對(duì)長(zhǎng)江流域規(guī)劃生態(tài)問題的法律思考(審后稿)

1、對(duì)長(zhǎng)江流域規(guī)劃生態(tài)問題的法律思考（審后稿）余富基長(zhǎng)江水利委員會(huì)水政水資源局【摘要】：本文從法律的角度對(duì)長(zhǎng)江流域規(guī)劃生態(tài)問題的幾個(gè)重要方面作了較為系統(tǒng)地概括與分析，并提出：通過制定國家自然資源規(guī)劃基本法，明確規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)，從實(shí)體與程序上為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)提供法律保障，賦予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)制訂與實(shí)施流域規(guī)劃的法定職權(quán)，建立與完善長(zhǎng)江流域規(guī)劃四種基本制度?！娟P(guān)鍵詞】：長(zhǎng)江流域規(guī)劃生態(tài)法律自然資源規(guī)劃是人類克服自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)盲目性和主觀隨意性的對(duì)自然資源治理、開發(fā)、節(jié)約、利用、保護(hù)的科學(xué)決策活動(dòng)。作為自然資源規(guī)劃的一種，長(zhǎng)江流域規(guī)劃是全面、有效、合理地開發(fā)利用節(jié)約和保護(hù)長(zhǎng)江，防治水、旱

2、等自然災(zāi)害，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本綱要，對(duì)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著基礎(chǔ)和保障作用。長(zhǎng)江流域生態(tài)問題，已成為制約長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要因素。支撐長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，保持河流生命的健康和永續(xù)利用，是長(zhǎng)江流域規(guī)劃在建設(shè)全面小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中的重要任務(wù)。2003年6月，長(zhǎng)江水利委員會(huì)編制完成的長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃后評(píng)價(jià)報(bào)告認(rèn)為：1990年修訂完成的長(zhǎng)江流域綜合利用簡(jiǎn)要報(bào)告對(duì)長(zhǎng)江流域的水工程建設(shè)起到了推動(dòng)和指導(dǎo)作用，完成了流域規(guī)劃的階段性目標(biāo)。筆者認(rèn)為，從法律的角度來認(rèn)識(shí)、分析與規(guī)定作為長(zhǎng)江流域規(guī)劃中的生態(tài)因素，既是完善長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系本身的要求，更是長(zhǎng)江流域

3、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的現(xiàn)實(shí)的緊迫的需要。1 通過制定國家自然資源規(guī)劃基本法為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)提供法律保障世界規(guī)劃理念的趨勢(shì)，是將規(guī)劃目標(biāo)由單一考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大到包括社會(huì)、環(huán)境在內(nèi)的更多方面，特別注重規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)。斯特哥爾摩宣言（1972年）指出：為今世和后代的利益，對(duì)于地球的自然資源，應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真的規(guī)劃和管理予以保護(hù)。水利發(fā)展，規(guī)劃為先；規(guī)劃是龍頭，是基礎(chǔ)。樹立與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面落實(shí)中央水利工作方針，積極實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展的治水思路，需要對(duì)流域規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)提供法律保障。 1. 1國外經(jīng)驗(yàn)借鑒1.1.1 規(guī)劃的生態(tài)倫理導(dǎo)向人與自然關(guān)系經(jīng)歷了依存、開發(fā)、掠奪、和諧四個(gè)時(shí)期。規(guī)劃理念應(yīng)具有時(shí)代精

4、神。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷著工業(yè)革命以后的環(huán)境革命，可持續(xù)發(fā)展理念與生態(tài)原則成為全社會(huì)的共同要求，其意義就象一萬年以前的農(nóng)業(yè)革命和十八世紀(jì)的工業(yè)革命一樣重大?？茖W(xué)的發(fā)展觀要求規(guī)劃不能再以人的需要取向?yàn)榕袆e各種事物價(jià)值和效用的唯一依據(jù)，而應(yīng)以整個(gè)自然生態(tài)與環(huán)境的需要為判別依據(jù)。規(guī)劃的核心理念，應(yīng)包括人與自然和諧相處。美國世界觀察所前所長(zhǎng)萊斯特布朗認(rèn)為，“現(xiàn)代文明是建立在生態(tài)基礎(chǔ)上的”。德國執(zhí)政的社會(huì)民主黨的綱領(lǐng)中明確地提出“生態(tài)現(xiàn)代化”問題。上世紀(jì)40年代，英國環(huán)境學(xué)家A.萊奧伯在大地倫理學(xué)書中指出人類應(yīng)自覺地把自己當(dāng)作大自然中平等的成員。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議發(fā)布的里約環(huán)境與發(fā)展宣言

5、、只有一個(gè)地球以及21世紀(jì)議程中，人類開始確立“人與自然相和諧”的理念，并把“可持續(xù)發(fā)展”確定為國際社會(huì)共同的目標(biāo)。1.1.2規(guī)劃的生態(tài)原則澳大利亞政府間環(huán)境協(xié)定（1992年）規(guī)定：締約方同意各級(jí)政府的環(huán)境政策和規(guī)劃的制定和實(shí)施必須將“生態(tài)多樣性和生態(tài)完整性的保護(hù)”成為一種最基本的考慮；它還將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”、“代際平等原則”、“保護(hù)生物多樣性和生態(tài)完整性原則”和“改善評(píng)價(jià)、定價(jià)和刺激機(jī)制的原則”規(guī)定為政策制定和項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)遵循的原則。自從上世紀(jì)三十年代開始提出河流多目標(biāo)開發(fā)原則之后，以保護(hù)生態(tài)等多目標(biāo)的綜合利用成為世界各國進(jìn)行水壩規(guī)劃的基本指導(dǎo)原則。如日本政府，在其制定的治水遠(yuǎn)景規(guī)劃中明確規(guī)定

6、通過合理開發(fā)水資源，形成“安全而有活力的國土基礎(chǔ)”。1.1.3 規(guī)劃的法律地位發(fā)達(dá)國家的流域規(guī)劃的擬定單位大多經(jīng)過了國家立法機(jī)構(gòu)授權(quán)。規(guī)劃本身也是經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)討論批準(zhǔn)，大都具有法律效力，使規(guī)劃具有特別法律地位與行政約束力。任何部門或地方的水利水電建設(shè)必須接受法定規(guī)劃的統(tǒng)一指導(dǎo)。這些措施與規(guī)定有利于國家在對(duì)水能資源最充分、最合理的利用的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。法國水法規(guī)定：當(dāng)水開發(fā)和管理規(guī)劃已經(jīng)得到批準(zhǔn)后，由行政機(jī)構(gòu)作出的、在所述規(guī)劃范圍之內(nèi)實(shí)施的和水有關(guān)的決策必須和所述規(guī)劃相一致。日本的水資源開發(fā)促進(jìn)法規(guī)定：以流域?yàn)榛A(chǔ)制定水資源基本規(guī)劃，并以此為指導(dǎo)協(xié)調(diào)各方面的利益。有的規(guī)劃還具有造法功能。如歐

7、洲聯(lián)盟條約規(guī)定：在制定環(huán)境總體行動(dòng)規(guī)劃之后，理事會(huì)應(yīng)視情況，采取實(shí)施這些規(guī)劃所需的措施；即要求根據(jù)環(huán)境總體行動(dòng)規(guī)劃進(jìn)一步制定實(shí)施總體規(guī)劃所需要的包括條例、指令和決定在內(nèi)的措施。1、2確立制訂國家自然資源規(guī)劃基本法（以下簡(jiǎn)稱“基本法”）的基本內(nèi)容當(dāng)前，我國缺乏統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃工作全局的對(duì)規(guī)劃的普遍性問題作出規(guī)定的“基本法”，在資源立法體系中也沒有綜合性的“自然資源法”。水法雖規(guī)定了對(duì)水資源的全面規(guī)劃制度，但仍是將規(guī)劃作為實(shí)施水資源行政管理的一種手段，規(guī)劃仍難以發(fā)揮“基本依據(jù)”的作用?，F(xiàn)實(shí)的要求與規(guī)劃理論本身趨向完善的需要，使制訂國家自然資源規(guī)劃基本法成為必需。1.2.1 通過立法確立我國流域規(guī)劃在自然資

8、源管理中的基礎(chǔ)地位流域規(guī)劃在自然資源管理中的基礎(chǔ)地位體現(xiàn)在：流域規(guī)劃是流域自然資源合理利用和依法管理的基礎(chǔ)和龍頭，宏觀引導(dǎo)民事主體對(duì)自然資源的利用，也為自然資源的行政管理提供依據(jù)，為政府實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的科學(xué)、民主、法制化管理奠定基礎(chǔ)。1.2.2 通過立法確立從編制至實(shí)施規(guī)劃的主體內(nèi)容的基本框架該法應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定流域規(guī)劃工作的基本指導(dǎo)思想和基本原則，對(duì)編制機(jī)關(guān)、編制形式、編制基本程序以及規(guī)劃的實(shí)施和法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。1.2.3通過立法建立由流域省級(jí)人民政府有關(guān)自然資源主管部門、中央在流域的自然資源主管部門負(fù)責(zé)人組成的流域規(guī)劃咨詢協(xié)調(diào)機(jī)制該咨詢協(xié)調(diào)機(jī)制的主要職能應(yīng)類似于美國的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，即通

9、過建立定期會(huì)議制度以加強(qiáng)地區(qū)間、部門間的協(xié)調(diào)，為流域的整體資源規(guī)劃、重大資源治理、開發(fā)、保護(hù)決策，發(fā)揮咨詢、協(xié)調(diào)作用，以保障與加強(qiáng)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與融通。1990年修訂完成的長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃，即較好地實(shí)現(xiàn)了部門間的協(xié)作，但這種協(xié)作機(jī)制未能制度化、法定化。當(dāng)時(shí)參加規(guī)劃編制的除長(zhǎng)辦（長(zhǎng)江水利委員會(huì)）外，交通部、鐵道部、水產(chǎn)部、電力部、地質(zhì)部以及中國科學(xué)院、文化部都派人來長(zhǎng)辦直接參加工作。1990年7月全國水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃簡(jiǎn)要報(bào)告的審查意見指出：“隨著流域的治理開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，今后流域規(guī)劃還要定期補(bǔ)充修訂。各有關(guān)部門、地區(qū)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)合作，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，繼

10、續(xù)開展專項(xiàng)規(guī)劃研究。”2 從“基本法”的實(shí)體與程序上對(duì)長(zhǎng)江流域規(guī)劃中的生態(tài)目標(biāo)予以法律規(guī)定維護(hù)長(zhǎng)江健康生命，是長(zhǎng)江流域規(guī)劃的最基礎(chǔ)工作，也是長(zhǎng)江流域規(guī)劃的主導(dǎo)思想，要從實(shí)體與程序上對(duì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域規(guī)劃中的生態(tài)目標(biāo)予以法律規(guī)定。2.1 將生態(tài)安全作為長(zhǎng)江流域規(guī)劃的重要原則中國21世紀(jì)議程指出：“我國現(xiàn)有的發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和管理機(jī)制難以滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，需要在制定總體發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和采取重大行動(dòng)中，充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！遍L(zhǎng)江流域規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全，在指導(dǎo)思想上應(yīng)把握好兩點(diǎn)：一是應(yīng)緊跟國家的總體發(fā)展規(guī)劃調(diào)整步伐，體現(xiàn)國家宏觀政策和理念的調(diào)整。如“五

11、個(gè)統(tǒng)籌”、建立和諧社會(huì)理念、資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一等。二是應(yīng)能很好地將水利納入人口、資源和環(huán)境的巨系統(tǒng)中，要求規(guī)劃充分體現(xiàn)資源的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，要考慮到長(zhǎng)江流域規(guī)劃所涉及的十九個(gè)?。ㄖ陛犑校┑幕A(chǔ)、發(fā)展與近二十個(gè)部門的管理與開發(fā)利用；而不光是從水資源本身的興利除害來研究和處理問題。2.2 對(duì)長(zhǎng)江流域規(guī)劃的“四大體系”的生態(tài)主體內(nèi)容提出原則性規(guī)定在長(zhǎng)江流域，應(yīng)建立防洪保安體系、水資源綜合利用體系、水生態(tài)與環(huán)境保護(hù)體系和流域水資源管理體系等四大體系。四大體系的建構(gòu)，要做到“江湖都對(duì)人民有利”，做到上下游、左右岸、各地區(qū)、各部門團(tuán)結(jié)治水，取得包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

12、、環(huán)境在內(nèi)的綜合效益。2.2.1 對(duì)防洪保安體系建設(shè)的生態(tài)要求應(yīng)實(shí)現(xiàn)“由控制洪水向管理洪水轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變”的防汛抗旱思路的兩個(gè)轉(zhuǎn)變，緊密結(jié)合長(zhǎng)江流域建構(gòu)四大體系的原有基礎(chǔ)，在充分肯定原規(guī)劃防洪體系的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)非工程措施建設(shè)，給洪水以出路，實(shí)現(xiàn)人與洪水和諧相處。2.2.2對(duì)水資源綜合利用體系建設(shè)的生態(tài)要求現(xiàn)在，我國水電建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)制約階段，規(guī)劃不能再固守“只問水頭，不問生態(tài)”的“水能河流觀”。在“保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”已成為新時(shí)期治江工作的主要原則?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)，是首先對(duì)河流水生態(tài)、自然人文遺產(chǎn)和自然景觀加以保護(hù)，強(qiáng)調(diào)水資源的開發(fā)要在滿足水資源、水環(huán)境承載能力的

13、基礎(chǔ)上有序進(jìn)行。（1）將保護(hù)生態(tài)、保護(hù)河流的生命作為流域規(guī)劃工作的制高點(diǎn)。如對(duì)水電部分的規(guī)劃，應(yīng)注意把水壩放在國土整治、改善生態(tài)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的大局中去規(guī)劃，注重對(duì)水環(huán)境、水資源保護(hù)及水工程建設(shè)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的影響的反映。應(yīng)將開發(fā)利用控制在長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)可接受、可自我恢復(fù)的范圍和能力以內(nèi)。當(dāng)前在流域內(nèi)出現(xiàn)的水電無序開發(fā)的現(xiàn)象、岷江等地出現(xiàn)的部分河段脫流、水土流失加劇等生態(tài)與環(huán)境問題，充分證明這一點(diǎn)。（2）重視利用水工程改善生態(tài)的規(guī)劃舉措。除了規(guī)定水工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)措施外，還應(yīng)加強(qiáng)研究如何通過規(guī)劃水工程來改善生態(tài)與環(huán)境，這將是規(guī)劃處理水工程與環(huán)境的關(guān)系的重大突破點(diǎn)。（3）避免為

14、了充分利用水能資源，而在一些水能資源開發(fā)條件不很優(yōu)越的地方規(guī)劃了建設(shè)引發(fā)爭(zhēng)議的高壩大庫。2.2.3對(duì)水資源管理體系建設(shè)的生態(tài)要求（1）應(yīng)建立長(zhǎng)江流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門按照分級(jí)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)的規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)，負(fù)責(zé)流域范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)的組織實(shí)施與監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門及縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門，按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)的有關(guān)工作。（2）在建立以上生態(tài)保護(hù)管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)明晰流域管理與行政區(qū)域管理的事權(quán)劃分，對(duì)流域與區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度予以明確。2.2.4對(duì)水

15、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)的生態(tài)要求（1）依據(jù)水資源的承載能力進(jìn)行規(guī)劃：應(yīng)充分考慮到長(zhǎng)江流域或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口的增長(zhǎng)速度尤其是環(huán)境容量對(duì)資源的需求，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)、各行業(yè)對(duì)資源的需求和資源的承載能力，協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境對(duì)資源的使用。（2）特別考慮流域內(nèi)控制性水工程對(duì)生態(tài)因素疊加與復(fù)合影響：工程布置與統(tǒng)一調(diào)度，要有助于解決梯級(jí)間泥沙、有毒、有害物質(zhì)的相關(guān)影響、疊加、累積反應(yīng)及其對(duì)誘發(fā)地震、塌岸、滑坡的影響。充分考慮到一些重要的控制性水工程對(duì)流域生態(tài)的正在發(fā)生的或潛在的影響。研究三峽水庫蓄水后的水庫水質(zhì)保護(hù)、水文情勢(shì)的改變對(duì)長(zhǎng)江中下游河道及生態(tài)與環(huán)境的影響，自覺地將長(zhǎng)江上中下游作為一個(gè)動(dòng)態(tài)整

16、體來規(guī)劃；通過科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)在梯級(jí)開發(fā)中形成的工程群社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然的人類復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)融合成一個(gè)具有整體功能和綜合效益的新的系統(tǒng)。（3）提出水工程運(yùn)行的基本生態(tài)準(zhǔn)則：確定最小下泄生態(tài)流量、建立適應(yīng)河流生態(tài)恢復(fù)的生態(tài)水文調(diào)度，以及確立生態(tài)水文與工程調(diào)度相結(jié)合的新型水庫調(diào)度準(zhǔn)則等；解決跨地區(qū)性、跨流域性的生態(tài)問題，研究南水北調(diào)工程實(shí)施后對(duì)長(zhǎng)江河口地區(qū)生態(tài)與環(huán)境的影響。（4）高度重視對(duì)移民的規(guī)劃：水壩調(diào)整了移民生存權(quán)和居住權(quán)，有可能導(dǎo)致一系列的生態(tài)和社會(huì)環(huán)境問題。要認(rèn)真研究投資型移民安置賠償方法、研究遺留問題解決方法與替代方案、研究移民新村的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，以及研究水壩對(duì)移民的社會(huì)、文化、歷史、文物

17、、民族的深層次影響。（5）注意將災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)管理納入規(guī)劃：水壩可能會(huì)觸發(fā)地震、崩岸、滑坡甚至潰壩。水壩風(fēng)險(xiǎn)分析和管理是世界先進(jìn)國家近年發(fā)展起來的水壩安全管理先進(jìn)技術(shù)，其注重公眾安全，將風(fēng)險(xiǎn)概念視為動(dòng)態(tài)，通過非工程措施來大幅度的降低風(fēng)險(xiǎn)水平。規(guī)劃中應(yīng)注意結(jié)合長(zhǎng)江流域的實(shí)際，借鑒與吸收水壩風(fēng)險(xiǎn)分析和管理技術(shù)。（6）注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)生態(tài)提出的新問題：如長(zhǎng)江沿岸經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局、長(zhǎng)江黃金水道的利用對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)的影響。2.3 從程序上對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)予以法律規(guī)定2.3.1對(duì)屢見于立法條文中的“會(huì)同”的時(shí)間涵義具體界定如建議對(duì)水法和水污染防治法中的“會(huì)同”程序做出明確的界定。有關(guān)主管部門在制定規(guī)劃的初始即應(yīng)吸收

18、對(duì)方參加，而不是等規(guī)劃獨(dú)立編制完成后才程序性地征求對(duì)方意見。2.3.2解決現(xiàn)實(shí)情況部門之間的規(guī)劃客觀存在不協(xié)調(diào)的問題如流域水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃由國家水行政主管部門根據(jù)水法組織編制并實(shí)施，而流域水污染防治規(guī)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃由國家環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)水污染防治法編制并組織實(shí)施。2.3.3具體規(guī)定編制相關(guān)規(guī)劃的邏輯順序流域規(guī)劃應(yīng)早于區(qū)域規(guī)劃修訂，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)早于專業(yè)規(guī)劃的修訂。如規(guī)定在水法、水污染防治法頒布后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，應(yīng)頒布流域水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染治理規(guī)劃；相應(yīng)地，地方各級(jí)人民政府應(yīng)按照流域規(guī)劃，在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)制定本地區(qū)的水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃。 當(dāng)前，長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃滯后于水電開發(fā)

19、規(guī)劃現(xiàn)象仍然存在。但是，隨著2004年水利部組織開展的全國水資源綜合規(guī)劃進(jìn)一步深入，長(zhǎng)江委編制完成了長(zhǎng)江流域防洪規(guī)劃、金沙江干流綜合規(guī)劃，并啟動(dòng)了怒江干流綜合利用規(guī)劃，這些規(guī)劃為水資源的綜合利用、水電有序開發(fā)和水能資源政策的制定提供了依據(jù)。3 通過“基本法”賦予長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)制訂與實(shí)施流域規(guī)劃的法定職權(quán)流域管理機(jī)構(gòu),要站在河流的立場(chǎng)上，做河流的代言人，特別是做長(zhǎng)江流域生態(tài)與環(huán)境的代言人。在組織規(guī)劃修訂中貫徹“維護(hù)健康長(zhǎng)江，促進(jìn)人水和諧”的治江思路，將以開發(fā)利用為主向?qū)崿F(xiàn)人水和諧轉(zhuǎn)變，追求社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，將維護(hù)長(zhǎng)江的生態(tài)安全、水環(huán)境和水資源安全作為規(guī)劃的重要目標(biāo)。31長(zhǎng)江管理機(jī)構(gòu)通

20、過流域規(guī)劃履行水資源管理與監(jiān)督職責(zé)3.1.1 現(xiàn)有水法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確流域管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃方面的職權(quán)美國的特拉華河流域協(xié)定規(guī)定：委員會(huì)應(yīng)為本流域水資源的短期開發(fā)和長(zhǎng)期開發(fā)制定綜合規(guī)劃并加以實(shí)施，并經(jīng)常對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和修改。美國上密西西比河管理法（1986年）規(guī)定：上密西西比河流域管理協(xié)會(huì)是“國會(huì)指定的總體規(guī)劃管理者”。法國的水域分類、管理和污染控制法（1966年）規(guī)定：將全國江河分為6大流域，并在每條流域設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)流域財(cái)務(wù)署，負(fù)責(zé)制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和水域管理。法國水法規(guī)定：“水開發(fā)和管理的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自本法律頒布起五年內(nèi)，由一個(gè)有能力的流域委員會(huì)，根據(jù)地方行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)本流域事務(wù)的建議進(jìn)行起草?！?

21、借鑒國外有關(guān)規(guī)劃立法經(jīng)驗(yàn)，水法應(yīng)明確流域管理機(jī)構(gòu)可以組織編制國家確定的重要江河、湖泊的水資源綜合規(guī)劃，并且規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃的編制與管理能發(fā)揮作用的方式方法。3.1.2 長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以流域綜合規(guī)劃統(tǒng)攝流域各項(xiàng)規(guī)劃，提出流域治理開發(fā)目標(biāo)和總體規(guī)劃方案（1）區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃必須服從流域綜合規(guī)劃的指導(dǎo)法國水法規(guī)定：“由地方水委員會(huì)起草或修改的水開發(fā)和管理規(guī)劃，應(yīng)提交給有關(guān)的一般性和地區(qū)性的委員會(huì)以及流域委員會(huì)審閱。流域委員會(huì)將確保在其管轄權(quán)限內(nèi)協(xié)調(diào)水開發(fā)和管理規(guī)劃?！薄八_發(fā)和管理的總體規(guī)劃應(yīng)由流域委員會(huì)批準(zhǔn)、行政機(jī)構(gòu)認(rèn)可”。借鑒國外有關(guān)規(guī)劃立法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在長(zhǎng)江流域，

22、建立以流域或區(qū)域資源綜合規(guī)劃為主干,以區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃為主要內(nèi)容的多領(lǐng)域、多目標(biāo)、多層次、多級(jí)別的協(xié)調(diào)的資源規(guī)劃體系。區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃必須服從流域規(guī)劃的指導(dǎo)。區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃要以長(zhǎng)江流域規(guī)劃大綱確定的參數(shù)、指標(biāo)為依據(jù)。流域水污染防治規(guī)劃與流域水資源保護(hù)規(guī)劃，均應(yīng)依據(jù)與服從流域綜合規(guī)劃。（2）應(yīng)以長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃來整合的長(zhǎng)江流域各類區(qū)域規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃示例此類區(qū)域規(guī)劃如：長(zhǎng)江片水資源綜合利用規(guī)劃、長(zhǎng)江口綜合整治開發(fā)規(guī)劃。此類專業(yè)規(guī)劃如：南水北調(diào)中線工程規(guī)劃（2001年修訂）、長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃、長(zhǎng)江口綜合整治規(guī)劃等；以及環(huán)保部門提出的三峽庫區(qū)及其上游水污染防治規(guī)劃，制訂的巢湖、太湖和滇池的水

23、污染治理規(guī)劃及丹江口庫區(qū)及上游水污染和水土保持規(guī)劃等。還有交通、林業(yè)、漁業(yè)等部門提出的各自的發(fā)展規(guī)劃。（3）需修訂或新編制的規(guī)劃示例需修訂的規(guī)劃如：加強(qiáng)長(zhǎng)江上游干支流的綜合規(guī)劃；對(duì)長(zhǎng)江片水功能區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整完善；修訂全流域主要一級(jí)支流并分配到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水土保持規(guī)劃；修訂和完善水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃。需新編制的規(guī)劃如：制訂長(zhǎng)江流域重要濕地如鄱陽湖、洞庭湖等保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃；編制長(zhǎng)江流域水土保持生態(tài)修復(fù)規(guī)劃；補(bǔ)充編制滑坡泥石流預(yù)警、預(yù)防監(jiān)督、水土流失監(jiān)測(cè)、水土保持科學(xué)研究等專項(xiàng)規(guī)劃；編制長(zhǎng)江源頭區(qū)和南水北調(diào)中線工程水源區(qū)預(yù)防保護(hù)規(guī)劃；編制血吸蟲防治的能力建設(shè)規(guī)劃。需要注意的是，應(yīng)對(duì)整合的規(guī)劃

24、方案提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見，并盡可能進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。3.1.3 長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)通過流域規(guī)劃履行對(duì)流域水資源的監(jiān)督與管理職責(zé)（1）水行政管理1）完善對(duì)水工程簽署規(guī)劃同意書制度應(yīng)按照分級(jí)管理的原則，依據(jù)流域防洪與水資源管理的要求，進(jìn)一步明晰長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)與縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門的簽署規(guī)劃同意書的事權(quán)。在符合流域綜合規(guī)劃與防洪規(guī)劃的前題下，統(tǒng)籌考慮流域的資源和環(huán)境問題，做到工程措施與非工程措施相結(jié)合，確保河段開發(fā)符合長(zhǎng)江流域整體的治理開發(fā)目標(biāo)和任務(wù)要求。2）對(duì)水權(quán)宏觀管理通過分析規(guī)劃中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為流域水權(quán)管理提供技術(shù)手段，確定水資源的宏觀控制指標(biāo)和微觀定額指標(biāo)；從長(zhǎng)江流域綜合管理的角

25、度對(duì)流域內(nèi)大中型水利水電工程為滿足生態(tài)與環(huán)境要求的運(yùn)行調(diào)度提出統(tǒng)一要求，為重點(diǎn)滿足防洪和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的需要，特別應(yīng)對(duì)梯級(jí)水庫進(jìn)行多目標(biāo)聯(lián)合調(diào)度；編制水資源調(diào)度應(yīng)急預(yù)案；依據(jù)流域規(guī)劃，對(duì)平等主體之間的水權(quán)使用和水權(quán)貿(mào)易的合法性、科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)督，并找出綜合利益最大、整體效益最優(yōu)的方案。（2）行政監(jiān)督協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)合理運(yùn)用流域規(guī)劃作為技術(shù)管理方案所兼具的法律和行政地位，將規(guī)劃作為管理水資源開發(fā)利用保護(hù)的重要的水政策和綱領(lǐng)性文件，為管理中的行政協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。行政協(xié)調(diào)的重要途徑是：指導(dǎo)和服務(wù)于各級(jí)政府制定與流域和區(qū)域水資源規(guī)劃相符的地方發(fā)展規(guī)劃，從宏觀上解決水資源的開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、當(dāng)前利

26、益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、流域管理與區(qū)域管理以及各部門利益相協(xié)調(diào)問題。4通過“基本法”建立與完善長(zhǎng)江流域規(guī)劃四種基本制度4.1 規(guī)劃環(huán)評(píng)制度4.1.1 一些發(fā)達(dá)國家對(duì)政府的規(guī)劃環(huán)評(píng)具有強(qiáng)制性美國國家環(huán)境政策法（1969年）規(guī)定：任何對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的立法建議、政策及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所要確定的重要行動(dòng)都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。新西蘭、荷蘭、德國、法國、加拿大等國家也通過立法，在不同程度上要求對(duì)政府決策進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（SEA）。我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2002年）也規(guī)定了“規(guī)劃”成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。流域的水電工程開發(fā)建設(shè)前依法必須進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)即規(guī)劃環(huán)評(píng)；但現(xiàn)實(shí)情況是，長(zhǎng)江流域的水電梯級(jí)開發(fā)建設(shè)前的規(guī)劃

27、環(huán)評(píng)的狀況不令人滿意。4.1.2 落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要措施(1)在原則方面:應(yīng)著重流域范圍內(nèi)評(píng)價(jià)規(guī)劃解決資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、局部與總體，目前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，以及資源的時(shí)空分配問題的科學(xué)性與合理性。將對(duì)水資源的永續(xù)利用這一重要目標(biāo)貫穿環(huán)評(píng)始終。當(dāng)前，特別應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)資源的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不能犧牲資源的生態(tài)效益。(2)在方法方面:應(yīng)通過對(duì)流域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)信息的采集，對(duì)國內(nèi)外規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比研究，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)價(jià)研究，逐步建立起一套定性、定量因素相結(jié)合的針對(duì)該規(guī)劃的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系相結(jié)合的規(guī)劃環(huán)評(píng)模式。(3)在內(nèi)容方面: 生態(tài)與環(huán)境承載力的

28、臨界尺度應(yīng)作為流域規(guī)劃環(huán)評(píng)的前提，重點(diǎn)評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施后對(duì)水資源、水生態(tài)與水環(huán)境的安全影響；在長(zhǎng)江流域?qū)λ婇_發(fā)規(guī)劃的環(huán)評(píng)，要特別注重累積影響評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)不同的開發(fā)活動(dòng)的迭加往往產(chǎn)生的累積效應(yīng)或作用。1996年國務(wù)院研究清江流域水電滾動(dòng)開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)后提出“流域、梯級(jí)、滾動(dòng)、綜合”開發(fā)的方針，長(zhǎng)江流域梯級(jí)滾動(dòng)開發(fā)的河流主要有清江、沉江、烏江、寶興河、雅等江等。除對(duì)以上實(shí)施梯級(jí)開發(fā)的河流規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)外，還要對(duì)長(zhǎng)江口和其它生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)與環(huán)境可能產(chǎn)生的疊加、累積影響也應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。（4）在保障措施方面：應(yīng)有專門的權(quán)威部門負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論進(jìn)行終審。對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)實(shí)情況是，我國不是由一個(gè)專門的權(quán)威部

29、門負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)評(píng)質(zhì)量、環(huán)境的質(zhì)量和環(huán)境爭(zhēng)議進(jìn)行“終審”式評(píng)價(jià)，而主要是由規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的審批機(jī)關(guān)（部門）來決定環(huán)評(píng)質(zhì)量。環(huán)境保護(hù)做得比較好的國家，一般都有權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)及對(duì)一些相關(guān)爭(zhēng)議作出最終裁決的組織。如在美國的“全國環(huán)境和制定計(jì)劃管理機(jī)構(gòu) ”(NEPA)中，以法定的形式專門設(shè)立了一個(gè)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ），以監(jiān)督該法的實(shí)施并裁決評(píng)價(jià)過程中部門間的爭(zhēng)議。4.2 公眾參與制度4.2.1公眾參與規(guī)劃是公眾一種重要的民主權(quán)利當(dāng)前，公眾參與制度不完善，不少資源法對(duì)公眾參與規(guī)劃沒有涉及，如水法；另外，有的資源法即使規(guī)定了公眾參與，但規(guī)劃聽證范圍一般也規(guī)定得狹窄。美國先后制定了信息公開法

30、（1965年）和陽光下的政府法（1976年）兩部涉及知情權(quán)的重要法律。歐共體第四個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃規(guī)定了“改善公眾環(huán)境信息權(quán)”的內(nèi)容。世界21世紀(jì)議程特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)個(gè)人、團(tuán)體和非政府組織在履行已商定的計(jì)劃中的作用，認(rèn)為“要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，基本的先決條件之一是公眾的廣泛參與決策”。4.2.2通過立法規(guī)定公眾參與制度（1）從實(shí)體上，特別應(yīng)建立保障各利益主體平等參與規(guī)劃的知情制度與聽證制度機(jī)制在我國，規(guī)劃環(huán)評(píng)要徹底告別以自我評(píng)價(jià)為主、先上項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、先決策后論證的做法，應(yīng)從社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益等幾方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并且要做到全過程的公開。同時(shí)，應(yīng)分類分級(jí)地從法律上對(duì)規(guī)劃決策的程序進(jìn)行設(shè)定。規(guī)劃編制要充分發(fā)

31、揮多學(xué)科技術(shù)的綜合優(yōu)勢(shì)，尊重專家學(xué)者意見。在立法上增加規(guī)定編制規(guī)劃的主管部門（機(jī)構(gòu)）的“公平行為的責(zé)任”和“說明理由的義務(wù)”。（2）科學(xué)設(shè)定事關(guān)規(guī)劃的民事訴訟主體與行政訴訟主體歐盟為了保障歐盟環(huán)境法的實(shí)施，規(guī)定公民可以提起司法訴訟。新西蘭立法規(guī)定，任何第三人若認(rèn)為環(huán)評(píng)中有些不利的影響因素環(huán)評(píng)部門和主審機(jī)關(guān)未給予充分考慮，該第三人可以向?qū)ｉT的“環(huán)境法院”提起環(huán)境訴訟，請(qǐng)求法院發(fā)布“強(qiáng)制執(zhí)行令”要求重新評(píng)價(jià)。印度聯(lián)邦政府1997年成立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)-國家環(huán)境問題上訴庭（NEAA），其職責(zé)是專門受理那些在環(huán)保方面已經(jīng)獲得聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)，但仍有人持反對(duì)意見并提出上訴的工程案例。在我國，建議將大多數(shù)規(guī)劃納入司法審查范圍，即當(dāng)利害關(guān)系人（包括間接利害關(guān)系）認(rèn)為制定的規(guī)劃侵犯了自己的合法權(quán)益時(shí)，都可以提起公益性民事訴訟或公益性行政訴訟。當(dāng)然，從制度設(shè)定也要注意克服由于公眾臺(tái)能存在的對(duì)外部性認(rèn)識(shí)、專業(yè)知識(shí)、地方利益的狹隘性帶來的局限性。4.3定期修訂制度4.3.1 規(guī)劃從觀點(diǎn)到內(nèi)容應(yīng)能動(dòng)態(tài)地反映長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然、