高速鐵路建設(shè)臨時(shí)用地土地破壞特征與復(fù)墾利用決策研究_以京滬高

1、 7期 金曉斌等 : 高速鐵路建設(shè)臨時(shí)用地土地破壞特征與復(fù) 墾利用決策研究 1075 向 15 km 范圍內(nèi), 與滬寧高速公路、 滬寧城際鐵路、 312 國(guó)道共同構(gòu)筑起橫貫蘇、 滬, 密切聯(lián) 系沿線城市群的綜合交通運(yùn)輸走廊。京滬高速鐵路常州段, 位于滬寧高速公路以北, 途經(jīng)新 北區(qū)、 天寧區(qū)、 武進(jìn)區(qū) , 在滬寧高速北側(cè)基本平行于滬寧高速公路, 跨 239 省道 , 向東進(jìn)入無 錫市, 全線采用高架橋方案。鐵路建設(shè)強(qiáng)化了常州與上海、 南京之間的聯(lián)系 , 加強(qiáng)了對(duì)江陰、 泰興、 丹陽、 揚(yáng)中等城市的輻射作用, 在 長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要 、 江蘇省沿江開發(fā) 總體規(guī)劃 、 常州城市近期空間發(fā)展

2、規(guī)劃 等規(guī)劃引導(dǎo)下 , 對(duì)提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚和競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng) 造了有利的條件。由于上述臨時(shí)用地均臨近現(xiàn)有骨干交通線路, 無明顯地質(zhì)和環(huán)境限制因 素 , 通過對(duì)其建設(shè)用地方向復(fù)墾適宜性 (表 2 , 指標(biāo)權(quán)重采用 Delphi法確定 進(jìn)行綜合分析 , 評(píng)價(jià)結(jié)果均為適宜。 3 2 3 土地管理政策銜接 從國(guó)家土地復(fù)墾政策制定的出發(fā)點(diǎn)來看 , 其強(qiáng)調(diào) 誰破壞、 誰復(fù)墾 的基本原則 , 土地 復(fù)墾與破壞數(shù)量平衡 的土地復(fù)墾目標(biāo), 統(tǒng)一規(guī)劃、 源頭控制、 防復(fù)結(jié)合 的土地復(fù)墾方針 , 相關(guān)政策文件也明確了 被破壞的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地, 確實(shí)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的, 可以依 法復(fù)墾為建設(shè)用地 的要求 , 但具體政策要

3、求之間還存在沖突 ( 表 3 , 對(duì)具體工程建設(shè)臨時(shí) 用地復(fù)墾缺乏有效指導(dǎo)。 表 3 臨時(shí)用地管理相關(guān)政策規(guī)定 T ab le 3 The relevan t pol icies and regulations on tem porary con struction land m anagem en t 年份 1998 1998 政策文件 土地管理法 土地管理法實(shí)施條例 相關(guān)規(guī)定 臨時(shí)用地不得修建永久性建筑物 , 使用期限一般不超過二年。 建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘察需要臨時(shí)占用耕地的 , 土地使用 者應(yīng)該自臨時(shí) 用地期滿之日起 , 一年內(nèi)恢復(fù)種植條件。 誰破壞、 誰復(fù)墾 ; 土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地

4、利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào) ; 應(yīng)當(dāng) 根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態(tài) , 確定 復(fù)墾后的土地 用途。 不得批準(zhǔn)對(duì)基本農(nóng)田耕作層造成永久性破壞的工程臨時(shí)用地 縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門要對(duì)破壞的土地進(jìn)行調(diào)查和 適宜性評(píng)價(jià) , 按 照 因地制宜 , 綜合利用 的原則 , 依據(jù)土 地利用總 體規(guī)劃 , 宜 農(nóng)則農(nóng)、 宜 建則建 ; 被破壞的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地 , 確實(shí)不適宜農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)的 , 可以 依法復(fù)墾為建設(shè)用地。 對(duì)依法需要復(fù)墾的土地 , 應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、 因地制宜、 綜合 治理、 合理利用 , 能復(fù)墾為 耕地的 , 應(yīng)當(dāng)優(yōu) 先復(fù)墾為耕地 ; 將破壞的農(nóng)用地 復(fù)墾為建設(shè)用 地的 , 有關(guān)國(guó)土

5、資源部門應(yīng)當(dāng)在依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù) 后辦理地類變 更登記。 1988 土地復(fù)墾規(guī)定 關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田 保護(hù)有關(guān)工作的意見 ( 國(guó)土資發(fā) 2005 196 號(hào) 關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地 復(fù)墾管理工作的通知 ( 國(guó)土資發(fā) 2006 225 號(hào) 2005 2006 2009 土地復(fù)墾條例 ( 征求意見稿 現(xiàn)行臨時(shí)用地復(fù)墾利用管理突出受兩方面因素的制約。一是占用農(nóng)用地建設(shè)的原貌復(fù) 墾要求。從實(shí)踐來看 , 部分重載荷、 強(qiáng)硬質(zhì)臨時(shí)用地復(fù)耕技術(shù)難度大, 經(jīng)濟(jì)成本高 , 復(fù)墾效果 不理想 , 復(fù)墾形成耕地質(zhì)量差, 難以滿足糧食生產(chǎn)的要求。雖然部分臨時(shí)用地建設(shè)前進(jìn)行了 表土剝離工作, 保留了耕作層土壤

6、, 但在土地平整過程中 , 土層被打亂, 結(jié)構(gòu)性差, 容重大 , 宜耕 性差 , 作物難于良好生長(zhǎng), 產(chǎn)量低而不穩(wěn)定。以蘇州市為例, 其復(fù)墾整理農(nóng)田的地力產(chǎn)量?jī)H為 常規(guī)產(chǎn)量的 45 % 左右 9 , 實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)難度大。二是土地利用總體規(guī)劃的限制?，F(xiàn)行政策體 系中 , 臨時(shí)用地復(fù)墾利用 宜農(nóng)則農(nóng)、 宜建則建 的前提條件是 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃 。而 土地利用總體規(guī)劃與具體工程建設(shè)計(jì)劃在編制時(shí)間上難以一致, 在縣、 鎮(zhèn) ( 鄉(xiāng) 級(jí)土地利用總體 規(guī)劃中更難以進(jìn)行空間落實(shí)。雖然土地利用總體規(guī)劃在執(zhí)行過程中可根據(jù)需要調(diào)整 , 但調(diào)整 1076 自 然 資 源 學(xué) 報(bào) 25 卷 的對(duì)象都局限于工程建設(shè)永

7、久用地, 勢(shì)必造成臨時(shí)用地復(fù)墾 宜農(nóng)則農(nóng)、 宜建則建 難以實(shí)現(xiàn)。 因此 , 可考慮將臨時(shí)用地選址及其復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)納入工程永久用地報(bào)批審查程序 , 由當(dāng)?shù)卣?府作為難以農(nóng)用復(fù)墾的臨時(shí)用地土地轉(zhuǎn)用的申報(bào)主體和相關(guān)土地管理責(zé)任承擔(dān)人, 相應(yīng)土地 納入政府建設(shè)用地儲(chǔ)備。而為強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)農(nóng)用土地, 特別是耕地的自覺保護(hù), 對(duì)于無 法農(nóng)用復(fù)墾的臨時(shí)用地, 應(yīng)加倍征收耕地開墾費(fèi), 并承擔(dān)相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。 4 結(jié)論與建議 高速鐵路建設(shè)臨時(shí)用地重載荷、 強(qiáng)硬質(zhì)的工程特點(diǎn) , 對(duì)土地破壞較為嚴(yán)重 , 其農(nóng)業(yè)方向 復(fù)墾技術(shù)難度大、 經(jīng)濟(jì)代價(jià)高, 復(fù)墾效果不理想, 并易引發(fā)社會(huì)問題。在國(guó)家土地復(fù)墾政策 調(diào)整的宏

8、觀背景下, 在土地復(fù)墾優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下, 在經(jīng)濟(jì)可承受、 社會(huì)可接受的 范圍內(nèi) , 在與土地管理政策順利銜接的基礎(chǔ)上 , 高速鐵路臨時(shí)用地的后續(xù)利用方式應(yīng)當(dāng)多樣 化 , 部分難以復(fù)墾的臨時(shí)用地類型可考慮后續(xù)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用, 從而在最大限度保護(hù)耕地 的同時(shí) , 提高土地的綜合利用效率。 復(fù)墾利用作為臨時(shí)用地使用中的最后環(huán)節(jié) , 對(duì)其進(jìn)行綜合分析僅相當(dāng)于環(huán)境保護(hù)工作 中的末端治理, 為了從源頭上控制臨時(shí)用地對(duì)土地的占用和破壞 , 則要強(qiáng)化 統(tǒng)一規(guī)劃、 源 頭控制、 防復(fù)結(jié)合 的基本要求 , 在工程項(xiàng)目申報(bào)、 立項(xiàng)、 建設(shè)、 驗(yàn)收的全過程加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)用 地的管理, 要突出臨時(shí)用地選址控制、

9、規(guī)劃審批控制、 工程破壞控制和復(fù)墾利用控制, 以切實(shí) 發(fā)揮綜合管理效益。 參考文獻(xiàn) ( R eferences: 1 李瑞 , 王忠合 . 鐵路建設(shè)項(xiàng) 目臨時(shí)用 地復(fù)墾適宜 性評(píng)價(jià)探 討 J . 鐵 道勘測(cè) 與設(shè)計(jì) , 2008 ( 6 : 64-68. LI Ru , i WAN G Zhong-he. Land reclam ation su itab ility evaluation on ra il w ay temporary constru ct ion s ites . Ra ilway Survey and D e sign, 2008( 6 : 64 -68 . 2 劉靜 ,

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17、or Temporary Construction Land in H igh -speed Rail w ay : A Case Study in Changzhou Section of Beijing- ShanghaiH igh Speed Rail w ay JI N X iao-b in , ZH OU Y in -kang , TANG X iao - lu , 1 2 2 DI NG N in g , S H EN Chun - zhu , SHEN X iu - feng (1 . S chool of G eography and O cean Sciences , N a

18、nj ing U n iversity , N an jing 210093 , Ch ina; 2 . Jiangsu I n stitute of Land Su rveying and Plann ing, N an jing 210008 , Ch ina 1 1 1 Abstract : H ig h -speed rail w ay plays an i m po rtant ro le in reducing the distance betw een m etropo lises and boostin g reg io na l econom y, but it occup

19、ie s and destroys a certain am ount of land re sources in ev itab ly asw el.l H ow to control and reduce the negative effects brought by h igh - speed rail w ay constructio ns has becom e a key prob le m that both the adm inistra tiv e m anage m ent and pro ject construct io n depart m ent m ust con

20、front and reso lve . Acco rd in g to the features of tem pora ry land , the linear construction character istics and specific restrict io ns o f serv ice radius deter m ine the unavo id ab ility o f occupy ing cultivated land ; eng in eering characteristics of heavy load and strong qua lity resu lt

21、in the seriousness of te m porary land dam age. H ow ever , the problem s w e must face up to now are th e shortage o f land resources, the h in drance from pro tecting th e cul t iv ated land and the con tradict io n be t w een supply and dem and , w hich i m pose our i m perative regu latory m ana

22、ge m ents on high-speed rail w ay . M oreover , w e shou ld take con tro l of land da mage from the founta in head , reduce occupied area o f arable land and lastly carry the protect io n in to practice qualitatively and quan tita tiv e ly through tem porary site se lect ing and programm ing . Incre

23、asing ly advanced sc ie nce and techno logy leve l prov id es basic possibility for reclam ation of th e tem porary land . A lthough reclam ation is difficult from the techn ique , there is no technical bottleneck in tem porary land rec lam ation itse l. f H ow ever , th e land rec la m ation effort

24、 is not id e a. l The econom ic co st is re latively high from the aspect of the in vest m ent esti m ation for the te mporary land rec lam ation, especia lly in the fie ld of beam, pla te , m ix ing station and solid founda t io n and high rig id o f tem po rary fac ilities . F rom the perspect iv

25、e of land m anagem ent policy re quirem ents , recent po licy do cum ents shou ld m ake breakthroughs in com pu lsory require m ent of th e land tem porarily occupied land reclam at io n , but it m akes only direct io n gu id ance , sho rt of c le ar operat io n rules and bring som e obstacles for t

26、he actu a l practice . Based on summ arizing tem porary construct io n land types and features of the land destruction, this study estab lishes an analy tica l fram ew ork for the use o f tem po rary land rec lam ation, and takes th e B eijin g- Shangha i high-speed ra ilw ay in Changzhou as an exam

27、 ple o f the em pirica l ana ly sis. The resu lts show that affected by so il source , spo il site and other li m itations , rec lai m ing beam field , slab factory and m ix in g stat io n to cu lt iv ated land is quite difficult and the investm en t is too h ig h . T o bene fit from a sound reg iona l develop m ent plann in