民國初期建立食鹽中央集權(quán)征稅制述論

1、    民國初期建立食鹽中央集權(quán)征稅制述論            作者：劉經(jīng)華時間：2007-11-21 17:21:00                     【內(nèi)容提要】1913-1918年間由洋會辦丁恩主持的北洋政府的鹽務(wù)改革，在稽

2、征考核、擴展稅源，建立中央集權(quán)征稅體制方面取得了較為顯著的績效，從一個側(cè)面展現(xiàn)了中國早期鹽務(wù)管理現(xiàn)代化的進步。 【摘 要 題】專題研究 【英文摘要】During the period of 1913-1918,Dinen presided salt reform ofthe Government.He achieved outstanding success in the sides such as

3、0;checking,expanding tax and making tax system of central state government.It showed the progress of management modernization of Chinese early salt administration from a sideface. 【關(guān)

4、60;鍵 詞】民國初期/鹽務(wù)改革/中央集權(quán)征稅制/丁恩 【 正 文】 民國初期，主要是1913-1918年間，北洋政府實施了"整頓鹽務(wù)、改革鹽政、集權(quán)中央"（注：此為民國鹽務(wù)改革家左樹珍之語，見民國鹽務(wù)改革史略，載曾仰豐：中國鹽政史附錄二，商務(wù)印書館1936年版，第267頁。）的稅務(wù)改革，在洋會辦丁恩(Sir.Richard M.Dane 1854-1940)與中國改革者的共同努力下，初步建立起鹽稅稽征管理制度，強化了中央對地方財稅的有效控制。國家統(tǒng)一征稅體制的建立是中國早期鹽務(wù)現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)之一，本文著重就其改革的內(nèi)容、

5、過程、績效以及意義展開討論。  一 1913-1917年的稅務(wù)改革直接肇始于善后大借款合同的簽訂。 國際金融資本集團為了確保其在華利益，要求借款需以鹽稅收入作為擔(dān)保，并且為使本息能如期償付，需任用外國人直接監(jiān)督管理鹽稅的稽征和用項，在外國人幫助下對鹽務(wù)行政實行改革（注：參見1912年5月11日英國政府備忘錄，載中國近代鹽務(wù)史資料選輯第1冊（以下簡稱選輯（一），第22-23頁；1912年9月24日"新紀元報"載熊希齡呈大總統(tǒng)報告大借款之詳情，載選輯（一），第55頁。另參見今昔借款始末記·財政長呈大總統(tǒng)文，民立報1912年9月28日。）。而對于"仰

6、給外債以度歲月"的北洋政府來說，謀求外債以維持中央和地方財政支出，始終是一項基本政策。財政窮窘，需款孔急，并且威脅到政權(quán)的穩(wěn)固，這是袁世凱上臺后即與外國銀行團進行大借款談判的直接動因（注：袁世凱政府首任財政總長周學(xué)熙在向國會報告當(dāng)時財政狀況說："財政困難，至今極矣。而其受病之源，兩言以蔽之：一曰紊亂，一曰枯竭而已矣。"紊亂即承前清制度而來；枯竭之因有四，列為第一原因的是，入少出多，則募債以為挹注，久之以債養(yǎng)債，日積日多。1913年周學(xué)熙專對外債作了一番統(tǒng)計："除賠款上年結(jié)欠200萬鎊外，本年洋款之已過期者230余萬鎊。洋款之不久到期者360萬鎊。各省歷欠

7、外債287萬鎊，綜欠英金1,100萬鎊之多。而本年份又已積欠4個月賠款，約100萬鎊。此外前清暨南北臨時政府短期零借之款尚不在內(nèi)。"參見賈士毅：民國財政史上冊，商務(wù)印書館1934年版，第134頁；1913年4月26日周學(xué)熙布告借款成立之通電，載鹽政雜志1913年第6期。）。另一方面，當(dāng)時北洋政府同意把中國鹽稅的支配權(quán)置于債權(quán)國的監(jiān)督、控制之下，也有借外人之力將各省鹽稅收歸中央的意圖，以改變清末以來"鹽法雖掌于戶部，行政之權(quán)，實分于各省鹽政"（注：前揭中國鹽政史第124頁。）的局面。如財政總長周學(xué)熙曾說："不將稽核權(quán)授予外人，各省鹽稅絕不能歸諸中央。&qu

8、ot;（注：景本白（景學(xué)鈐）：鹽務(wù)稽核所存廢問題，載鹽政雜志第45期。）顯然，由于關(guān)系到資本帝國主義列強及北洋政府的切身利益，由外國人直接參與的鹽稅改革已是計劃之中的了。 自1913年6月23日到職，至1918年2月4日任滿回國，丁恩在擔(dān)任稽核總所會辦期間，他所進行的建立中央集權(quán)征稅體制的改革，其運行框架源自于1913-1914年以北洋政府大總統(tǒng)名義頒布的九套法規(guī)：關(guān)于鹽的衡量單位和稅率等級的標準（1913年12月24日公布的鹽稅條例），關(guān)于鹽務(wù)稽核系統(tǒng)的職權(quán)和地位（1914年2月9日公布的鹽務(wù)稽核總所、分所章程）、關(guān)于外國顧問的權(quán)職（1914年2月20日公布的北京鹽務(wù)署顧問辦事章程）、關(guān)于制

9、鹽的規(guī)定（1914年3月4日公布的制鹽特許條例）、關(guān)于中央鹽政（1914年5月15日公布的鹽務(wù)署管制）；關(guān)于鹽稅收入的儲存和轉(zhuǎn)帳（1914年5月15日公布）；關(guān)于反對走私（1914年12月22日公布的私鹽治罪法、緝私條例）；關(guān)于設(shè)立專門的鹽警系統(tǒng)（1914年12月29日公布）。這些法規(guī)的出臺，無疑有助于鹽務(wù)稽核系統(tǒng)逐步樹立起自己的權(quán)威。丁恩通過鹽務(wù)稽核機制的運作，代表中央財政實際上也代表外國銀行團掌管鹽稅征榷、還債、提用等事項。正如英國駐華公使朱邇典所說："這些法規(guī)給予丁恩所需的權(quán)力以做好鹽務(wù)的基礎(chǔ)工作，并迅速強化了他的地位。"（注：S.A.M.Adshead:The

10、60;Modernization of the Chinese Salt Administration,1900-1920;Harvard University Press Cambrige,Massachusetts 1970,p.99.） 當(dāng)然，這些法規(guī)還僅僅是在理論上構(gòu)建的制度框架，關(guān)鍵是要在實踐中認真落實。中央集權(quán)可以通過直接征稅制來實現(xiàn)，即抽取單一鹽稅。丁恩認為這是成功的鹽務(wù)管理體制的關(guān)鍵要素。他在1913年6月24日給財政部的條陳（注：鹽政顧問丁恩上財政部改良鹽務(wù)條議，載鹽政雜志1913年第9

11、期。）中即直言不諱地申明這種主張："欲鹽政辦理妥善，最要者須將全課，無論若干，于未起運之先即于產(chǎn)地悉數(shù)征訖，其產(chǎn)鹽區(qū)無論官辦商辦應(yīng)令一律繳納"；"如能設(shè)法于鹽斤未離灘地之先，即將課稅全數(shù)征收，則收入自然源源不窮"；"凡鹽既經(jīng)照章納稅，由產(chǎn)地起運后，須極力設(shè)法維持，俾其營業(yè)有發(fā)達之望。并須將所有厘金及一切地方雜捐盡行豁免。其有壟斷把持之處，亦須極力禁止"。簡言之，就是先課后鹽，就場直接征稅一次。 傳統(tǒng)征稅體制與丁恩所主張的中央集權(quán)征稅體制的不同在于存在多頭管理和多重征稅。例如，1913年舊體制下，產(chǎn)自皖北的淮北鹽必須在產(chǎn)地板浦繳納8種鹽

12、稅，在西壩靠近運河處（第一個銷售地）繳納3種，在正陽關(guān)（淮北山區(qū)的流通中心）繳納4種；在河北，山西鹽要繳納18種鹽稅，在三河口渡黃河還要另付每擔(dān)11元的費用（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Salt Administration,1900-1920;p.100.）。又如，奉天場區(qū)所產(chǎn)之鹽，由場運出，除繳納正稅外，還須繳納稱費、施粥廠經(jīng)費、緝私費，有的鹽場另加征地方教育經(jīng)費若干；鹽運抵銷地，須繳補征稅、運票費等（注：丁恩：東三省鹽政改革意見書，載鹽政雜志1913年第5期。

13、）。除此之外，在場捆配鹽包，則有場費，到所掣驗則有掣驗費，關(guān)卡盤驗，莫不有費。據(jù)統(tǒng)計，長蘆鹽區(qū)由場運出的鹽所征稅課，運銷北京的有18種，運銷天津、武清口岸有8種，運銷直隸的有19種，運銷河南的有21種（注：民國二年鹽斤稅率表，載中國鹽政紀要上冊，第三篇第145頁。）。山東鹽場運出的鹽，每引應(yīng)征正、雜課項，有23種至35種不等，每票應(yīng)征課項多達43種（注：山東鹽務(wù)評論，載鹽政雜志1913年第8期；前揭民國二年鹽斤稅率表。）。 另一方面，多重征稅本身應(yīng)該是與專款專用的體制相關(guān)，所得稅收理所當(dāng)然地不能集中使用。因此丁恩必須和舊體制徹底決裂，1913年12月24日鹽稅條例明確采取了單一的、直接的征稅方

14、式，同時明確規(guī)定了稅率。這既是集中收稅防止財權(quán)下移的需要，也是實現(xiàn)"增加收入，羅致巨款"的改革近期目標的需要。丁恩此舉，是要將所有的鹽稅收入歸于中央控制。這里，他要解決一個曾困擾清代度支部尚書兼任督辦鹽政大臣載澤和晚清改革者們的難題。清末新政是對一個在政權(quán)分立形勢下的權(quán)力分散的行政管理系統(tǒng)進行改革。隨著太平天國革命的爆發(fā)和地方督撫權(quán)力的擴張，分化趨勢更加明顯。這在國家財政方面的具體表    現(xiàn)便是清政府的財權(quán)向下轉(zhuǎn)移的趨勢，至少在鹽稅收入方面是如此，民初這種情形亦無改觀。然而盡管面臨同樣的問題，丁恩卻有晚清改革者們難以企及的優(yōu)勢，首先

15、丁恩的改革是處于一個中央集權(quán)的政治環(huán)境中，稽核所因有國際金融資本的支持，還因為是新事物，并不懼怕地方勢力；其次，與傳統(tǒng)的鹽官不同，鹽務(wù)稽核系統(tǒng)有獨立的人事制度，無論外國人還是中國人，其薪金和支出是固定的，有中央稽核總所規(guī)定，腐敗的根源自然失去了基礎(chǔ)；此外不同于傳統(tǒng)鹽官的是，稽核所職員可以一直在鹽務(wù)系統(tǒng)工作，只服務(wù)于上級鹽務(wù)組織，不受地方的管轄；最后，稽核所成立之初就目標明確，步調(diào)一致，站在所謂的國家立場上，因此類似于困擾晚清改革者們的盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)對于丁恩的改革卻沒有太多的影響。 丁恩指出，自1900年以來國家銀行系統(tǒng)的發(fā)展為建立中央集權(quán)征稅制提供了有利的條件。鹽務(wù)稽核所章程規(guī)定指派專員代表

16、中央政府征收和存入稅款，這就需要有一個能將資金匯總到中央的銀行系統(tǒng)，為此，中國銀行（1905年）和交通銀行（1907年）已經(jīng)在大部分鹽稅局所在地設(shè)有分行，外國銀行團增加了這些銀行的實力（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Salt Administration,1900-1920;p.102.）。丁恩設(shè)計的這種稅收存儲和轉(zhuǎn)帳的辦法在1914年5月16日正式被銀行界接受了，鹽稅先由中行或交行的支行代收，然后再轉(zhuǎn)帳到某一指定的外國銀行的地方分行，最后將其轉(zhuǎn)入銀行團在上海的總行。

17、這樣，丁恩利用了現(xiàn)代銀行系統(tǒng)擁有遍布全國的連鎖分行的優(yōu)勢，與赫德在19世紀早期的海關(guān)銀行相比，后者的一體化程度更低而且受到地方勢力的阻礙。反過來，這種納稅方式又加強了銀行系統(tǒng)的力量，促進其發(fā)展。例如，為配合征收河?xùn)|鹽稅，中行特地在偏遠的山西運城設(shè)立了支行。 要實現(xiàn)改革目標，丁恩認為至少需要采取以下措施：首先，在征稅方面獲得各方力量支持；第二，鹽稅征收權(quán)由中央政府而不是地方政府執(zhí)掌；第三，鹽稅須廣泛征收而不是象1913年以前那樣只對長途水上貿(mào)易征收。這些改革措施意味著行政權(quán)力的擴張：更多的鹽務(wù)人員，財源的集中和更廣泛的征稅基礎(chǔ)。  二 為了實現(xiàn)中央集權(quán)征稅制，以擴大稅收、增加鹽產(chǎn)的目的

18、，丁恩主要切實地抓了以下幾項工作：  （一）1913年10月實行"先課后鹽"政策 按傳統(tǒng)舊制，各鹽區(qū)運使對起運之鹽大都先放鹽后收稅，以致欠稅的事時有發(fā)生。1913年7月，丁恩視察長蘆、東三省等鹽區(qū)，了解到鹽商大都不照規(guī)定先繳稅后運鹽，而且采取支付期票的辦法，有意拖欠鹽稅款，借以牟利，致使各場放鹽應(yīng)繳的稅款與鹽商實際繳納的稅款相差懸殊。從1913年5月21日至8月31日，所準由場運往奉天、吉林、黑龍江三省的鹽共計約125.8萬擔(dān)，應(yīng)繳稅款78萬余元，但實際歸入鹽款帳內(nèi)的稅款不過14.8萬余元，相差60余萬元（注：丁恩：改革中國鹽務(wù)報告書第25節(jié)、第37節(jié)，載中國鹽政

19、實錄第4輯，1933年版。）。其它一些場區(qū)也存在著類似的情況。9月，丁恩在處理東三省拖欠稅款一案中建議：勒令商人于未起運鹽斤之前，用足色銀幣將稅款交清，非繳有相當(dāng)?shù)盅赫?，不得準其欠稅。?dāng)時代理財政總長梁士詒認為"此種欠稅辦法相沿已久，不易廢除也"，而后任熊希齡"對于此事之見地較為果敢明達"，遂于10月9日頒發(fā)財政部命令，限東三省、長蘆鹽區(qū)所有尚欠稅款均應(yīng)于10月底收清；并規(guī)定嗣后政府鹽稅，應(yīng)于未起運前預(yù)先繳納（注：前揭改革中國鹽務(wù)報告書第37節(jié)。）。此項政策從長蘆實行后，逐漸推廣到全國，對鹽稅收入的增加很有作用。  （二）采取就場征稅一次的政策

20、 1913年秋季，鹽務(wù)署及華洋鹽務(wù)顧問商討鹽務(wù)改革問題，張弧、景學(xué)鈐等以實行政府專賣為辦理鹽務(wù)原則，丁恩則以實行自由貿(mào)易為原則。丁恩拿出了印度統(tǒng)計表，證明實行自由貿(mào)易所放納稅官鹽逐年增加之?dāng)?shù)，與政府所收稅款逐年增加之?dāng)?shù)成正比，這一點頗能打動北洋政府當(dāng)局。官專賣派的領(lǐng)袖張謇在其改革全國鹽政計劃書中也主張直接征收統(tǒng)一之稅，全國稅率輕重和征稅手續(xù)應(yīng)歸于一律。在具體的鹽稅稅率的規(guī)定方面，張謇認為稅率以每擔(dān)2元為適中，但開辦之始暫定為3元，三年后再減為2.5元。丁恩則建議開始暫收2元，將來可收3元。經(jīng)過磋商，雙方在意見比較一致的稅收問題上達成協(xié)議，由景學(xué)鈐起草鹽稅條例（注：參見景本白增補鹽務(wù)革命史，載鹽

21、迷?？?輯。），于1913年12月24日以大總統(tǒng)命令正式公布。 鹽稅條例的主要內(nèi)容是：(1)切實規(guī)定采取就場直接征稅一次的政策；(2)規(guī)定鹽稅統(tǒng)一的稅率以每擔(dān)2.5元為標準，但根據(jù)不同地區(qū)，有所差別。將中國各省產(chǎn)鹽銷鹽地區(qū)以淮河為界分為南北兩大區(qū)，北區(qū)各省自1914年1月1日起每百斤先征收2元，南區(qū)仍依舊率征收，到次年全國實行新稅率；(3)統(tǒng)一衡量。在法定衡量頒布以前，課稅衡量以司馬秤16兩8錢為1斤，百斤為一擔(dān)，16擔(dān)合英權(quán)一噸（注：1913年12月24日公布之鹽稅條例，載選輯（一），第313頁。）。 這個鹽稅條例是針對舊稅制的紊亂狀況擬定的。舊制一大缺點是省自為政，各不相謀正稅雜稅，名目

22、繁多。全國稅目總計不下2000余種（注：景本白的鹽務(wù)革命史、浙江省政府委員莊松甫、馬寅初提議整頓鹽務(wù)辦法案以及張謇等都說鹽稅務(wù)例公布前全國鹽稅科則不下2000種。而中國鹽政實錄、中國鹽政紀要以及左樹珍的民國鹽務(wù)改革史略則謂全國鹽稅科則多至700余種。筆者據(jù)眼經(jīng)資料，似以2,000種較為符合實際。）。如山東引岸每引要繳納的正課雜捐多達43項（注：左樹珍：民國鹽務(wù)改革史略。）。稅率又每縣不同，造成征收手續(xù)繁難，稅收不便于稽查。另一缺點是全國稅率輕重不均，1913年全國鹽課稅率最高的是淮南，每擔(dān)約4元8角2分，最輕的是東三省，僅6角5分（注：龔明：讀鹽專賣法案（續(xù)），載鹽政雜志1913年第13期。熊

23、希齡則認為百斤稅率，最重者至五元而強，最輕者僅一元而弱，與上述估計大致相當(dāng)。見1913年12月24日財政總長熊希齡呈大總統(tǒng)文，載選輯（一），第306頁。），淮南稅率為東三省的7倍。鹽稅之苛重，從對兩淮鹽課的征收上清晰可見：淮南鹽成本每斤12文，鹽稅需30文，相當(dāng)于成本的2.5倍；淮北鹽每斤成本2文，鹽稅需30文，相當(dāng)于成本的15倍（注：張謇：為改革鹽政致熊總理函，載張季子九錄·政聞錄，卷19。）。丁恩指出，各區(qū)所征稅率以其距產(chǎn)鹽地遠近為等差，一般來說，距離鹽場近的銷區(qū)稅率輕，而距離遠的稅率重。如在江蘇沿海一帶產(chǎn)制之鹽，運銷揚子四岸即豫岸者，稅率皆甚重。而兩淮近場各銷區(qū)稅率皆甚輕或免稅

24、。四川的情況也是如此，所有運銷滇邊、黔邊、鄂西及沿江四川各縣之引鹽，其稅率較重，而由各鹽井分運各處就地行銷之票鹽，其稅率異常之輕。因運費關(guān)系，遠地銷區(qū)鹽價本來就高，還要繳納重稅；而近地鹽價低廉反而繳輕稅甚至不繳稅，這種現(xiàn)象很不公平。不管是紊亂的稅目還是苛重的征斂，都不利于政府中央財政的收入，這是袁世凱政府和丁恩一致要對鹽稅進行整頓的重要原因。 實行新的條例，規(guī)定在產(chǎn)地征收統(tǒng)一稅后不再征稅，將過去"所有厘金及一切地方雜捐盡行豁免"，使稅目大為簡化；另方面將過去高于每擔(dān)2.5元的稅率降低，而將輕稅區(qū)的稅率逐漸提高，使之趨于平衡，達到全國鹽稅負擔(dān)的接近和統(tǒng)一。 如被丁恩認為在舊體

25、制下鹽務(wù)組織最完善的兩淮鹽區(qū)，也實施了鹽稅稽征改革。1914年3月11日丁恩建議：凡淮北運銷皖北19縣及汝光14縣的鹽斤，其原在板浦、西壩、正陽關(guān)等處征收各項課稅均一律取消，改在般浦征收一次直接統(tǒng)一稅，每擔(dān)（司馬秤）2元；凡    淮南淮北鹽斤運往十二圩的，其原來所征課稅亦應(yīng)一律取消，改在揚州征收一次直接統(tǒng)一稅；凡淮南鹽斤運銷食岸的，其原來所征課稅亦皆一律取消，改在揚州征收直接統(tǒng)一稅。經(jīng)反復(fù)討論，淮北于當(dāng)年7月1日始將稅率更改，征收一次直接統(tǒng)一稅，每擔(dān)2元；淮南鹽場于當(dāng)年10月11日取消舊有各項課稅，改征直接統(tǒng)一稅率，凡運銷揚子四岸鹽斤，在十二圩鹽棧起運

26、之前一律在揚州征收統(tǒng)一場稅，每擔(dān)1.5元，其余岸稅每擔(dān)3元則在岸繳納；凡運銷食岸鹽斤，所有舊稅一律取消，改征統(tǒng)一稅，每擔(dān)1.5元至0.75元不等，一律在揚州繳納。雖然淮南運銷揚子四岸的鹽斤還要繳稅兩次，但較前稽征手續(xù)大為簡化，實際上丁恩的建議大部分都得以實現(xiàn)了。此外，在長蘆、山東、東三省、河?xùn)|、兩浙、福建等鹽區(qū)也進行了劃一稅率的改革。從總體上看，還是務(wù)實和有效的。當(dāng)然，在執(zhí)行過程中，由于受到各省地方當(dāng)局的抵制，以及倚靠陋規(guī)貪污自肥的鹽官的破壞，不可能將各種苛捐雜稅一次革除，如丁恩就指出，廣東1914年本不在改稅省份之列，仍然一年加了三次稅（注：前揭改革中國鹽務(wù)報告書第154節(jié)。另參見1914年

27、廣東三次加稅，載選輯（一），第314-315頁。），行銷揚子四岸的淮鹽正稅原已甚重，其后又不斷加稅，"在理本不公平"（注：前揭改革中國鹽務(wù)報告書第127節(jié)。另參見運銷揚子四岸鹽斤稅率之實在增加，載選輯（一），第321頁。）。但從總的趨勢看，既有了統(tǒng)一的稅制可以遵守，"已稍呈整齊之象"（注：林振翰：中國鹽政紀要1929年版，第20頁。），較之以前的紊亂與嚴重不均狀態(tài)有了明顯的改觀。  （三）劃一權(quán)量和劃一幣制 傳統(tǒng)征收鹽稅系從量征收，故權(quán)量之單位對稅收關(guān)系至巨。歷來各個鹽區(qū)的引目不一致，斤量輕重不一，有800斤至235斤不等，而云南的小票只有50

28、斤。收稅放鹽，雖各地用"擔(dān)"為單位，而當(dāng)?shù)厮玫暮馄骱懿灰恢隆Ｈ缟綎|用本地秤，每擔(dān)合英權(quán)133.33磅；兩淮用壩秤，每擔(dān)合152.5磅；鄂岸用庫秤，每擔(dān)合136.25磅；湘岸用道秤，每擔(dān)合135.80磅；西岸用西官秤，每擔(dān)合137.625磅；皖岸用漕零三秤，每擔(dān)合137.14磅；兩浙本地秤，每擔(dān)合150磅；福建在場買鹽用洪化秤，每擔(dān)合136磅，在市售鹽用天平秤，每擔(dān)合129磅（注：繆秋杰：近四十年代中國鹽政之變遷第231頁，載李涵、劉經(jīng)華等：繆秋杰與民國鹽務(wù)附錄三，中國科技出版社1990年版。）。各地也有以16兩為1斤的，或以20兩或24兩，甚至48兩為1斤的。衡量之紛亂，

29、引斤之各異，使稽核為難。現(xiàn)鹽稅條例統(tǒng)一規(guī)定用司馬秤為標準，每擔(dān)重100斤，將從前引斤廢止，按擔(dān)收稅不再以引計算（注：參見選輯（一），第313頁；張謇改革全國鹽政計劃書，載鹽政雜志1912年第1期。）。奉天、長蘆、山東、河?xùn)|、晉北、淮北、廣東等區(qū)于1914年實行，淮南、兩浙、松江、福建、四川、口北等區(qū)于1915年實行，云南區(qū)于1917年，甘肅區(qū)于1918年實行。各區(qū)實行日期雖稍有參差，而按斤計擔(dān)，按擔(dān)計稅，真正做到了斤重劃一。同時，在財政部的統(tǒng)一監(jiān)制或由地方在稽核員的監(jiān)督下制造出新的稱量器具，已在食鹽產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)開始使用，從而廢止了舊體制下征稅依靠度量而不是稱重量的習(xí)慣作法。 又過去征稅，各地所繳

30、貨幣形形色色，有交銀兩的，有交銀元的，有交銅錢及紙幣的。如長蘆、山東征收銀兩，兩浙征收銀元，東三省征收小洋，廣東征收銀元、小洋，河?xùn)|征收銀兩、銀元，兩淮征收銀兩、制錢。又如廣東、湖南、東三省等地方發(fā)行的跌價紙幣及軍用票，繳稅亦皆照收。四川情形最為復(fù)雜，向用期票、紅票、軍票、制錢四種繳稅。此外，各區(qū)所收鹽稅大都奇零，小數(shù)常達7位以下。如蘇五屬引岸，每引稅率為5.28850洋元，福建廈門蓮河鹽場，出口稅率為0.1008495洋元。四川制錢已有小數(shù)，如12.48文或7.75文一斤。因此為便于稽核鹽稅收支，鹽稅之貨幣，亟有規(guī)定的必要。這次規(guī)定一律以銀元為計算單位，淮河以北地區(qū)于1914年1月1日起實行

31、，次年全國逐步實施（注：參見前揭近四十年代中國鹽政之變遷第231頁。按幣制之劃一，因各區(qū)環(huán)境條件不同，實施較遲的有1921年吉林、黑龍江兩省，1922年川北川東，最遲是云南為1929年。1931年公布的新鹽法，仍以銀元為單位。）。 從以上各點來看，鹽稅條例的頒布，在民初鹽稅整理工作中是一件十分重要的大事。同時劃一稅率、劃一權(quán)量、劃一幣制，便于采用現(xiàn)代會計制度，實現(xiàn)稅收稽征的科學(xué)管理，從客觀上看也是符合鹽稅負擔(dān)普遍化、合理化的現(xiàn)代財政原則的。  （四）取消鹵耗，嚴格管理鹽斤的秤放 所謂"鹵耗"，即舊制運鹽過程中以彌補食鹽損耗的名義允許商人可以在不納稅的情況下每擔(dān)多放

32、鹽斤若干的規(guī)定。最初規(guī)定每百斤許加5斤，但因鹽官收受賄賂，與鹽商互相勾結(jié)，鹵耗不斷增加。如兩淮的引鹽，每引600斤，加耗76斤，均不納稅使鹽稅收入蒙受損失，而得利者僅是官吏和商人。早在1913年10月丁恩就在所上條陳中堅決主張取消鹵耗，切實管理鹽斤秤放事宜。略云："中國鹽稅，不論稅率若干，大致皆在銷岸征收。運鹽及存鹽時，當(dāng)然有若干消耗。為了彌補此項消耗起見，對于每批鹽斤皆加放若干。據(jù)理而論，準耗辦法似尚可行，然按諸實際，此項辦法最易發(fā)生侵吞弊端，且因此幾乎無法在鹽場辦理妥善秤放手續(xù)。所準鹵耗，亦屬過高。此項辦法只于商人及官運人員有利，而政府實受其損失。"（注：前揭改革中國鹽

33、務(wù)報告書第62節(jié)。另參見前揭近四十年代中國鹽政之變遷第232頁。）丁恩還舉例說在吉林、黑龍江兩省實行官運期間，鹵耗成了官運人員進款的重要來源。運銷吉林鹽斤鹵耗最多時每石（600斤）120斤，黑龍江每石180斤。兩淮、長蘆等地亦然。因此丁恩建議"所有由場坨其余之鹽一律按照實放斤量征稅。所有運鹽消耗損失，無論若干皆由商人擔(dān)負，至于官運鹽斤，每包須有一額定重量，而運鹽時或在倉存鹽時，所受鹵耗之損失，可于帳內(nèi)注銷"（注：前揭改革中國鹽務(wù)報告書第62節(jié)。另參見左樹珍：民國鹽務(wù)改革史略，第265-266頁，269頁。）。在丁恩的要求下，鹽務(wù)署于1913年12月26日飭令各鹽運使查明具報

34、。此后丁恩又堅持請求采用此項改革辦法，財政部乃于1914年2月7日飭令各地鹽運使將鹵耗正式取消。在丁恩看來，此項在理論上可行，但在實際操作中卻帶來不便和避稅的弊端的舊規(guī)的廢除，相當(dāng)于朝所有鹽都要納稅的目標又進了一步。 加強對放鹽的管理，是堵塞商人漏稅的另一項措施。過去歸鹽政使管理放鹽時，由于場官及秤放員收受賄賂，不肯認真掣秤，所以運商在納稅鹽斤之外，可以任意多運，無人過問。丁恩到山東調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)黃臺橋掣驗局竟連一枝桿秤都沒有。所謂掣驗，完全是有名無實。后來山東稽核分所對該局進行檢查，發(fā)現(xiàn)所謂裝鹽325斤的鹽包，竟重達425斤或更多。丁恩認為必須嚴格管理鹽斤的秤放，按借款合同規(guī)定，秤放鹽斤應(yīng)采用

35、一種由稽核分所經(jīng)協(xié)理簽字的正式放鹽準單，全國通用。但各個鹽區(qū)仍使用以前運使收稅用的四聯(lián)收據(jù)作為放鹽準單。1914年5月，按財政部所定章程，由鹽務(wù)署規(guī)定運照一種，無論商人或官吏凡照章運鹽，在繳稅及分所飭準放鹽后，皆可領(lǐng)此項運照護運。經(jīng)丁恩的努力，稽核總所于1814年8月10日發(fā)出通令，飭各分所除運使所發(fā)的四聯(lián)收據(jù)及運照外，尚須由分所發(fā)給放鹽準單。認真秤放以后，漏稅私鹽大為減少。如長蘆鹽稅1913年概算為622萬余斤，在稅率和銷岸都未大增的情況下，1914年實收之?dāng)?shù)多達1,265萬余元。 此外，稅收承包是傳統(tǒng)鹽政的一種常見形式，實際上是鹽商們用返還小部分利潤的辦法實現(xiàn)壟斷鹽利的手段。特別是在廣東、

36、甘肅等中央政府勢力    薄弱的地區(qū)，通過這種方式，鹽商們獲得了高額的壟斷利潤，同時，它意味著政府行政管理權(quán)力的放棄和財稅收入的喪失。因此丁恩力主廢除稅收承包制。  （五）整理鹽場杜絕私源 中國產(chǎn)鹽地區(qū)很廣，而鹽場分布又極零星分散，如四川鹽井是中國最重要的鹽源之一，但鹽井散布各地，不便管理；以占全國銷額70%的海鹽來說，東起遼沈，南迄瓊崖，沿海鹽場極多，但均在偏僻之地，人跡罕至，生活極為艱苦。鹽場管理人員多住在離場很遠的地方，實際對場產(chǎn)毫無管理，聽任灶戶、曬戶將所產(chǎn)鹽斤歸坨歸堆。因此大批私鹽走漏嚴重，從未設(shè)法防止。丁恩的單一征稅政策所遭到的阻礙

37、之一就是難以在管理上對中國沿海鹽場和各地分散的井鹽生產(chǎn)進行全面的控制，他自己亦認為對現(xiàn)存鹽區(qū)生產(chǎn)的全面控制是有相當(dāng)大的難度的。所以當(dāng)丁恩提議應(yīng)當(dāng)切實整理鹽場時，中國的官員都不贊成，甚至認為這是荒謬的主張。鹽務(wù)處長齊耀珊說：丁恩"所擬各辦法萬難辦到，因中國之海岸線過長也"（注：前揭改革中國鹽務(wù)報告書第44節(jié)。）。由于丁恩一再堅持，北洋政府在1913年末同意對鹽場進行整頓，方針是廢劣存優(yōu)，化零為整。 首先是"封灘"，即將產(chǎn)少質(zhì)劣成本過高或過于零星散漫不便管理的鹽場予以裁并，對灶戶給予恤金，作為補償。1913年首將北戴河附近的歸化場封閉作為試點，取得經(jīng)驗后加以

38、推廣。1914年3月4日頒布的關(guān)于制鹽條例給予了鹽務(wù)機關(guān)特別的權(quán)力，即有權(quán)關(guān)閉那些管理不便的鹽產(chǎn)區(qū)，這種權(quán)力主要由地方鹽務(wù)機關(guān)掌握，但丁恩有權(quán)提出建議。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過丁恩和鹽務(wù)機關(guān)官員的調(diào)查研究，分別付給灶戶恤金而封閉的鹽灘主要有：奉天于1915年間封閉了英蓋場鹽灘33付，復(fù)縣場2付，寧遠場17付，錦縣場13付，廣寧場7付，莊安場16付；長蘆于1915年間封閉了濟民場45付，園林場2付，于1917年間封閉嚴鎮(zhèn)場和海豐場；山東于1914年決定封閉富國場鹽灘17.5付；淮北于1915年淮北臨興場鹽灘31付，于1918年封閉西凌場211付，朐山場102付，臨浦場275.5付；福建于1914年封閉南埕場

39、（4,548坎），福興場165坎，福興下蘆7,610坎，福清場408圍，于1915年封閉晉江12,181坎，于1917年封閉古雷888坎（注：前揭近四十年代中國鹽政之變遷第234頁。）。此后鹽務(wù)機關(guān)一直奉行這項政策，隨時對不合天津的鹽場加以裁并。這樣，管理范圍相對集中了，也消除了征收過程中的許多摩擦。 更重要的是"建坨"，即對條件好的重要鹽場加強建設(shè)，主要是建造存鹽的倉坨，同時建設(shè)供鹽警駐守的營房、坨務(wù)所和宿舍、道路、圍墻、堤壩、橋梁等配套設(shè)施，工程十分浩大。依照丁恩的建議，首先在長蘆各場建鹽坨4座，計漢沽2座，塘沽1座，鄧沽1座。從1913年動工至1918年先后完成，費資

40、近80萬元，倉儲能力超過1,500萬擔(dān)，兩倍于長蘆鹽區(qū)的年均產(chǎn)量。原來漢沽各場鹽斤全靠北塘和運輸，因修建了從鹽坨通往京奉路火車站岔道，對于改善鹽運作用很大。1913年所有漢沽各場鹽斤幾乎全部水運，至1917年，由漢沽運出的鹽斤，車運占了59.5%。1921年在此基礎(chǔ)上建成漢沽輕便鐵路。此后，1917年山東鹽區(qū)在濤雒場建官坨10處，兩淮建成青口三疃鹽坨，還有揚子四岸建倉、十二圩修建鹽棧、兩浙建倉、福建建倉，均取法于長蘆的經(jīng)驗。 為加強對制鹽的管理，1914年頒布了制鹽特許條例。丁恩說"在此條例未公布之前，中國人士咸以各區(qū)鹽場不能管理，且以其無管理之必要。一切收鹽運鹽之權(quán)皆操諸運商之手。

41、政府對于鹽場只能征收場稅、灶課而已。至于灶戶之走私漫無取締"（注：前揭近四十年代中國鹽政之變遷第235頁。），因此新定條例，鹽民制鹽必須先申請許可手續(xù)，并按照規(guī)定的產(chǎn)量從事產(chǎn)制。同年12月22日公布私鹽治罪法，12月29日公布緝私條例。私鹽治罪法第一條規(guī)定"凡未經(jīng)鹽務(wù)署之特許，而制造、販運、售賣或意圖販運而收藏者為私鹽"。犯私鹽罪者依鹽數(shù)之多寡，分別處斷（注：前揭中國鹽政史第197頁。）。丁恩試圖通過這些措施，由加強對制鹽生產(chǎn)的控制而達到擴大稅收的目標。 三 應(yīng)該看到，上述政策和措施的實施，是不斷強化鹽務(wù)管理，擴大政府管理職能的結(jié)果。丁恩所主導(dǎo)的鹽務(wù)稽核

42、系統(tǒng)，因其優(yōu)越的組織結(jié)構(gòu)、廉潔的工作作風(fēng)和獨立于地方政府的地位，故能夠深入地控制與實現(xiàn)中央集權(quán)征稅制密切相關(guān)的三個方面：生產(chǎn)和儲存；稱量和放行以及對運輸?shù)目刂疲c此同步，一些舊有的無效的制度被廢除了。稽核系統(tǒng)何以有如此管理潛能呢？這里需要略加討論。善后大借款成立后，在丁恩的影響和策劃下，中國鹽務(wù)管理機關(guān)重新改組，形成了兩大系統(tǒng)，即由鹽務(wù)稽核總所、分所、支所，以及稽核處、收稅總局等所構(gòu)成的中國鹽稅管理系統(tǒng)，與此平行的由鹽務(wù)署、鹽運使司及運副、榷運局及其分支機關(guān)等構(gòu)成的中國鹽務(wù)行政管理系統(tǒng)。這種兩重并列的鹽務(wù)管理體制已與傳統(tǒng)鹽務(wù)管理體制有了很大不同，雖然鹽務(wù)行政管理系統(tǒng)一仍其舊，依然由封建官吏把持

43、，官衙作風(fēng)盛行，起著阻礙鹽務(wù)改革的作用（注：如丁恩所說"正是鹽務(wù)署長及其機構(gòu)阻礙了鹽務(wù)改革（中國人一般也這樣認識），站在支持既得利益的舊制度和支持松懈行政的立場"。見1913年8月18日丁恩關(guān)于鹽務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀之報告，載選輯（一），第141-142頁。），但由于鹽務(wù)稽核新體制的正式確立和開始運作，使鹽務(wù)管理出現(xiàn)了前所未有的新變化，有力地支持了丁恩所推動的全面改革。筆者認為，因善后借款所引起的中國鹽務(wù)管理體制的變動，從制度變遷的角度，不妨將它看作是一場深刻的組織制度創(chuàng)新，在這一過程中丁恩出力尤多。自上而下的獨立的稽核系統(tǒng)，與傳統(tǒng)的鹽政使署有著實質(zhì)上的不同?；朔炙?、支所大多由所在

44、地方的政治中心遷往生產(chǎn)或商業(yè)中心，產(chǎn)區(qū)的稽核員則駐于場內(nèi)，形成總所分所支所（鹽場）三級管理體系。在這個體系中，有關(guān)鹽務(wù)的信息是能上傳下達的，稽核權(quán)的行使是有效的。同時，丁恩將英國文官制度引入稽核系統(tǒng)，制定了鹽務(wù)稽核所人事管理制度的基本原則：嚴格選用；注重保障；優(yōu)俸養(yǎng)廉；年功加俸（注：參見前揭近四十年代中國鹽政之變遷，第220-224頁。）。在實行改革的關(guān)鍵時刻，稽核人事制度的安排，一掃舊官衙腐敗不堪的作風(fēng)，較好地保證了鹽務(wù)稽核人員廉潔奉公，努力工作，有利于改革的推進。筆者認為與生產(chǎn)運輸直接相關(guān)的稽核支所機構(gòu)在整個稽核體系中占有重要的地位，這不僅是針對舊體制對食鹽生產(chǎn)漫無管理的弊端，而且它本身就

45、是丁恩增加稅收的最有效部門，關(guān)系到先課后鹽，就場征稅一次等政策的落實與否。支所稽核員的權(quán)力和責(zé)任比清朝的鹽務(wù)低層官員更為重大，也使稅收的擴張更為可能。茲據(jù)丁恩的改革中國鹽務(wù)報告書，將1913-1918年稽核支所的設(shè)置列表如下：（表1） 鹽務(wù)稽核支所一覽(1913-1918) 地區(qū)時期稽核支所所在地奉天1913牛莊長蘆1913溏沽1914石碑山東1914楊家口1917王官淮北1916青口淮南1914十二圩1915泰州松江（蘇五屬）1915瀏河兩浙1918寧波廣東1915潮橋（汕頭）    1915平南柜川南1915五通橋云南1916磨黑井1916白井（大理

46、）此外，對食鹽運輸路線的稽查，也是基層稽核機關(guān)和工作人員的職責(zé)之一。傳統(tǒng)鹽政使署，其征稅的標準并不在于鹽，而是在于規(guī)定路線上的鹽運距離。鹽運既可走陸路，也可以走水路或偏僻的路，鹽商往往選擇最易避稅的路線，當(dāng)然避稅的鹽只是一小部分，但影響很大?；怂黾佣慃}總量的辦法之一就是將這些路線納入掌握之中。例如廣東的平南地區(qū)（包括海南和雷州半島）是一個重要的鹽產(chǎn)區(qū)，其年產(chǎn)量約160萬擔(dān)，其中60萬擔(dān)經(jīng)陸路到廣西再從西河出口，過去鹽政署不大注意此地，計入征稅范圍的僅有16.1502萬擔(dān)，鹽務(wù)管理的大部分事項也由運商來做。鑒此，丁恩在平南柜設(shè)立稽核支所，到1919年，稅鹽的數(shù)量達到了80萬擔(dān)，1925年超過

47、了100萬擔(dān)，這是一個一直被忽略的陸運線納入控制后的所取得的實效（注：Reports by the District Inspectors Auditors and Collectors on the Reorganisation of the Salt Revenue Administration in China1913-1917,p.52,180-181;China,Ministry of Finance,Chief Inspectorate of the Central Salt Administration,Accounte,1913-1921,1922,1925.）。又如處于長江流

48、域的江蘇南部地區(qū)，即蘇五屬，是一個典型的短途水陸鹽運區(qū)，鹽運路線一般經(jīng)紹興附近的余姚或舟山群島的岱山過杭州灣。此地年征稅鹽官方定額僅為40.8720萬擔(dān)，而這里卻是中國城市化水平最高的地區(qū)，人口為1,250萬，1914年稅鹽只有42.7980萬擔(dān)，于是丁恩在上海松江建立一個新的稽核支所，并縮減了設(shè)在杭州的兩浙稽核所的權(quán)力范圍。1919年稅鹽已有93.6275萬擔(dān)，到1922年超過100萬擔(dān)（注：Reports by the District Inspectors Auditors and Collectors on the Reorganisation of the Salt Revenue

49、Administration in China1913-1917,p.52;1919-1921,p.29;1922,p.28.）。至于邊遠的水路也逐步納入控制之中，以山東海峽為例，稽核所的報告說，1913年"那里根本沒有鹽務(wù)管理"，"那里每年違法生產(chǎn)三至四百萬擔(dān)私鹽，走私出口到西伯利亞和香港，提供了朝鮮消費鹽量的3/5，造成中國政府在從奉天到廣東的各個沿海城市的財政收入的巨大損失"，為爭取鹽稅，稽核所人員在通訊和交通條件極其惡劣的情形下作出了不懈的努力，丁恩在王官等地設(shè)立的稽核支所積極工作，到1922年征稅的岬鹽有148.2100萬擔(dān)（注：Reports

50、 by the District Inspectors Auditors and Collectors on the Reorganisation of the Salt Revenue Administration in China1913-1917,p.8;1922,p.8.）。總之，圍繞建立中央集權(quán)征稅制的種種努力，取得了顯著的效果：一是鹽稅收入的逐年增加；二是稅鹽數(shù)量的逐年增加。這些都是改革所帶來的變化，其具體情況，詳見下表（注：表2、表4均轉(zhuǎn)引自S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-192

51、0;pp.100,104.另據(jù)選輯（一）中第447頁、450頁內(nèi)所列"北洋政府時期歷年鹽稅收入統(tǒng)計表"和"民國2年至16年每年鹽款收入解交銀行團償還外債暨放還中央政府以及各省就地截留各項數(shù)目一覽表"編制1913-1925年歷年鹽稅收入統(tǒng)計如表3：（表3） 北洋政府1913-1925年鹽稅收入統(tǒng)計一覽單位：千元 年份中央收入 地方截留 總計1913（5月21日-年底）19,044 無19,0441914 68,483 無68,4831915 80,503 無80,5031916 81,065 11,86892,9331917 82,2467,49789,7

52、431918 88,394 15,636 104,0301919 87,823 26,341 114,1641920 90,052 23,912 113,9641921 94,883 18,414 113,2971922 98,107 31,668 129,7751923 91,047 30,207 121,2541924 97,909 33,467 131,3761925 91,932 33,030 124,926按此表與文中表2對照，情況大致相當(dāng)，特別是地方截留一欄中，除1915年統(tǒng)計數(shù)不同外，其余一致。另阿謝德統(tǒng)計的鹽稅收入已扣除征稅成本，當(dāng)然比此表統(tǒng)計數(shù)目要少。（表2） 北洋政府時期歷

53、年鹽稅收入統(tǒng)計表（1913-1925年） 單位：千元 年份 凈稅收入 地方截留中央收入中央凈收入191311,471.242 11,471.242191460,409.675 60,409.675 31,304.818191569,277.536498.80468,778.732 27,024.256191672,440.559 11,867.52860,573.031 40,358.657191770,627.2497,496.94263,130.307 61,116.428191871,565.520 15,635.86455,926.659 56,125.290191980,606.503 26,341.20854,265.295 48,842.241192079,064.103 23,911