戶籍管理制度改革背景下最低生活保障制度研究

1、戶籍管理制度改革背景下城市低保制度研究湖北省大冶市戶籍制度改革后城市低保制度實(shí)施情況的調(diào)查報(bào)告 摘要城市居民最低生活保障條例規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的居民，共同生活家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，才能申請(qǐng)最低生活保障待遇。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，目前一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)沿海地區(qū)已經(jīng)或還在取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”制度，中西部一些地方也正在開(kāi)展戶籍制度改革試點(diǎn)，從而使城市低保對(duì)象界定失去了基本依據(jù)，這也是當(dāng)前城市低保制度必須要研究解決的問(wèn)題。大冶市作為湖北省戶籍制度改革試點(diǎn)單位，2003年實(shí)施了以“取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口”為主要內(nèi)容的戶籍制度改革，城市低保隨之以居住地等因素為新的界定條件

2、。本文通過(guò)對(duì)大冶市戶籍制度改革后城鎮(zhèn)人口變化、新增低保對(duì)象分析，以及城市低保制度實(shí)施、運(yùn)行情況的調(diào)查，了解分析戶籍改革等對(duì)城市低保制度影響，相應(yīng)提出了應(yīng)對(duì)戶籍制度改革的建議和措施。調(diào)查情況初步表明：戶籍制度改革促進(jìn)城市低保制度要做相應(yīng)調(diào)整，但保障規(guī)模增長(zhǎng)幅度不是很大。只要國(guó)家財(cái)政加大低保資金投入，就能較好地保障新增城鎮(zhèn)人口中特殊困難居民的基本生活，總體保障規(guī)模也可以控制到一定范圍之內(nèi)。屆時(shí)，最低生活保障制度不僅覆蓋城鄉(xiāng)，而且真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)對(duì)接。2008年3月15日至5月8日，由湖北省民政廳、黃石市民政局、大冶市民政局共同組成60多人的調(diào)查組，深入大冶市低保管理局、東岳路街道辦事處（城關(guān)）、東風(fēng)

3、路街道辦事處（城關(guān)）、保安鎮(zhèn)（老建制鎮(zhèn)）、劉仁八鎮(zhèn)（新建制鎮(zhèn)）等不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的5個(gè)社區(qū)、5個(gè)城（鎮(zhèn)）中村，對(duì)2003年戶籍制度改革后城市低保工作情況進(jìn)行了較為細(xì)致的抽樣調(diào)查。共計(jì)調(diào)查了10740戶、32718人，占大冶市總戶數(shù)的4.6%、總?cè)藬?shù)的3.6%。這次調(diào)查活動(dòng)分三步進(jìn)行。第一步是培訓(xùn)人員，統(tǒng)一思想。參加調(diào)查的60多人在大冶市民政局會(huì)議室進(jìn)行了為期3天的調(diào)查前培訓(xùn)，請(qǐng)統(tǒng)計(jì)部門的調(diào)查師、省市民政部門的統(tǒng)計(jì)人員等專業(yè)人員授課，統(tǒng)一了調(diào)查人員的思想和調(diào)查方法，打造了一支能勝任工作的調(diào)查隊(duì)伍。第二步是設(shè)計(jì)表格，統(tǒng)一內(nèi)容。根據(jù)課題需要的內(nèi)容，課題執(zhí)筆人經(jīng)過(guò)反復(fù)推敲精心設(shè)計(jì)一套調(diào)查登記表和統(tǒng)計(jì)表

4、，統(tǒng)一了整個(gè)調(diào)查內(nèi)容。第三步是逐戶調(diào)查，保證質(zhì)量。整個(gè)調(diào)查活動(dòng)得到了大冶市委、市政府、市民政局的大力支持和幫助。在規(guī)定的統(tǒng)一時(shí)間內(nèi)，調(diào)查組2人一組分成30個(gè)小組，提前一天通知受調(diào)查戶，在調(diào)查區(qū)域內(nèi)逐戶進(jìn)行拉網(wǎng)式調(diào)查，一戶不差地將調(diào)查區(qū)域內(nèi)所有居民戶的相關(guān)情況清楚地錄了上來(lái)。整個(gè)調(diào)查活動(dòng)組織嚴(yán)密，數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，客觀反應(yīng)了大冶市戶籍制度改革前后的城鎮(zhèn)人口的變化情況，新增低保對(duì)象情況，以及城市低保制度實(shí)施運(yùn)行情況。一、大冶市基本情況大冶市位于湖北省東南部，長(zhǎng)江中游南岸，幕阜山北麓，是黃石市管轄的一個(gè)縣級(jí)市。該市礦產(chǎn)資源豐富，是以冶煉、建材為主的老工業(yè)基地，是青銅文化的發(fā)祥地之一，素有“江南明珠”之稱

5、?，F(xiàn)轄1鄉(xiāng)、10鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處、1個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，國(guó)土面積1623平方公里，總?cè)丝?2萬(wàn)。戶籍制度改革前該市總?cè)丝?0.6萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口72萬(wàn)，非農(nóng)業(yè)人口18.6萬(wàn)。大冶市2007年地方生產(chǎn)總值139.82億元，地方財(cái)政收入14.44億元，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入8758元，農(nóng)村居民年人均純收入4317元，是湖北省的十強(qiáng)縣（市）之一，位列第5位，是一座新興的工業(yè)城市。二、戶籍管理制度改革及城鎮(zhèn)人口的變化情況（一）戶籍管理制度的建立戶籍管理制度包括戶口登記、戶口遷移制度和身份證制度。新中國(guó)成立初期，國(guó)內(nèi)的戶口遷移制度只是為了統(tǒng)計(jì)人口需要，遷移入戶問(wèn)題并未受到限制。為防止農(nóng)村“盲流”

6、進(jìn)入城市，1957年12月，黨中央國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門密切配合，通過(guò)嚴(yán)格的戶口管理切實(shí)做好制止農(nóng)村人口盲目外流的工作。為了維護(hù)社會(huì)秩序，1958年1月全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)中華人民共和國(guó)戶口登記條例，該條例第20條第二款對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)入城市做出了嚴(yán)格規(guī)定：凡沒(méi)有城市勞動(dòng)部門錄用證明、學(xué)校錄取證明或城市戶口登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予遷入證明者都不能由農(nóng)村進(jìn)入城市，這標(biāo)志著我國(guó)以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶籍制度形成。隨后，各項(xiàng)福利制度不斷附加于戶籍制度，進(jìn)而形成了以戶籍制度為核心的分割城鄉(xiāng)的二元戶籍體系。實(shí)行戶籍制度改革，逐步清除以戶籍制度為核心的城

7、鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是戶籍管理體制適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。（二）大冶市戶籍管理制度改革主要內(nèi)容2003年，該市作為湖北省戶籍制度改革試點(diǎn)單位之一，在全省率先啟動(dòng)戶籍制度改革工作。當(dāng)年10月，根據(jù)湖北省公安廳和黃石市公安局的統(tǒng)一安排部署，經(jīng)大冶市人民政府同意，市政府辦公室以冶政辦發(fā)2003175號(hào)文件批轉(zhuǎn)了大冶市公安局制訂的大冶市戶籍管理制度改革實(shí)施方案。該方案明確規(guī)定，實(shí)施戶籍管理制度改革的指導(dǎo)思想是：戶籍管理實(shí)現(xiàn)從限制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃控制向政策調(diào)控轉(zhuǎn)變，從審批制向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變，放寬戶口落戶條件，簡(jiǎn)化戶口辦

8、理程序，逐步建立以戶口準(zhǔn)入為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)人口調(diào)控機(jī)制，更好地引導(dǎo)農(nóng)村人口向市區(qū)和小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移、集聚，加快我市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。戶籍管理制度改革的主要內(nèi)容包括：一是全市城鄉(xiāng)居民實(shí)行統(tǒng)一的戶口登記管理制度，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理糧戶口及其它戶口性質(zhì)的劃分，實(shí)行戶口登記管理一體化，統(tǒng)一登記為家庭戶口和集體戶口。二是戶口轉(zhuǎn)入的基本條件是：具有合法固定住所，相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)，合法生活來(lái)源。三是放寬引進(jìn)人才條件，實(shí)行優(yōu)惠政策。四是放寬外來(lái)投資、購(gòu)買商品房入戶條件。五是放寬對(duì)申請(qǐng)遷入城鎮(zhèn)投靠親屬的條件限制。六是認(rèn)真解決戶口待定人員落戶問(wèn)題。七是簡(jiǎn)化戶口審批程序，提高辦事效率。大冶市戶籍管理制度改革工作分四

9、個(gè)階段進(jìn)行，歷時(shí)2個(gè)月，到2003年10月底全面結(jié)束。2008年上半年，湖北省公安廳對(duì)外宣布：截至2007年底，全省取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、“三場(chǎng)戶口”、自理糧戶口及其他戶口性質(zhì)的劃分，實(shí)行戶口登記管理一體化、統(tǒng)一登記為“湖北居民戶口”為內(nèi)容的戶籍管理制度改革的有4市6縣1區(qū)，涉及人口占全省總?cè)丝?/4。（網(wǎng)上下載）（三）戶籍管理制度改革對(duì)大冶市城鄉(xiāng)人口分布的影響戶籍制度改革以前（2003年10月底前），大冶市登記的常住人口為906285人，其中非農(nóng)業(yè)人口186204人，占總?cè)丝诘?0.5%；農(nóng)業(yè)人口720081人，占總?cè)丝诘?9.5%。戶籍制度改革以后，大冶市市域范圍內(nèi)的人口再無(wú)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)

10、業(yè)人口之分。至2007年底，大冶市登記的常住人口為92萬(wàn)人，按現(xiàn)時(shí)城鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍統(tǒng)計(jì)，大冶市在城鎮(zhèn)含市政府所在地城關(guān)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地居委會(huì)管轄地域范圍內(nèi)居住的人口為289361人，占總?cè)丝诘?1.5%，在農(nóng)村（村委會(huì)管轄范圍內(nèi)的村莊）居住的人口為630639人，占總?cè)丝诘?8.5%。戶改后與戶改前相比，大冶市城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)103157人，增長(zhǎng)率為55.3%。按規(guī)劃區(qū)域城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村范圍統(tǒng)計(jì)，大冶市在城鎮(zhèn)含市政府所在地城關(guān)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地居委會(huì)管轄地域范圍內(nèi)居住的人口為318297人，占總?cè)丝诘?4.6%，在農(nóng)村（村委會(huì)管轄范圍內(nèi)的村莊）居住的人口為601703人，占總?cè)丝诘?5.4%。在規(guī)劃

11、區(qū)內(nèi)戶改后與戶改前相比，大冶市城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)132093，增長(zhǎng)率為70%。而與大冶市毗鄰的鄂州市（地級(jí)），2007年，全市總?cè)丝?06萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口36.96萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與大冶市相當(dāng)。2007年，該市進(jìn)行了戶籍管理制度改革，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)，當(dāng)年底，全市登記的城鎮(zhèn)人口達(dá)到56.82萬(wàn)人，戶改后與戶改前相比，鄂州市城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)19.86萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為53.7%。（表一）表1 戶改前后城鎮(zhèn)人口變化情況表 單位：人 單 位戶改前非農(nóng)人口數(shù)戶改后城鎮(zhèn)人口數(shù)新增城鎮(zhèn)常住人口數(shù)戶數(shù)人數(shù)戶數(shù)人數(shù)戶數(shù)增長(zhǎng)%人數(shù)增長(zhǎng)%保安鎮(zhèn)3097919138641171176724.8%25

12、2027.4%劉仁八鎮(zhèn)6782170924287724636.3%70732.6%東岳橋虹社區(qū)159947411772533317310.8%59212.5%東岳永勝村912985891941498547%1643551%開(kāi)發(fā)區(qū)新冶社區(qū)6392070245659591817284%3889188%開(kāi)發(fā)區(qū)下黃村381172941070256674%953815%合 計(jì)614218587989928891375761.2%1030455.3%（四）大冶市新增城鎮(zhèn)人口抽樣調(diào)查分析在被調(diào)查5個(gè)社區(qū)、5個(gè)城（鎮(zhèn)）中村新增人口中，持有戶改前非農(nóng)業(yè)戶口的人數(shù)為18587人，按新的戶籍制度界定為新增城鎮(zhèn)人口為

13、28891人，比調(diào)查區(qū)域內(nèi)戶改前非農(nóng)人口增加10304人，增長(zhǎng)55.3%。1新增城鎮(zhèn)人口類別分析。從大冶市抽查的10304新增城鎮(zhèn)人口類別來(lái)看，主要由四類人員組成：城中村、鎮(zhèn)中村的失地農(nóng)民為4267人，占新增人口的41%；進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員為3347人，占新增人口33%；購(gòu)買住房后戶口由農(nóng)村遷入城市的人口為1347人，占新增人口的13%；戶籍制度改革以后因城鎮(zhèn)入戶政策放寬投親靠友遷入的人口為1343人，占新增人口的13%。對(duì)新增城鎮(zhèn)人口情況我們從三個(gè)方面進(jìn)行分析：從產(chǎn)生的原因分析，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)在不斷擴(kuò)展，各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)蓬勃發(fā)展，在我國(guó)不少城鎮(zhèn)出現(xiàn)城中村、鎮(zhèn)中村，是

14、產(chǎn)生第一類新增城鎮(zhèn)人口的主要原因。同時(shí)人民生活水平不斷提高，在我國(guó)城鄉(xiāng)差別仍然存在的情況下，在城鎮(zhèn)工作和生活，做城鎮(zhèn)人是很多農(nóng)民多年的愿望，所以農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，富裕起來(lái)的農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)購(gòu)買住房是產(chǎn)生第二、第三類新增城鎮(zhèn)人口的主要渠道。農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)融合，農(nóng)村人口逐年減少，城鎮(zhèn)人口逐年增加是現(xiàn)在乃至將來(lái)一個(gè)時(shí)期的發(fā)展趨勢(shì)。從居住區(qū)域分析，失地農(nóng)民和購(gòu)買住房后戶口由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)人員主要集中在新城鎮(zhèn)區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員和投親靠友遷入城鎮(zhèn)人員主要集中在鬧市區(qū)和老城區(qū)。從構(gòu)成比例分析，失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員是新增城鎮(zhèn)人口的主要來(lái)源，投親靠友遷入和購(gòu)買住房后由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)人員是新增

15、城鎮(zhèn)人員的次要來(lái)源。（表2）。表2 新增城鎮(zhèn)人口分類情況表 單位：人 單位新增城鎮(zhèn)人口總數(shù)其 中失地農(nóng)民占新增人數(shù)%進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商人員占新增人數(shù)%購(gòu)房遷入人員占新增人數(shù)%投親靠友人員占新增人數(shù)%保安鎮(zhèn)2520113745778313241328111劉仁八鎮(zhèn)7073635112117125189814東岳橋虹社區(qū)592301511322215927東岳永勝村164384051324202261425315開(kāi)發(fā)區(qū)新冶社區(qū)38891195311712444811250113開(kāi)發(fā)區(qū)下黃村9537327711112596515合計(jì)103044267413347331347131343132新增城鎮(zhèn)人口

16、收入分析。從抽樣調(diào)查的情況看，在城鎮(zhèn)新增的10304人中，家庭人均月收入低于大冶市城市低保標(biāo)準(zhǔn)（人均月收入160元）的為328人，占新增人口的3.2%，家庭人均月收入160200元的302人，占新增人口的2.9%，家庭人均月收入200元以上的9674人，占新增人口的93.9%。從四類人員分析可以看出，二、三類人員是過(guò)去農(nóng)村文化程度較高，頭腦靈活，懂技術(shù)，會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，他們進(jìn)城鎮(zhèn)后一般都有固定的收入來(lái)源，且有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，符合低保條件的對(duì)象較少，并不會(huì)對(duì)城市低保制度造成很大沖擊，最低收入人口主要集中在第一和第四類人員中，這些最低收入人群過(guò)去在農(nóng)村就是貧困戶，特別是第一類人員，過(guò)去有點(diǎn)土地還

17、可以勉強(qiáng)維持生活，現(xiàn)在他們喪失了土地，更是雪中加霜，他們是新增城鎮(zhèn)人口中最困難的群體。由此可以看出，戶籍制度改革以后，新增城市人口中納入城市低保的對(duì)象占到新增人口的3%左右，低收入家庭人數(shù)也占相近的比例，新增城鎮(zhèn)人口中特困對(duì)象要明顯低于過(guò)去非農(nóng)業(yè)人口比例（表3）。表3 新增城鎮(zhèn)人口家庭收入情況表 單位：人 單 位新增城鎮(zhèn)人數(shù)新增城鎮(zhèn)常住人口家庭人均收入情況160元以下占新增人口%160-200元占新增人口%200元以上占新增人口%保安鎮(zhèn)25201120.41070.4230199.2劉仁八鎮(zhèn)707160.25 68699.8東岳橋虹社區(qū)592 592100.0東岳永勝村164318711.31

18、8311.2127377.5開(kāi)發(fā)區(qū)新冶社區(qū)38891 3888100.0開(kāi)發(fā)區(qū)下黃村953120.170.193499.8合 計(jì)103043283.23022.9967493.9 3新增城鎮(zhèn)人口住房分析。大冶市抽樣調(diào)查表明：新增城鎮(zhèn)人口擁有自有住房10008人，占新增城鎮(zhèn)人口的97.1%，其中居住在一年以上的占93.5%，居住在一年以下的占3.6%。租房和無(wú)房人數(shù)只占新增城鎮(zhèn)人口的2.9%。這說(shuō)明絕大部分新增城鎮(zhèn)人口擁有自有住房（表4）。表4 新增城鎮(zhèn)人口住房及享受城鎮(zhèn)低保情況表 單位：人 單 位新增城鎮(zhèn)人口數(shù) 新增城鎮(zhèn)常住人口住房情況自有住房租房無(wú)房一年以上占新增人口%一年以下保安鎮(zhèn)2520

19、188574.8365270劉仁八鎮(zhèn)70769498.1481東岳橋虹社區(qū)59258598.87東岳永勝村16431643100開(kāi)發(fā)區(qū)新冶社區(qū) 3889388499.85開(kāi)發(fā)區(qū)下黃村95394899.55合 計(jì) 10304963993.536929514、新增城鎮(zhèn)人口人均占有耕地面積分析。大冶市抽樣調(diào)查表明：新增城鎮(zhèn)人口無(wú)耕地和人均耕地在0.1畝以下的有9533人，占新增城鎮(zhèn)人口的92.5%；人均耕地在0.10.3畝的有264人，占新增城鎮(zhèn)人口的2.6%；人均耕地在0.3畝以上的有507人，占新增城鎮(zhèn)人口的4.9%。這說(shuō)明大部分新增城鎮(zhèn)人口沒(méi)有耕地（表5）。表5 新增城鎮(zhèn)人口人均占有耕地面積情

20、況表 單位：人 單 位新增城鎮(zhèn)人口數(shù)新增城鎮(zhèn)常住人口家庭人均占有土地面積0.1畝以下（含無(wú)耕地）占新增人口%0.1-0.3畝占新增人口%0.3畝以上占新增人口%保安鎮(zhèn)2520200179.4973.842216.7劉仁八鎮(zhèn)70763489.7395.5344.8東岳橋虹社區(qū)59256294.961.0193.2東岳永勝村1643161198.1321.900開(kāi)發(fā)區(qū)新冶社區(qū)3889386999.530.1120.3開(kāi)發(fā)區(qū)下黃村95385689.9879.1202合 計(jì)10304953392.52642.65074.9（五）戶籍管理制度改革對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)人口變化影響分析目前，就全國(guó)而言，戶籍制度改革尚

21、處于探索試點(diǎn)階段。但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將不斷加快，大量的農(nóng)村人口將逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。雖然受地域差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，我國(guó)東、中、西部地區(qū)、沿海與內(nèi)地、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)有較大差異，但總體會(huì)呈現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平逐年提高的趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2005年，湖北省非農(nóng)業(yè)人口為1740萬(wàn)人，據(jù)2005年全省1%人口抽樣調(diào)查，湖北省居住在城鎮(zhèn)的人口為2466萬(wàn)人，比非農(nóng)業(yè)人口高出726萬(wàn)人。2005年全國(guó)非農(nóng)業(yè)人口為40898萬(wàn)人，據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查，全國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口56157萬(wàn)人，比非農(nóng)業(yè)人口數(shù)

22、高出15259萬(wàn)人。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)人口的規(guī)模會(huì)逐年增長(zhǎng)。公安部的消息顯示，全國(guó)已有12個(gè)省自治區(qū)、直轄市（河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、陜西）已經(jīng)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實(shí)現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。湖北省公安廳與有關(guān)部門商定，將農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，相應(yīng)變更為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。（網(wǎng)上下載）三、戶籍制度改革后城市低保準(zhǔn)入條件的探索與實(shí)踐（一）城市低保制度面臨的挑戰(zhàn)城市低保制度是解決城鎮(zhèn)貧困群眾基本生活困難的一項(xiàng)根本性制度，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。然而

23、，我們現(xiàn)行的城市低保制度是一個(gè)典型的建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度基礎(chǔ)上的社會(huì)救助制度。國(guó)務(wù)院1999年頒布的城市居民最低生活保障條例第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本物質(zhì)生活幫助的權(quán)利”。因而，只有“非農(nóng)業(yè)戶口”居民才有資格申請(qǐng)城市低保。戶籍管理制度改革后，城市低保工作中用于界定保障范圍的“非農(nóng)業(yè)戶口”已不復(fù)存在，為此，積極應(yīng)對(duì)戶籍管理制度改革對(duì)現(xiàn)行城市低保制度的沖擊，探索新戶籍制度管理制度背景下的城市低保工作對(duì)于完善城市低保制度，確保戶籍管理制度改革以后城市低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一

24、體化具有重要意義。戶籍制度改革以后，城市低保工作中用于界定保障范圍的平臺(tái)已經(jīng)消失，依據(jù)新的戶籍制度重新界定城市低保準(zhǔn)入條件成為應(yīng)對(duì)戶籍制度改革、完善現(xiàn)行城市低保制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重點(diǎn)要解決好城市低保制度覆蓋的對(duì)象和準(zhǔn)入條件兩個(gè)方面的問(wèn)題。（二）“城鎮(zhèn)居民”的界定戶籍制度改革以前，城市居民最低生活保障制度覆蓋的對(duì)象為持有非農(nóng)業(yè)戶口居民中家庭人均收入低于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的人員，并無(wú)明確的地域界限，它保障的對(duì)象只要持有非農(nóng)業(yè)戶口，同時(shí)符合城市低保相關(guān)準(zhǔn)入條件，既可以居住在城鎮(zhèn)，也可以居住在農(nóng)村，因而稱之為城市低保本身定義并不準(zhǔn)確，嚴(yán)格地說(shuō)應(yīng)定義為“非農(nóng)業(yè)人口”最低生活保障。從計(jì)算居民生活成本等理論意義上講

25、，城市低保對(duì)象應(yīng)該是符合一定條件的“城鎮(zhèn)居民”，而戶籍制度的改革，為我們實(shí)施真正意義上的“城市低保”創(chuàng)造了條件。1城鎮(zhèn)范圍的界定按照新的戶籍制度實(shí)施城市低保首先必須界定保障的范圍。城鎮(zhèn)是一個(gè)地域概念，因而城市低保制度必須在一定的地域范圍內(nèi)來(lái)實(shí)施。而在我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的形勢(shì)下，城鎮(zhèn)的地域范圍處在日益擴(kuò)展并不斷變化的過(guò)程中，城鎮(zhèn)的地域界限也在不斷的發(fā)生變化。因而，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)政策和法規(guī)，城鎮(zhèn)的地域范圍應(yīng)該是指城鎮(zhèn)建成區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的范圍。（1）城鎮(zhèn)的界定。辭海和網(wǎng)上對(duì)“城鎮(zhèn)”一詞的解釋是：a.城市和集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)是介于鄉(xiāng)村與城市之間的過(guò)渡型居民點(diǎn)。b.以非農(nóng)業(yè)人口為主，具有一定規(guī)模

26、工商業(yè)的居民點(diǎn)。中國(guó)規(guī)定，縣及縣以上機(jī)關(guān)所在地，或常住人口在2000人以上，10萬(wàn)人以下，其中非農(nóng)業(yè)人口占50%以上的居民點(diǎn)，都是城鎮(zhèn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年10月頒布了關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定（國(guó)統(tǒng)字200660號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定），作為統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的依據(jù)。規(guī)定以國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)建制的規(guī)定和我國(guó)的行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，以民政部門確認(rèn)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)為最小劃分單元，將我國(guó)的地域劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)是指在我國(guó)市鎮(zhèn)建制和行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)本規(guī)定劃定的區(qū)域。按照規(guī)定，城鎮(zhèn)包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)。城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市中，經(jīng)本規(guī)定劃定的區(qū)域。城區(qū)包括：街道辦事處所轄的居民委員會(huì)地域、城市公共設(shè)施

27、、居住設(shè)施等連接到的其他居民委員會(huì)地域和村民委員會(huì)地域。鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的和其他區(qū)域中，經(jīng)本規(guī)定劃定的區(qū)域。鎮(zhèn)區(qū)包括：鎮(zhèn)所轄的居民委員會(huì)地域、鎮(zhèn)的公共設(shè)施、居住設(shè)施等連接到的村民委員會(huì)地域、常住人口在3000人以上獨(dú)立的工礦區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、科研單位、大專院校、農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)等特殊區(qū)域。（2）農(nóng)村的界定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的暫行規(guī)定第七條指出，鄉(xiāng)村是指本規(guī)定的城鎮(zhèn)以外的其他區(qū)域。國(guó)務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（1993年6月29日國(guó)務(wù)院令第116號(hào)）第三條指出，本條例所稱村莊是指農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點(diǎn)。（3）規(guī)劃區(qū)的界定。中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2007年10月28日第十屆全

28、國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)）第二條指出，本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要?jiǎng)澏ā?城鎮(zhèn)人口的確認(rèn)方法一：全接受原則。戶籍制度改革以后，為了充分體現(xiàn)社會(huì)公平，只要是在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住所有居民，包括常住居民和外來(lái)居民都應(yīng)確認(rèn)為城鎮(zhèn)人口。目前統(tǒng)計(jì)部門基本上是按全接受原則進(jìn)行城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的。方法二：有條件接受原則。戶籍制度改革以后，為了更好地引導(dǎo)農(nóng)村人口向市區(qū)和小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移、集聚，加快我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)

29、程，對(duì)在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住，具有合法固定住所、相對(duì)穩(wěn)定職業(yè)、合法生活來(lái)源、居住滿一定年限的居民都確認(rèn)為城鎮(zhèn)人口。目前公安部門基本上是按有條件接受原則進(jìn)行城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的。方法三：限制接受原則。戶籍制度改革以后，城市低保制度覆蓋的對(duì)象應(yīng)該是全體城鎮(zhèn)居民。而目前在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)居住的既有常住人口，同時(shí)還有暫住人口和流動(dòng)人口，為了保證戶籍制度改革以后城市低保制度的平穩(wěn)過(guò)渡，低保意義上的城鎮(zhèn)人口必須同時(shí)具備以下兩個(gè)方面的條件：一是在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)擁有合法固定的住所；二是在城鎮(zhèn)登記的常住居民戶口。目前大冶市在實(shí)施城市低保過(guò)程中，是按限制接受原則執(zhí)行的。（三）戶籍管理制度改革以后城市低保準(zhǔn)入條件探索在城市低保制度覆蓋的

30、對(duì)象和范圍確定以后，實(shí)施城市低保制度的關(guān)鍵就是準(zhǔn)入條件的界定。按照現(xiàn)行城市居民最低生活保障條例的規(guī)定，享受城市低保必須具有兩個(gè)要件：一是持有非農(nóng)業(yè)戶口，二是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。戶籍制度改革以后，城市低保制度覆蓋的范圍和對(duì)象均發(fā)生了變化，按照新戶籍制度的特點(diǎn)，城市居民申請(qǐng)城市低保待遇一般應(yīng)具備以下四個(gè)方面的基本條件。1持有當(dāng)?shù)爻Ｗ【用駪艨?，且在城?zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行戶籍登記。由于戶籍制度改革以后，縣（市）范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)人口均持有當(dāng)?shù)鼐用駪艨?，要求在城?zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行戶籍登記，使得在農(nóng)村進(jìn)行戶籍登記的人口和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的暫住人口、流動(dòng)人口不能進(jìn)入城市低保范圍，有利于適度控制城市低保規(guī)模，且符合城

31、市低保保障城鎮(zhèn)居民的基本原則。2在城鎮(zhèn)有合法固定住所，且居住一年以上（含一年）。戶籍制度改革的一項(xiàng)基本原則就是在常住地進(jìn)行戶籍登記，因而在城鎮(zhèn)登記戶籍人口在城鎮(zhèn)必須擁有固定的住所。合法的固定住所應(yīng)當(dāng)包括居民自建房屋、購(gòu)買的商品戶（含房改房）、單位分配的公房及房管部門租住的房屋。要求居住一年以上主要是考慮到目前我國(guó)居民很多擁有多處房產(chǎn)，有的是在不同的城鎮(zhèn)、有的是在農(nóng)村和城鎮(zhèn)都擁有房產(chǎn)，因而在一個(gè)地方申請(qǐng)城市低保應(yīng)有一定的常住時(shí)間限制。大冶市規(guī)定：在城鎮(zhèn)有合法固定住所且居住一年以上（含一年），作為城市低保準(zhǔn)入條件之一。3不擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（主要是指耕地）。目前，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)居住的尚有部分占

32、有耕地面積的原城中村、鎮(zhèn)中村的農(nóng)民，他們?nèi)杂幸欢〝?shù)量的耕地，主要靠耕種（或租給他人耕種）獲得基本的生活來(lái)源，他們雖然屬于城鎮(zhèn)居民，但實(shí)際身份仍然是農(nóng)民，因而暫時(shí)不應(yīng)納入城市低保范圍，但部分居民擁有少量自留菜地是可以理解的。大冶市規(guī)定新增居民人均耕地在0.1畝以下，作為城市低保準(zhǔn)入條件之一。耕地是現(xiàn)時(shí)農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，究竟農(nóng)民擁有多少耕地（下限）才可以忽略不計(jì)，可統(tǒng)計(jì)為不占有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，換句話說(shuō)養(yǎng)活一個(gè)農(nóng)民的極限土地是多少？帶著這個(gè)問(wèn)題我們有選擇地調(diào)查走訪了黃石市、鄂州市、荊州市等地農(nóng)村農(nóng)民和農(nóng)業(yè)部門的專家學(xué)者，說(shuō)法不盡相同，綜合起來(lái)大致是耕地（水田、旱地）0.3畝、水面養(yǎng)殖（養(yǎng)水產(chǎn)品）0.

33、2畝、山場(chǎng)（林農(nóng)間作）0.5畝。湖北省政協(xié)委員會(huì)被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題課題組的調(diào)查報(bào)告（2008年9月）中指出，農(nóng)民不足0.3畝（含0.3畝）可視為無(wú)地農(nóng)民。4共同生活的家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。四、大冶市戶籍管理制度改革以后城市低保制度運(yùn)行情況大冶市于1997年10月1日建立城市低保制度，其間經(jīng)歷了城市低保建制、應(yīng)保盡保和規(guī)范管理三個(gè)階段。到2007年末，全市城市低保對(duì)象為5351戶、14145人，占全市城鎮(zhèn)人口的4.9%，月均支出低保金140萬(wàn)元，月人均補(bǔ)助資金106.7元。（一）戶籍制度改革以前大冶市城市低保工作概況大冶市的城市低保制度建立以后，經(jīng)歷了三年

34、多的建制和緩慢發(fā)展時(shí)期，到2000年底，由于受資金和政策的制約，全市的城市低保對(duì)象只有1200余人，月發(fā)放低保金約6萬(wàn)余元。從2001年開(kāi)始，根據(jù)湖北省人民政府當(dāng)時(shí)提出的“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的工作要求和國(guó)務(wù)院提出的“應(yīng)保盡?！钡墓ぷ髂繕?biāo)，城市低保工作快速發(fā)展，保障對(duì)象大幅增加。到2002年底，全市城市低保對(duì)象達(dá)到5466戶、16534人，占當(dāng)時(shí)非農(nóng)業(yè)人口的8.9%，月發(fā)放保障金80余萬(wàn)元，月人均補(bǔ)貼50元。在城市低保工作快速發(fā)展的同時(shí)，由于低保管理制度不完善，工作網(wǎng)絡(luò)不健全，工作程序不規(guī)范，低保工作中出現(xiàn)了一些漏洞和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在保障對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助不合理等方面。為此，從2003年開(kāi)始，大冶市把

35、城市低保工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了規(guī)范管理上來(lái)，經(jīng)過(guò)近兩年的努力，基本上實(shí)現(xiàn)了城市低保隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)化、工作程序化、管理動(dòng)態(tài)化、資金發(fā)放社會(huì)化的規(guī)范管理工作目標(biāo)，城市低保工作水平得到了明顯提高，保障人數(shù)從16500多人下降到14000人。（二）大冶市戶籍管理制度改革以后城鎮(zhèn)低保制度新實(shí)踐 2003年10月，大冶市的戶籍管理制度改革全面實(shí)施以后，曾一度給大冶的城市低保工作帶來(lái)了較大的沖擊。一是非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)取消以后，給我們認(rèn)定申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格帶來(lái)了很大的困難。二是城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的失地困難農(nóng)民要進(jìn)入城市低保，給低保資金支出帶來(lái)了較大的壓力。從2005年11月正式試行新戶籍制度條件下的城市低保審批到2006年3月，在

36、短短的5個(gè)月時(shí)間里，大冶市的城市低保對(duì)象由14002人增加到18039人，凈增4000余人，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)上升的勢(shì)頭。為了適應(yīng)戶籍制度改革以后的新形勢(shì)，重點(diǎn)從以下三個(gè)方面進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐。1積極探索戶籍管理制度改革后城市低保制度完善方案和措施。2004年3月，針對(duì)戶改對(duì)城市低保制度的沖擊和影響，大冶市開(kāi)展了廣泛深入的調(diào)查研究工作：一是對(duì)戶改后城鄉(xiāng)人口變化情況進(jìn)行抽樣調(diào)查，二是多層次、全方位征求市民、基層組織、相關(guān)部門對(duì)戶改后城市低保工作的意見(jiàn)和建議，在此基礎(chǔ)上形成調(diào)研報(bào)告，經(jīng)請(qǐng)示省低保中心同意。于2005年3月在大冶市的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和羅家橋街道辦事處進(jìn)行試點(diǎn)，前后歷時(shí)3個(gè)月，從制訂政策、規(guī)范

37、操作、對(duì)象管理等方面進(jìn)行了嘗試。為大冶市全面試行新戶籍制度條件下的城市低保工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2005年11月，大冶市民政局下發(fā)了關(guān)于試行新戶籍制度條件下城市低保審批條件的通知（冶民政發(fā)200550號(hào)），標(biāo)志著戶籍管理制度改革以后新的城市低保審批條件全面實(shí)施。戶籍制度改革后，大冶市城市低保準(zhǔn)入條件為：在城鎮(zhèn)有合法固定居所且居住時(shí)間一年以上；不擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（人均耕地0.1畝以下）；共同生活家庭成員人均收入低于城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，符合上述條件城鎮(zhèn)居民均有申請(qǐng)城市低保待遇資格。2加大城市低保規(guī)范管理力度，確保實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理?xiàng)l件下應(yīng)保盡保。從2003年開(kāi)始，歷時(shí)三年，大冶市將低保工作的重點(diǎn)全面轉(zhuǎn)

38、移到了規(guī)范化管理上來(lái)，先后實(shí)施了分類保障、限期保障、續(xù)保登記、年度核查等一系列規(guī)范化管理制度，對(duì)老城市低保戶（原非農(nóng)戶口）進(jìn)行全面清理，切實(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理；對(duì)新城市低保戶（戶改后新增加城鎮(zhèn)居民）嚴(yán)格按關(guān)于試行新戶籍制度條件下城市低保審批條件的通知進(jìn)行審批，有效緩解了戶籍制度改革給城市低保帶來(lái)的壓力。3積極開(kāi)展城市低保對(duì)象勞務(wù)技能培訓(xùn)，大力推進(jìn)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的就業(yè)再就業(yè)工作。近幾年來(lái)大冶的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，勞動(dòng)力需求大幅增加，城鎮(zhèn)下崗職工和無(wú)業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)比例明顯提高。同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)崗和公益性服務(wù)崗位安排，使部分低保家庭就業(yè)和收入狀況明顯好轉(zhuǎn)，大量城市低保家庭逐漸退出低保。到2007年末，

39、全市城市低保對(duì)象總數(shù)穩(wěn)定在了15000人左右，實(shí)現(xiàn)了戶籍管理制度改革以后城市低保制度的平穩(wěn)運(yùn)行。（三）戶籍管理改革對(duì)城市低保制度運(yùn)行的影響分析由于我國(guó)現(xiàn)行的城市居民最低生活保障制度是一項(xiàng)建立在以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的社會(huì)救助制度，戶籍制度改革無(wú)疑會(huì)對(duì)城市低保制度的運(yùn)行帶來(lái)深刻的影響，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城市低保的保障范圍產(chǎn)生很大的影響。戶籍制度改革以前，城市低保的保障的范圍是“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”，而戶籍制度改革以后，城市低保的保障范圍則是全體“城鎮(zhèn)居民”。二是城市低保準(zhǔn)入條件將隨著戶籍制度改革發(fā)生一定的變化。戶籍制度改革以前城市低保準(zhǔn)入條件只涉及戶口性質(zhì)和家庭人均收入兩個(gè)方面。戶籍制

40、度改革以后，城市低保準(zhǔn)入條件一般會(huì)包括居住范圍、戶籍登記、生產(chǎn)資料和家庭人均月收入等四個(gè)方面。三是由于城鎮(zhèn)人口的增加，城市低保整體規(guī)模將有所擴(kuò)大，低保資金、低保工作網(wǎng)絡(luò)將會(huì)面臨更大的壓力。五、戶籍管理制度改革背景下完善城市低保制度的建議（一）積極應(yīng)對(duì)戶籍制度改革的新形勢(shì)，修訂完善城市低保制度戶籍管理的改革，使我國(guó)現(xiàn)行低保政策的基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖，修改條例勢(shì)在必行。一是保障范圍有了地域界限。條例第二條明確規(guī)定“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”是保障范圍，只要是非農(nóng)業(yè)戶口不論是居住在城市還是農(nóng)村都可以納入保障范圍。但戶籍制度改革后，要界定城鎮(zhèn)居民必須首先要界定城鎮(zhèn)的范圍，其理由是在同一個(gè)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的勞動(dòng)力價(jià)值、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等生產(chǎn)、生活成本基本相同。所以條例修改時(shí)應(yīng)考慮城鎮(zhèn)