不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)問(wèn)題研究

1、 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)問(wèn)題研究一、問(wèn)題的提出2004年，我國(guó)通過(guò)修改憲法，將“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫(xiě)入憲法條文，予以明確規(guī)定。筆者以為，任何對(duì)公民不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的限制，除了需要正當(dāng)?shù)睦碛赏?，還應(yīng)當(dāng)以對(duì)公民合法權(quán)益損失最小的方式作出。在我國(guó)現(xiàn)行司法實(shí)踐中，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，主要體現(xiàn)為人民法院的查封、扣押、凍結(jié)等財(cái)產(chǎn)保全措施以及公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)刑事案件涉案款物采取的扣押、凍結(jié)、追繳等強(qiáng)制性措施。人民法院查封不動(dòng)產(chǎn)是法律明確賦予的職權(quán)，司法解釋和規(guī)范性文件也為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行查封設(shè)計(jì)了一套詳細(xì)而嚴(yán)密的程序。公安機(jī)關(guān)在刑事案件偵查中實(shí)施的查封，在刑事訴訟法修訂

2、前并沒(méi)有明確的上位法依據(jù)。2012年修訂后的刑事訴訟法在偵查活動(dòng)中引入了查封的概念，有人據(jù)此認(rèn)為法律賦予了公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)具有與法院查封同等的效力，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)該協(xié)助執(zhí)行。由于該問(wèn)題涉及到司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，更關(guān)乎公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，因此，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)過(guò)程中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)如何協(xié)助等問(wèn)題作進(jìn)一步研究。二、協(xié)助執(zhí)行的效力和目前應(yīng)用的正當(dāng)性1.協(xié)助執(zhí)行的效力最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（法釋200415號(hào)）和最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知（法發(fā)20045號(hào)），均對(duì)人民

3、法院民事強(qiáng)制執(zhí)行程序及不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行程序作了具體規(guī)范，依照上述規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)辦理查封等協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng)的義務(wù)。其效力為：一旦登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上注明了“查封”的標(biāo)注，則該不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人在該不動(dòng)產(chǎn)查封（包括預(yù)查封）期間不得對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)辦理抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)屬登記手續(xù)。根據(jù)物權(quán)法，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得和變更以在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記為生效要件，因此，查封的效力實(shí)質(zhì)上是限制不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的行為。2.協(xié)助執(zhí)行目前應(yīng)用的正當(dāng)性目前，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)主要對(duì)民事訴訟中的查封予以協(xié)助執(zhí)行。民事訴訟法第94條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)保全采取查封、扣押、凍結(jié)或者法律規(guī)定的其他方法?！备鶕?jù)上述條文

4、，可以很明顯地看出不動(dòng)產(chǎn)查封的目的是財(cái)產(chǎn)保全，即讓涉案不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)權(quán)利暫時(shí)被凍結(jié)，待訴訟完畢后根據(jù)訴訟的結(jié)果進(jìn)行重新的確認(rèn)，以保障經(jīng)過(guò)審判程序或其它程序確認(rèn)的債權(quán)盡可能得到清償。因此，在民事訴訟過(guò)程中不動(dòng)產(chǎn)查封的實(shí)質(zhì)和協(xié)助執(zhí)行行為的實(shí)質(zhì)是一致的。3.公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)的法律依據(jù)2012年第十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了刑事訴訟法（修正案）。其中第139條規(guī)定：“在偵查活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無(wú)罪的各種財(cái)物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押；與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物、文件，不得查封、扣押。對(duì)查封、扣押的財(cái)物、文件，要妥善保管或者封存，不得使用、調(diào)換或者損毀。”該法條將公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中查封的對(duì)象定義為

5、“財(cái)物”，按照字面理解，“財(cái)物”指的是金錢(qián)和物品，其是否涵蓋不動(dòng)產(chǎn)有待商榷。新刑事訴訟法第100條規(guī)定：“人民法院在必要的時(shí)候，可以采取保全措施，查封、扣押或者凍結(jié)被告人的財(cái)產(chǎn)。”該條文將人民法院查封的對(duì)象定義為“財(cái)產(chǎn)”。筆者以為，人民法院查封不動(dòng)產(chǎn)有明確的法律依據(jù)，如果刑事訴訟法認(rèn)同公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)，在同一部法律的行文用語(yǔ)上應(yīng)以規(guī)范統(tǒng)一為宜。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為“財(cái)物”相當(dāng)于民法上“物”的概念，自是包含了不動(dòng)產(chǎn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于詞義的理解仁者見(jiàn)仁，在相關(guān)司法解釋或文件出臺(tái)前，暫且理解為公安機(jī)關(guān)有查封不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)限。然而，公安機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的查封是否同人民法院的查封一樣必須有不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的協(xié)助執(zhí)行

6、？在此，有必要對(duì)刑事訴訟中協(xié)助執(zhí)行的正當(dāng)性進(jìn)行探究。三、刑事訴訟中協(xié)助執(zhí)行的正當(dāng)性探究1.刑事訴訟中不動(dòng)產(chǎn)查封的目的和財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)前述新刑事訴訟法賦予公安機(jī)關(guān)查封權(quán)限的第139條出現(xiàn)在“查封、扣押物證、書(shū)證”這一章節(jié)中，根據(jù)第48條，物證和書(shū)證作為證據(jù)法定種類(lèi)，主要用于證明案件事實(shí)。從修正案第139條將查封范圍界定在“用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無(wú)罪的各種財(cái)物”也可看出，偵查活動(dòng)中對(duì)財(cái)物的查封是為保全證據(jù)而采取的一種強(qiáng)制性措施。也就是說(shuō)，刑事訴訟中偵查機(jī)關(guān)查封的目的在于證據(jù)保全，有別于人民法院實(shí)施查封的財(cái)產(chǎn)保全功能，應(yīng)不涉及對(duì)被查封對(duì)象物權(quán)的全面限制。2.刑事訴訟中不動(dòng)產(chǎn)查封有其特有形式根據(jù)上文所

7、述，不動(dòng)產(chǎn)查封的目的在于刑事案件的證據(jù)保全。筆者認(rèn)為，由于不動(dòng)產(chǎn)屬于不便提取的物品，可經(jīng)拍照或者錄像后原地封存，張貼封條或者公告，扣押土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證等權(quán)利證書(shū)，即只要證據(jù)不致滅失、毀損，就達(dá)到了保全的目的。這種證據(jù)保全和財(cái)產(chǎn)保全不同，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是以登記為生效要件的，因此對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制必須由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行，而證據(jù)保全則并不需要登記機(jī)構(gòu)的介入。3.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行查封可能對(duì)被追訴人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成侵犯囿于公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的特殊地位，偵查措施由公安機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定、自行執(zhí)行，不受外部監(jiān)督和制約。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)偵查人員往往對(duì)作為證據(jù)保全的“查封”的內(nèi)涵作任意性擴(kuò)張解釋?zhuān)瑢?duì)與案

8、件有關(guān)甚至無(wú)關(guān)的財(cái)物都進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)，往往造成多查、濫查等現(xiàn)象；加之對(duì)公安機(jī)關(guān)查封并無(wú)期限的限制，部分公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期查封不予返還，甚至有截留、挪用、非法使用的現(xiàn)象。如果不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)上述查封予以協(xié)助執(zhí)行，將對(duì)被追訴人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重侵犯。4.刑訴法本身沒(méi)有明確要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行新刑事訴訟法第141條規(guī)定：“偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押?！钡?42條規(guī)定：“人民檢察院、公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定查詢(xún)、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)

9、配合?！睆纳鲜鰞蓚€(gè)條文來(lái)看，扣押郵件、電報(bào)需要通知郵電機(jī)關(guān)執(zhí)行，凍結(jié)存款、匯款要求相關(guān)部門(mén)配合，而對(duì)于第139條查封的規(guī)定既沒(méi)要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行，也沒(méi)點(diǎn)明有關(guān)單位予以配合。從揣摩立法者本意的角度可以推得，立法者并未賦予公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)與法院查封具有相同效力的權(quán)限，該查封應(yīng)無(wú)需不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)予以協(xié)助執(zhí)行。5.其他法律法規(guī)未授權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行目前，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助公安機(jī)關(guān)查封不動(dòng)產(chǎn)并無(wú)法定的授權(quán)。根據(jù)依法行政原則要求，法律為行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為設(shè)定了相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限范圍、活動(dòng)的手段、方式和程序等，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，沒(méi)有明確授權(quán)的，不得作出相關(guān)行

10、為。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行查封即在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上進(jìn)行以禁止不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、抵押為目的的相應(yīng)標(biāo)注，屬于實(shí)施具體行政行為范疇，如果沒(méi)有明確的法律依據(jù)，則屬于無(wú)效或違法的行為。6.不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)不能確定從訴訟責(zé)任承擔(dān)角度來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也難以協(xié)助。最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)（法釋20046號(hào)）明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)實(shí)施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”顯然，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助人民法院執(zhí)行的行為，并不代表登記機(jī)構(gòu)的獨(dú)立意志，僅是司法活動(dòng)的延伸

11、，依據(jù)司法活動(dòng)不可訴原理，協(xié)助執(zhí)行行為也不能復(fù)議不可訴訟，這就排除了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因錯(cuò)誤查封而承擔(dān)訴訟責(zé)任的問(wèn)題。但因協(xié)助公安機(jī)關(guān)查封沒(méi)有明確的法律依據(jù)，尤其缺乏人民法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)行查封不可訴的相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，對(duì)登記機(jī)構(gòu)限制權(quán)利人處分不動(dòng)產(chǎn)的行政行為是可以提起行政訴訟的。如果出現(xiàn)查封錯(cuò)誤，一方面，依據(jù)國(guó)家賠償法之規(guī)定，被追訴人對(duì)公安機(jī)關(guān)違法查封、非法侵犯其財(cái)產(chǎn)的行為可以申請(qǐng)國(guó)家賠償；另一方面，也可以向登記機(jī)構(gòu)提起行政訴訟。而我國(guó)的國(guó)家賠償決定程序類(lèi)似于行政程序，當(dāng)事人沒(méi)有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，也沒(méi)有上訴和要求復(fù)審的權(quán)利。加之申請(qǐng)賠償?shù)膶?duì)象和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)就是侵犯申請(qǐng)人權(quán)利的單位，在

12、申請(qǐng)國(guó)家賠償和提起行政訴訟之間，可能提起訴訟的成本相對(duì)更小勝算更大，這無(wú)疑給不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)增加了大量潛在的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。四、關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪查封不動(dòng)產(chǎn)的應(yīng)用上文分析，刑事訴訟法賦予公安機(jī)關(guān)查封職能的目的是證據(jù)保全，而實(shí)踐中，筆者了解到公安機(jī)關(guān)實(shí)施查封措施主要集中在經(jīng)濟(jì)案件偵辦過(guò)程中，此時(shí)的查封已超出證據(jù)保全范疇，更多是為實(shí)現(xiàn)追繳違法所得的功能。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)刑事訴訟司法實(shí)踐都未引入財(cái)產(chǎn)保全制度，加上刑事訴訟偵、控、審的周期較長(zhǎng)，無(wú)疑給債務(wù)人預(yù)留了從容不迫的轉(zhuǎn)移、隱匿、揮霍財(cái)產(chǎn)的充裕時(shí)間，偵查機(jī)關(guān)為追繳違法所得、減少被害人損失，只能對(duì)與案件有關(guān)的財(cái)物都進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)。用追繳違法所得的查封替代保全證據(jù)的查封，是否妥當(dāng)值得商榷。新修訂的刑事訴訟法賦予了附帶民事訴訟原告人或者人民檢察院可以申請(qǐng)法院采取保全措施的權(quán)利，這一規(guī)定提前了申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的時(shí)間，附帶民事訴訟原告人在刑事案件立案后即可申請(qǐng)保全犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)，從而保證未來(lái)判決的有效執(zhí)行，防止空判并息訴止?fàn)?。這一規(guī)定有效解決了偵查活動(dòng)中為保全財(cái)產(chǎn)而對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行物權(quán)限制的難題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪中不便提起刑事附帶民事訴