化解為“心平氣和”,變“事后處理”為“事前解決”,及時(shí)地避

13、免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。如果這次糾紛通過(guò)法院訴訟解決,在立案、審查、庭審、判決的過(guò)程中很難保證情緒激動(dòng)的當(dāng)事人不會(huì)有什么過(guò)激的行為,造成更嚴(yán)重的后果。人民調(diào)解與訴訟相比,其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在一個(gè)“早”字上。我們所調(diào)查的各村鎮(zhèn)都采取了排查機(jī)制,并針對(duì)農(nóng)村特點(diǎn)在“三夏”、“三秋”加大排查力度,能夠及早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾,盡量做到了“大事化小,小事化了”。北宿鎮(zhèn)司法調(diào)解中心承諾:小的矛盾糾紛當(dāng)日調(diào)處結(jié)案;一般的矛盾糾紛35天調(diào)處結(jié)案;重大的矛盾糾紛57天調(diào)處結(jié)案,最多不超過(guò)10天;屬“民轉(zhuǎn)刑”和刑事案件立即分流到有關(guān)部門?？辞f鎮(zhèn)西八里村調(diào)委會(huì)主任趙慶民介紹:“有的小糾紛23個(gè)小時(shí)就可以解決

14、,中等的糾紛需要半天,最多一天,大的糾紛不一定,一般需要反復(fù)地做工作,往往耗時(shí)較多?！?三人民調(diào)解基于自愿原則,當(dāng)事人在心理上易于接受,并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。在所采訪的當(dāng)事人中,很多不愿意訴訟的原因之一就是覺得在法院沒有熟人,對(duì)法律知識(shí)不精通,因而對(duì)訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言,調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土,平時(shí)就熟悉了解,在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比較放心,覺得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某說(shuō):“打官司,動(dòng)用法律也不一定誰(shuí)輸誰(shuí)贏,因?yàn)榉稍垡膊缓芏?不很精通,一般的不愿意打官司?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的,在心理上能夠接受,在履行協(xié)議時(shí)也比較自覺

15、。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長(zhǎng)的一番話恰恰證明了這一點(diǎn):“調(diào)解是雙方坐下來(lái)心平氣和地,心情舒暢。為什么履行這么快?如果訴諸了法律,法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了,據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍舌劍,那憑的是什么?憑的是依據(jù),得有憑有據(jù),判決當(dāng)事人有可能不服,特別是有些人認(rèn)為我就是沒錯(cuò)你判我有錯(cuò),所以不配合執(zhí)行。”人民調(diào)解工作的這一極佳效果,恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。(四人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會(huì)成本,同時(shí)也減輕了人民法院(庭的工作壓力。中國(guó)人尤其是中國(guó)的農(nóng)民之所以“厭訟”,有一個(gè)重要的原因就是無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的訴訟費(fèi)用?？辞f鎮(zhèn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠長(zhǎng)說(shuō):“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎?因?yàn)橹滥闱肺?

16、000塊錢,打官司肯定要判給我,但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了,我放棄了,放棄自己的權(quán)利是沒辦法。我們廠現(xiàn)在外面就有100多萬(wàn)塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費(fèi)用,就放棄了。”農(nóng)民因?yàn)橐恍┎淮蟮募m紛而訴訟,所需要的花費(fèi)諸如路費(fèi)、食宿費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及誤工費(fèi)等等,這些費(fèi)用加起來(lái)往往會(huì)超過(guò)他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益,他們認(rèn)為打官司“拖不起、耗不起”,“能調(diào)解最好,調(diào)解不好再打官司”,是不難理解的。況且,在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó),民間糾紛多,如果全部涌到法院打官司的話,不僅會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi),而且勢(shì)必會(huì)造成法院工作壓力過(guò)大的后果。而人民調(diào)解制度恰恰相

17、反,調(diào)解組織近在身邊,調(diào)解形式不拘一格,田間炕頭都可以成為解決糾紛的場(chǎng)所,調(diào)解免費(fèi),調(diào)解人員大都是兼職,對(duì)當(dāng)事人來(lái)講,幾乎不需要付出什么成本;對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō),資源得到了充分高效的利用。三、現(xiàn)階段人民調(diào)解工作存在的問(wèn)題及完善人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度,其規(guī)模與成效是有目共睹的,其地位也是勿庸置疑的。然而,通過(guò)對(duì)鄒城四鎮(zhèn)的走訪調(diào)查,我們發(fā)現(xiàn),在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民間糾紛對(duì)人民調(diào)解工作提出更高要求的同時(shí),現(xiàn)行法律規(guī)定卻表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng),立法對(duì)人民調(diào)解制度的關(guān)注程度也是與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國(guó)憲法、民事訴訟法、人民調(diào)解委員會(huì)組織條例等法律法規(guī)都對(duì)人民調(diào)解工作做了規(guī)定,但

18、規(guī)定過(guò)于原則化,可操作性不強(qiáng),實(shí)踐中暴露出的一些問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著調(diào)解工作的發(fā)展及其作用的發(fā)揮。解決這些問(wèn)題,完善人民調(diào)解制度,已成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此,筆者略作以下幾點(diǎn)評(píng)述:(一關(guān)于村鎮(zhèn)糾紛調(diào)解組織的法律地位及宗旨法具有維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治的政治作用,也有服務(wù)于社會(huì)的公益作用。一部良好的法律,只有在實(shí)踐中得到了良好妥帖的運(yùn)用,才真正算得上是為社會(huì)所稱道的善法。然而通過(guò)此次調(diào)查,筆者不禁提出疑問(wèn):民事訴訟法中關(guān)于人民調(diào)解制度的地位的規(guī)定是否還適應(yīng)現(xiàn)今人民調(diào)解制度的發(fā)展?我國(guó)民事訴訟法第16條第1款規(guī)定:“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下,調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！比欢?仔細(xì)分析一下現(xiàn)在

19、的村民調(diào)解委員,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這一款與實(shí)際情況存在著一定程度的脫節(jié):首先,在調(diào)查中,筆者所訪談的所有調(diào)解人員和當(dāng)事人對(duì)于糾紛的發(fā)展及解決,并沒有提到法院(庭的指導(dǎo)作用。當(dāng)我們問(wèn)及調(diào)解委員會(huì)與法院的關(guān)系時(shí),在他們的理念中,調(diào)委會(huì)和法院(庭是兩套不相干的系統(tǒng),只有在發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件或糾紛難以調(diào)處,調(diào)解工作人員所做工作無(wú)效的情況下(這種情況極少,最多只占糾紛調(diào)處總數(shù)的2,才會(huì)由法院(庭進(jìn)行干預(yù)。其次,“群眾性組織”的定性有待進(jìn)一步探討。農(nóng)村中的村級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)單位為村民自治委員會(huì),算是村民自治組織,這一點(diǎn)對(duì)于村民調(diào)解委員會(huì)來(lái)說(shuō)也是沒有問(wèn)題的。然而,如果我們將討論的對(duì)象進(jìn)一步上升到管區(qū)、鎮(zhèn)一級(jí)的糾紛調(diào)解組織,則

20、無(wú)論是從人員組成、作用、職能,還是工作程序、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)看,都難以將其定性為“群眾性組織”,毋寧說(shuō)是政府中的一個(gè)人員構(gòu)成多元化的綜合性糾紛解決辦公室。因此,筆者認(rèn)為,民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整為:人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府的指導(dǎo)下,調(diào)解民間糾紛的群眾性組織;鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的糾紛調(diào)解組織隸屬于同級(jí)人民政府,指導(dǎo)和監(jiān)督人民調(diào)解委員會(huì)的工作,并負(fù)責(zé)解決由人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)峤坏囊呻y糾紛。另外,關(guān)于人民調(diào)解組織的工作目的及宗旨,筆者認(rèn)為,人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解工作的目的與宗旨和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁判工作的目的與宗旨在總體上應(yīng)該是一致的,即維護(hù)公正,或者說(shuō)是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法正當(dāng)利益、捍衛(wèi)社會(huì)正義。但是,在

21、調(diào)查中,“農(nóng)村的穩(wěn)定”、“避免群眾性上訪”、“避免民轉(zhuǎn)刑”成為了最多的答案。固然,穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ),沒有穩(wěn)定就沒有發(fā)展,但這是否會(huì)犧牲一部分人的利益?由此所付出的代價(jià)和所獲得的利益之差是否合理?所以,筆者建議,今后在對(duì)于人民調(diào)解制度進(jìn)行完善時(shí),要進(jìn)一步從立法上明確人民調(diào)解組織的目的,將維護(hù)糾紛當(dāng)事人利益與維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定并重,不能僅僅強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而忽視了糾紛當(dāng)事人個(gè)人的微觀利益平衡。(二關(guān)于調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍我國(guó)憲法第111條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛”?民間糾紛的范圍到底是什么?如何來(lái)界定這個(gè)概念?無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界都沒有明確統(tǒng)一的答案。這給基層

22、的實(shí)踐工作帶來(lái)了許多不便和混亂。由于人民調(diào)解組織的薄弱和自身的局限性,使其無(wú)法承擔(dān)一些重大復(fù)雜糾紛的調(diào)解工作,由于人民調(diào)解范圍的不明確,人民調(diào)解組織承擔(dān)了大量其力所不能及的工作。這不僅使人民調(diào)解組織承受了巨大的壓力,而且許多本來(lái)應(yīng)該由法律調(diào)整的糾紛沒有得到法律的調(diào)整,這無(wú)疑將會(huì)阻礙我國(guó)的法治化進(jìn)程。所以,從法律上明確人民調(diào)解的業(yè)務(wù)范圍非常重要。一些國(guó)家對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，例如美國(guó)的社區(qū)調(diào)解和日本的民間調(diào) 解法都對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉，范圍明確因而具有很強(qiáng)的操作性，值得我們借鑒。但鑒于 我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村現(xiàn)有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的糾紛形式 不斷出現(xiàn)，法律不可能

23、將其列舉殆盡。有鑒于此，筆者認(rèn)為宜采用混和式即概括式加列舉式 來(lái)確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確民間糾 紛的含義，筆者認(rèn)為凡屬私法范疇的糾紛，均可列入調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍。其次，可以將民 間糾紛中比較常見的糾紛類型進(jìn)行具體的列舉，如：承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛、婚姻 糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、干群關(guān)系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純的概括式規(guī) 定所存在的過(guò)于抽象、不易操作等缺點(diǎn)，還可以克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、易發(fā)生遺漏 等不足，從而使人民調(diào)解的范圍做到既簡(jiǎn)便、全面、富有彈性，又具體詳細(xì)、易于操作。 （三）關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問(wèn)題 人民調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)民間糾紛查明是非以后，主持雙方當(dāng)事人本著自 主自愿、協(xié)商一致的原則所達(dá)成的解決糾紛的協(xié)議。