檢察職能與司法行政管理職能分離

1、檢察職能與司法行政管理職能分離我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī) 關(guān)在履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能時(shí)，也總要履行與法律監(jiān)督有關(guān)的司法行政管 理職能。但是由于當(dāng)前我國(guó)檢察活動(dòng)管理方式行政化弊端的存在，使司法行政管理職能侵入、侵蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機(jī)關(guān)檢察職 能的充分發(fā)揮。只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng) 的司法性。因此，黨的十六大報(bào)告明確提出了 “改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái) 物管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。 本文擬就“檢 察同司法行政事務(wù)分離”的內(nèi)在動(dòng)因、 核心目標(biāo)、應(yīng)遵循的基本原則

2、及主要途徑 等若干問(wèn)題試陳管見(jiàn)，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實(shí)踐。一、檢察活動(dòng)管理方式行政化-檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因（一）檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的認(rèn)識(shí)基點(diǎn) 檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是檢察理論研究的一個(gè)根本性問(wèn)題，它決定著檢察改革的方向，也構(gòu)成檢察改革的理論依據(jù)和實(shí)踐支撐。 實(shí)行檢察職能同司法行政管理職 能相分離，也必須以此為認(rèn)識(shí)為基點(diǎn)，只有正確理解檢察權(quán)的性質(zhì)并予以準(zhǔn)確定 位，才能深刻認(rèn)識(shí)檢察職能同行政管理職能相分離的內(nèi)在動(dòng)因，并采取行之有效的分離措施。對(duì)于檢察權(quán)性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界存在“行政權(quán)說(shuō)”、“司法權(quán)說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)” 和“法律監(jiān)

3、督權(quán)說(shuō)”之分歧?！靶姓?quán)說(shuō)”從檢察權(quán)具有的主動(dòng)性、國(guó)家代表性、 命令性和執(zhí)行性特征上，認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，檢察官是行政官；“司 法權(quán)說(shuō)”認(rèn)為檢察權(quán)與審判權(quán)具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”， 檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能，在有些國(guó)家， 檢察官被稱為“站著的法官”；“雙重屬性說(shuō)”認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán) 的雙重屬性，但在體制上應(yīng)將檢察權(quán)定位為司法權(quán)， 檢察官定位為司法官；“法 律監(jiān)督權(quán)說(shuō)”將檢察權(quán)作為獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)的第三種國(guó)家權(quán)力，是按照法律規(guī)定的范圍和程序?qū)λ痉ㄐ袨楹托姓袨榈暮戏ㄐ詫?shí)行監(jiān)督的法律監(jiān)督 權(quán)。筆者認(rèn)為，僅從其權(quán)力特點(diǎn)和行使方式

4、的角度分析， 檢察權(quán)無(wú)疑具有司法性和行 政性雙重屬性。但定位我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)，不僅要從權(quán)力本身發(fā)展的共同性規(guī)律出 發(fā)，還要結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)踐，尤其要從我國(guó)的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行“應(yīng)然性”分析，也就是說(shuō)，必須用人民代表大會(huì)制度的“民主集中制”來(lái)解釋 我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，而不應(yīng)以“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)作為“應(yīng)然性”的依據(jù)來(lái) 給我國(guó)憲法所確立的檢察權(quán)定性，從而墨守司法權(quán)只是審判權(quán)的成規(guī)，否認(rèn)檢察 權(quán)是司法權(quán)。根據(jù)我國(guó)的憲政體制及司法體制，我國(guó)憲政意義上的“司法權(quán)”就 是審判權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一。在此意義上，筆者認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)在基本性質(zhì)上是法 律監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家體制上仍屬于司法權(quán)，在行使方式上具有司法與行

5、政的雙重屬 性。因此，對(duì)檢察活動(dòng)的管理模式就應(yīng)既不同于行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)有別于行使審判權(quán)的法院，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規(guī)律，以司法 管理方式管理檢察活動(dòng)。（二）違背司法規(guī)律，檢察活動(dòng)管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相 分離的肇因但是，檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，并沒(méi)有按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機(jī)關(guān)， 也沒(méi)有 按照司法管理方式管理檢察業(yè)務(wù)， 而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)，用行政機(jī)關(guān)的 管理方式管理檢察活動(dòng)，形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方式的行政化， 造成了檢察職 能同內(nèi)部司法行政管理職能的相互錯(cuò)位，影響了檢察職能充分發(fā)揮。1、檢察活動(dòng)管理方式行政化的涵義及形式所謂檢察活動(dòng)管理方式的

6、行政化，是指違背檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的性質(zhì)和特征， 按 照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行檢察活動(dòng)。 它和法院的行政化共同構(gòu)成 我國(guó)的司法行政化問(wèn)題。法院的行政化問(wèn)題，眾多學(xué)者俱已做過(guò)詳細(xì)論述，而關(guān) 于檢察院的行政化問(wèn)題，因?qū)z察權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒(méi)有澄清， 且檢察權(quán)在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專門論述。同法院的行政化一樣，檢察院的行政化，也包括外部行政化和內(nèi)部行政化。 外部行 政化表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管理方式即檢察機(jī)關(guān)的外部體制上，它涉及檢察機(jī)關(guān)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要表現(xiàn)在檢察人事權(quán)（尤其是檢察長(zhǎng)及副檢察長(zhǎng)人 選）和財(cái)權(quán)的行政任命和行政撥付制。外部行政的

7、直接后果是制約了檢察權(quán)外部 獨(dú)立的效果；內(nèi)部行政化是指檢察活動(dòng)內(nèi)部管理上的行政化，即本文所指檢察活 動(dòng)管理方式的行政化。內(nèi)部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職 能的合一，即檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的完全行政化，也就是說(shuō)，對(duì)檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)管理完全 采取了行政模式，其弊端是司法行政管理職能同化了檢察職能； 二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi) 部行政管理方式違背司法機(jī)關(guān)行政管理特點(diǎn)和規(guī)律，或者完全行政機(jī)關(guān)模式化， 或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政管理職能對(duì)檢察職能的制 約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動(dòng)管理模式下， 檢察職能同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的 司法行政管理職能發(fā)生交叉和、混合（同一），使行政管理職能侵入、侵蝕

8、了檢 察職能，顛倒了檢察職能和司法行政管理職能的主次地位， 造成檢察制度的變形， 使檢察制度成為行政管理職能的附屬，也從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。2、檢察活動(dòng)管理方式行政化的主要表現(xiàn)及其弊端：（1）辦案體制完全行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、 集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容的辦案機(jī)制，即檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)層層審批的方式集體 行使，再由檢察機(jī)關(guān)整體承擔(dān)辦案的法律責(zé)任。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第4條規(guī)定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核， 檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦人 員，即行政垂直線上底部的一個(gè)點(diǎn)。 檢察官辦案，決定權(quán)

9、集中于檢察長(zhǎng)和檢察委 員會(huì)，部門負(fù)責(zé)人有審核權(quán)，這就使行使行政管理職能的副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科（處） 長(zhǎng)成為決定案件的領(lǐng)導(dǎo)層，行政管理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體 制在司法實(shí)踐中越來(lái)越多暴露出明顯的弊端： 一是“審而不定，定而不審”不符 合司法活動(dòng)直接性和親歷性的要求， 難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。 二 是造成了辦案人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的依賴，難以充分調(diào)動(dòng)檢察官的積極性與責(zé)任感， 不利 于培養(yǎng)精英型檢察官。三是辦案環(huán)節(jié)過(guò)多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經(jīng)濟(jì) 原則。四是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于錯(cuò)案追究責(zé)任制的落實(shí)。（2）檢察委員會(huì)構(gòu)成和運(yùn)作行政化。檢察委員會(huì)是人民檢察院在檢察長(zhǎng)主持下的議事決

10、策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他 重大問(wèn)題，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員 會(huì)的成員幾乎全部是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)（檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、政治部及其他業(yè) 務(wù)部門的負(fù)責(zé)人），檢委會(huì)構(gòu)成上的行政色化，使檢委會(huì)在運(yùn)作上也被打上了很 深的行政化烙印。由于檢委會(huì)委員都是行政領(lǐng)導(dǎo)，且存在行政隸屬關(guān)系，行政職 位高的委員的意見(jiàn)往往會(huì)影響甚至左右行政職位低的委員的意見(jiàn)。而行政職位低的委員也往往也會(huì)因?yàn)轭櫦邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見(jiàn)，其結(jié)果就是，往往影響了檢委會(huì)議事質(zhì)量的提高。 另一方面，對(duì)于一些有重大利害關(guān)系的 案件，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長(zhǎng)在

11、審核案件時(shí)，有是并不是因?yàn)榘讣卮蟆?復(fù)雜或疑難，而是因?yàn)椴辉赋袚?dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，往往將案件提交檢委會(huì)討論決定， 使 檢委會(huì)成了逃避責(zé)任的避風(fēng)港。（3）檢察官任免行政化。根據(jù)人民檢察院組織法，助理檢察員由檢察長(zhǎng)直接任命，檢察員由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。 但人大的任命實(shí)際上只是一種 程序上的審查，檢察官的任命事實(shí)上由檢察院自由決定： 首先由其所在業(yè)務(wù)部門 的領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo)推薦，再由人事部門考察，然后由院黨組最終決定。因此，一個(gè) 檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù)成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在檢察 院內(nèi)部的別處一些有行政職務(wù)的檢察官?zèng)Q定的。因此，檢察官在辦案過(guò)程中，也勢(shì)必會(huì)受到這種任免因素的影響。

12、（4）檢察官懲戒手段行政化。根據(jù)檢察官法，我國(guó)現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制。這種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生 部門保護(hù)主義，從而強(qiáng)化檢察官對(duì)其所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，使檢察官在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)有所顧忌或者因需“投桃報(bào)李”而不能嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。（5）檢察官管理模式完全行政化。長(zhǎng)期以來(lái)，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政管理模 式進(jìn)行管理。其中以檢察官行政級(jí)別制最為典型。檢察官管理模式的完全行政化， 一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線， 忽視了檢察官的司法性，阻礙了 檢察官職業(yè)化進(jìn)程；另一方面，

13、檢察官之間過(guò)分行政化的階位關(guān)系， 強(qiáng)化了上下 級(jí)之間的等級(jí)服從和責(zé)任，增強(qiáng)了下級(jí)檢察官對(duì)上級(jí)檢察官的過(guò)分依賴性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。（6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類管理。檢察院內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書(shū)記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長(zhǎng)外，還有一些不行使檢察權(quán)的 司法行政人員，也具有檢察官職位。由于沒(méi)有建立檢察官的分類管理制度， 檢察 官職位范圍寬泛化使我國(guó)檢察官隊(duì)伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)，影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。檢察活動(dòng)管理方式行政化，使本應(yīng)成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職 能，在實(shí)際運(yùn)行中卻浸沒(méi)了檢察職能， 掣肘了檢察職能的發(fā)

14、揮。必須實(shí)現(xiàn)這二種 不同職能的分離，改變檢察活動(dòng)中單純的行政管理方式， 還原司法管理方式，實(shí) 現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。二、強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障檢察權(quán)的獨(dú)立性-實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標(biāo)檢察活動(dòng)管理方式行政化弱化了檢察機(jī)關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要 保障檢察權(quán)的獨(dú)立性，因此實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法內(nèi)部行政管理職能相分離， 就必 須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、保障檢察權(quán)的獨(dú)立性來(lái)核心目標(biāo)。（一）檢察權(quán)獨(dú)立性是檢察權(quán)司法性質(zhì)的本質(zhì)要求獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)， 只服從法律，不受其 他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。檢察權(quán)之所以需要獨(dú)立行使，一是因?yàn)榉杀O(jiān) 督需要一種獨(dú)立性。

15、二是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)偵查權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使需要 一種獨(dú)立性保障。三是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。 四是因?yàn)樗?法審判權(quán)的獨(dú)立有賴于檢察權(quán)的獨(dú)立性。 但從根本上講，檢察權(quán)行使獨(dú)立性，是 為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì)要求。因?yàn)闄z察權(quán)行使獨(dú)立性創(chuàng)造了正確 運(yùn)用和實(shí)施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預(yù)，以事實(shí)為根據(jù)，以 法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，切實(shí)地貫徹法制原則。檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，包括即外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩個(gè)方面。 外部獨(dú)立性，指檢察 權(quán)運(yùn)行過(guò)程遵循自身的規(guī)律而不受外部的非法干涉， 它涉及在國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程 中與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的關(guān)系。在一般意義上，檢察權(quán)的獨(dú)立

16、行使，就 是指檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。檢察權(quán)的外部獨(dú)立是一種集體獨(dú)立， 是檢察機(jī)關(guān)獨(dú) 立行使檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，其主要意義是：第一、檢察官 的獨(dú)立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規(guī)律的要求。檢察權(quán)以公訴權(quán)為基本構(gòu)成，而 公訴是一種司法性很強(qiáng)的活動(dòng)，是以親歷性為基礎(chǔ)的個(gè)人判斷和個(gè)體操作， 賦予 檢察官獨(dú)立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法認(rèn)識(shí)規(guī)律的做法， 從而提高檢察官的積極性和創(chuàng)造性。第二、檢察官獨(dú)立性是防止不正當(dāng)干預(yù)的重 要條件，有助于保障檢察權(quán)的公正行使。第三、檢察官獨(dú)立性有利于保障訴訟效 率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效力，而應(yīng)避

17、免環(huán)節(jié)過(guò)多，造成決定和行為實(shí)施遲緩。第四、檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的 基礎(chǔ)，沒(méi)有檢察官個(gè)體獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立則得不到有效保障。但是，檢察 官獨(dú)立不同于“除了法律沒(méi)有上司”的法官獨(dú)立， 它要受到“檢察一體制”的限 制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機(jī)關(guān)上下形成一個(gè)整體，統(tǒng)一行使檢察權(quán)， 對(duì)內(nèi)要求上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官服從檢察長(zhǎng)、下級(jí)檢察官服從上級(jí)檢察官 的命令，對(duì)外則要求“檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一。 因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú) 立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，需接受上級(jí)的指示，其行為只具 有一定程度上的獨(dú)立性，即相對(duì)獨(dú)立性?！皺z察一體制”雖然限制了檢察官執(zhí)行 職務(wù)的獨(dú)立性，但并

18、未否定檢察官的獨(dú)立性，在一定的條件下，他可以合法地對(duì) 抗檢察長(zhǎng)的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)。（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺乏有效保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是我國(guó)憲法和法律所確認(rèn)的檢察權(quán)行使 原則。與國(guó)外檢察權(quán)的獨(dú)立行使相比，我國(guó)檢察權(quán)的獨(dú)立性具有自身的特點(diǎn)： 一 是檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。 我國(guó)憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú) 立性的表述是：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社 會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。二是檢察管理體制的行政化使檢察權(quán)的行使受制過(guò)多， 檢察權(quán)的外部獨(dú)立難以得到有效保障。三是檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的 確認(rèn)。在我國(guó)，憲法、司法機(jī)關(guān)組織法和

19、訴訟法規(guī)定了人民檢察院依法獨(dú)立行使 職權(quán)，這種獨(dú)立性，是一種集體獨(dú)立，也就是外部獨(dú)立，而非個(gè)人獨(dú)立即官員獨(dú) 立。在現(xiàn)行體制中，檢察官受檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，任何檢察活動(dòng)應(yīng)服從檢察委員會(huì)的決 定，雖然檢察官也是檢察權(quán)行使的主體，但在法律制度上還沒(méi)有確立檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性，也就是說(shuō)，法律還沒(méi)有賦予檢察官合法對(duì)抗行政指令權(quán)的 能力。同時(shí)，訴訟法還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體，檢察官是檢察院意志的執(zhí)行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨(dú)立的地位。綜上所述，我國(guó)檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，完全以行政管理方式而不注意按照 司法規(guī)律管理檢察業(yè)務(wù)，使它難以做到“獨(dú)立行使檢察權(quán)”， 難以做到“嚴(yán)格執(zhí) 法”，難以保證

20、檢察官的高素質(zhì)，確是我國(guó)檢察制度建設(shè)的一個(gè)重要教訓(xùn)。 因此, 作為檢察改革的重要舉措，實(shí)現(xiàn)檢察同行政管理職能相分離，必須以強(qiáng)化檢察權(quán) 的司法性，保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察官的司法官化為核心目標(biāo)。三、改革檢察業(yè)務(wù)管理 引入司法管理方式-檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑實(shí)行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)管理，引入司法管理 方式為根據(jù)途徑，主要措施如下：（一）重新配置檢察權(quán)，改革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制改革目前完全行政化的辦案體制，就要對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行重新配置。借鑒國(guó)外檢察制 度，結(jié)合我國(guó)司法制度的特點(diǎn)，筆者建議對(duì)檢察權(quán)可實(shí)行“三級(jí)配置”制，即明確規(guī)定檢察委員會(huì)、

21、檢察長(zhǎng)、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)， 逐步取消業(yè)務(wù) 部門建制，變助理檢察員為檢察官助理，實(shí)行主訴檢察官直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的辦 案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。主訴檢察官制是指在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，在公訴部門實(shí)行的以主訴檢察官為主要負(fù)責(zé) 人的檢察官辦案體制。實(shí)行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動(dòng)中單純的行政管 理模式，引入司法管理方式，使檢察官成為對(duì)辦理案件有一定決定權(quán)和獨(dú)立性的 檢察權(quán)行使主體，形成以主訴檢察官為主要責(zé)任人，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新的辦案體制。 主訴檢察官制20XX年在全國(guó)推行以來(lái)，在提高辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴隊(duì) 伍、明確辦案責(zé)任，落實(shí)錯(cuò)案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克

22、 服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。 但是，由于目前缺乏明確的法律規(guī)范 和成熟的理論指導(dǎo)，在主訴檢察官制的一些理論和實(shí)踐問(wèn)題上爭(zhēng)議較多，分歧較大，影響了主訴檢察官制的深入推行，使設(shè)立此項(xiàng)制度的初衷沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。 筆者認(rèn)為，主訴檢察官制的推行無(wú)疑是正確的，它適應(yīng)了刑訴法制度發(fā)展和司法 實(shí)踐的需要，是實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設(shè)定沒(méi)有法律依據(jù)、主訴檢察官的職責(zé)范圍界定不清、主訴檢 察官的難以統(tǒng)一”為理由反對(duì)推行此項(xiàng)制度的同志，沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到主訴檢察官制的制度價(jià)值，也沒(méi)有用發(fā)展的眼光看待此項(xiàng)改革及整個(gè)檢察體制改革。因此， 正確的做法不是否定和反對(duì)

23、此項(xiàng)改革，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)主訴檢察官制做進(jìn)一步的完 善：1、修改人民檢察院組織法及檢察官法，明確規(guī)定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性， 為主訴檢察官制的推行提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)， 同時(shí)也是為檢察職能同司法行政管 理職能相分離提供法律依據(jù)。2、完善檢察官具體職權(quán)的設(shè)置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的關(guān)系。解決主訴檢察官制的法律依據(jù)問(wèn)題后， 根據(jù)相當(dāng)性和漸進(jìn) 性的原則，逐步擴(kuò)大檢察官的職權(quán)，同時(shí)逐步限縮業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、 副檢察長(zhǎng)及 檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的職權(quán)，直到取消業(yè)務(wù)部門副檢察長(zhǎng)建制，最終將檢察權(quán)主 要配置給檢察長(zhǎng)及檢察委員會(huì)，并明確規(guī)定各自職權(quán)范圍、建立健全責(zé)任制度， 切實(shí)做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。3

24、、建立健全激勵(lì)機(jī)制。目前主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制還沒(méi)有很好地建立起來(lái)，這 與主訴檢察官承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任是不適應(yīng)的， 在一定程度上影響了主訴檢察官的 工作積極性，因此，必須建立健全主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制， 為主訴檢察官提供切 實(shí)的職務(wù)保障。4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業(yè)務(wù)部門推行“主辦檢 察官”辦案制。（二）改革檢察委員會(huì)1、將檢察委員會(huì)由現(xiàn)在的虛設(shè)改為實(shí)體制。2、檢察委員會(huì)的人員構(gòu)成：檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)是當(dāng)然的檢委會(huì)委員，其他委員由具有五年以上法律職業(yè)資歷、德才兼?zhèn)涞馁Y深檢察官擔(dān)任。 （副檢察長(zhǎng)和業(yè)務(wù) 部門建制取消后，僅由檢察長(zhǎng)和資深檢察官組成，除檢察長(zhǎng)外，其他檢委會(huì)委員 在行政

25、地位上都是平等的）。檢委會(huì)的日常工作由檢委會(huì)辦公室負(fù)責(zé)。3、檢委人會(huì)的職能：一是對(duì)重大案件和其他重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；二是監(jiān)督檢察 官的工作；三是法律政策研究工作。4、嚴(yán)格限定提交檢委會(huì)討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長(zhǎng)提交的案 件。改革后的檢察委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，既符合檢察權(quán)中行政性屬性和檢察一體制的要 求，同時(shí)又減少或避免了行政性烙印對(duì)檢察職能干擾和影響。（三）建立檢察官的分類管理制度。檢察官的分類管理是檢察職能與司法行政職 能分離的必然要求。根據(jù)行使檢察權(quán)主體的不同，可對(duì)檢察人員實(shí)行檢察官、書(shū) 記員、司法行政人員、司法警察等四種序列的分類管理框架。 對(duì)從事職務(wù)犯罪的 偵查、審查逮捕、出庭

26、公訴工以及民事行政檢察、 監(jiān)所檢察等主要業(yè)務(wù)部門的主 要檢察人員授予檢察官；改變把書(shū)記員當(dāng)作檢察官后備軍的管理制度， 設(shè)立獨(dú)立 的檢察書(shū)記官序列，書(shū)記員在檢察工作中要服從檢察官的指揮。 司法警察納入警 官系列。其他檢察人員列入司法行政人員，納入公務(wù)員系列。（四）成立“司法行政管理部”。實(shí)行分類管理后，要相應(yīng)地設(shè)立司法行政管理 部門，專門管理檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的非司法性工作， 即司法行政事務(wù)?！八痉ㄐ姓?理部”不僅要行使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的司法行政管理職能，如從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務(wù)，還可負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)同人大、法院及行政機(jī)關(guān)的。在條 件成熟后，可考慮將一些服務(wù)性的工作推向社會(huì)，實(shí)行社會(huì)化服

27、務(wù)。另外，為加 強(qiáng)檢察官的協(xié)調(diào)，可在“司法行政管理部”內(nèi)設(shè)置“檢察官秘書(shū)處”， 作為檢察 機(jī)關(guān)檢察官運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。主訴（主辦）檢察官根據(jù)辦案需要可向檢察官秘書(shū) 處申請(qǐng)配備若干名檢察官助理。主訴（主辦）檢察官在辦理重大案件需要提交檢 委會(huì)討論時(shí)，可直接通過(guò)檢察長(zhǎng)按規(guī)定程序提交檢委會(huì)討論決定，而不必經(jīng)過(guò)部門行政審核。五、將一部分司法行政管理職能從檢察機(jī)關(guān)剝離。 如改革對(duì)檢察官的內(nèi)部懲戒制 度，在檢察機(jī)關(guān)之外，建立統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。如前所述，檢察官的內(nèi)部懲 戒制度強(qiáng)化了檢察官對(duì)所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，不利于檢察官獨(dú)立行使檢 察權(quán)。因此，可設(shè)立二級(jí)統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。 中央一級(jí)在全國(guó)人大內(nèi)

28、務(wù)司法 委員會(huì)設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)最高司法機(jī)關(guān)和省級(jí)司法機(jī)關(guān)中的 法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的行為懲戒； 在地方一級(jí)，可在省級(jí)人大內(nèi)務(wù)司法委員 會(huì)設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)司法機(jī)關(guān)（院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)除外）和 省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。四、協(xié)調(diào)、高效、精減、漸進(jìn)檢察職能同行政管理職能相分離應(yīng)堅(jiān)持的基本原則檢察職能同司法行政管理職能相分離是一項(xiàng)涉及理論和體制創(chuàng)新重大司法改革， 必須積極慎重，注意遵循以下基本原則：（1）協(xié)調(diào)原則，即檢察官獨(dú)立性與檢察一體制相協(xié)調(diào)的原則。如前所述，由于目前我國(guó)檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚沒(méi)被法律認(rèn)可， 加強(qiáng)檢察官的獨(dú) 立性就成為檢察職能同司法行政管理職能相分離的核心目標(biāo)之一， 但是要受到檢 察一體制的一定限制?！皺z察一體制”是檢察權(quán)行政性屬性的表現(xiàn)， 而檢察官的 獨(dú)立性是其司法性屬性的必然要求， 二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協(xié)調(diào) 好檢察官的獨(dú)立性與檢察一體制的關(guān)系， 劃定二者合理的邊界，在實(shí)現(xiàn)檢察職能 同司法行政管理職能分離的過(guò)程中， 既要堅(jiān)持和維護(hù)“檢察一體制”，又要保障 檢察官的獨(dú)立性。檢察官獨(dú)立性與檢察一體制如何協(xié)調(diào)， 筆者認(rèn)為可按以下原則 處理：1、檢察長(zhǎng)以及上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官的管理要注意尊重檢察官的獨(dú)立性， 減少行政命令，使上級(jí)的指揮監(jiān)督權(quán)與檢