關(guān)于加強(qiáng)和改善規(guī)范性文件備案審查法律制度的研究

1、關(guān)于加強(qiáng)和改善規(guī)范性文件備案審查法律制度的研究         08-04-04 13:23:00     作者：佚名     編輯：studa0714摘要：本文主要針對(duì)先行規(guī)范性文件審查制度中存在的審查范圍過(guò)小、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、沒(méi)有統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)、被動(dòng)審查以及沒(méi)有賦予公民提出審查規(guī)范性文件權(quán)利等問(wèn)題，提出了前置審查、統(tǒng)一公布、定期評(píng)估等八項(xiàng)法律措施。      關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件  審查&#

2、160; 制度  研究    對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是法律賦予全國(guó)和地方各級(jí)人大以及縣級(jí)以上人民政府的一項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，也是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度，但從監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，目前這項(xiàng)制度以及該制度的執(zhí)行還存在諸多問(wèn)題。本文從該制度確立、發(fā)展以及重大意義出發(fā)，對(duì)該制度存在的問(wèn)題以及措施等作一些粗淺的探討。    一、規(guī)范性文件備案審查制度的確立與發(fā)展    （一）憲法、法律賦予了全國(guó)人大和地方各級(jí)人大對(duì)規(guī)范性文件審查的權(quán)利    1954年憲法規(guī)

3、定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令；有權(quán)改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行。有權(quán)改變和撤銷本級(jí)人民委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?？h級(jí)以上人大有權(quán)改變或者撤銷下級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和下級(jí)人民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令?？h級(jí)以上的人民委員會(huì)有權(quán)停止下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行(注：當(dāng)時(shí)各級(jí)人民委員會(huì)既是行政機(jī)關(guān)，又是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu))。這些規(guī)定，確定了地方人大對(duì)規(guī)范性文件審查的原則范圍，也是地方各級(jí)人大對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的最早憲法依據(jù)。1975

4、年憲法，對(duì)地方人大監(jiān)督憲法法律實(shí)施及規(guī)范性文件審查都沒(méi)有作出規(guī)定，1978年制定的憲法對(duì)1975年憲法作了修正，重新確立了地方各級(jí)人大的監(jiān)督權(quán)，但仍沒(méi)有恢復(fù)1954年憲法賦予地方人大審查規(guī)范性文件的權(quán)限。1982年憲法總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)地方各級(jí)人大審查規(guī)范性文件制度作出了明確的規(guī)定。    地方組織法和立法法在1982年憲法的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了地方各級(jí)人大審查規(guī)范性文件的范圍。根據(jù)地方組織法第7條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定的地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。根據(jù)第8條規(guī)定，縣

5、級(jí)以上地方各級(jí)人大有權(quán)撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議。根據(jù)第44條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷下級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議、撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。根據(jù)第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)備案，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大常委會(huì)、人民政府以及本級(jí)人大常委會(huì)備案。地方組織法還第一次明確賦予了鄉(xiāng)級(jí)人大審查本級(jí)政府規(guī)范性文件的權(quán)力。根據(jù)第9條規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人大可以撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。2000年頒布的立法法第88條第4、第5項(xiàng)分別規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大

6、會(huì)有權(quán)改變和撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”?！暗胤饺嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?！钡?9條第4款規(guī)定：“地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案。”    （二）法律、行政法規(guī)賦予了國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府對(duì)規(guī)范性文件審查的權(quán)利    立法法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)

7、制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案；    國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院部門報(bào)國(guó)務(wù)院備案，兩個(gè)或者兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)章，由主辦的部門報(bào)國(guó)務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章由省、自

8、治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院備案。較大的市的人民政府規(guī)章由較大的市的人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院備案，同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)人民政府備案。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。    （三）各地政府規(guī)章賦予了市、縣級(jí)人民政府對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件備案審查的權(quán)利    目前，全國(guó)許多省、自治區(qū)、直轄市都先后出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的政府規(guī)章，并賦予市、縣級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民政府所屬工作部門發(fā)布的規(guī)章以下規(guī)范性文件備案審查的權(quán)利。    二、規(guī)范性文件備案審查的重大意義 

9、0;  首先，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的一種有效手段。中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會(huì)“可以撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。之所以法律要賦予地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)這一職權(quán)，其立法宗旨是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有效制約，促使國(guó)家機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開(kāi)展工作。誠(chéng)然，國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使各自的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到尊重和支持。要制約的是超出法律法規(guī)范圍濫用的權(quán)力，而權(quán)力的濫用往往是通過(guò)發(fā)布和強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范性文件的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，防止權(quán)力濫用

10、的一種有力手段。    其次，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是現(xiàn)代民主政治的必然要求。現(xiàn)代民主政治的一個(gè)顯著特征就是唯法是尊，法律至上，公民享有廣泛的民主管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。要做到這一點(diǎn)，就要求國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政，要求執(zhí)行機(jī)關(guān)從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)。因?yàn)楫?dāng)立法為所有社會(huì)主體設(shè)立行為規(guī)范，為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作，公民權(quán)利的享有和義務(wù)的履行設(shè)立行為模式后，還需要執(zhí)行機(jī)關(guān)去準(zhǔn)確地實(shí)施。在執(zhí)行機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)了實(shí)施方案，也就是制定了規(guī)范性文件后，由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施方案的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政事務(wù)。這種權(quán)力機(jī)關(guān)

11、對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件審查的過(guò)程，是確保人民意志不被扭曲的重要手段，同時(shí)也只有通過(guò)監(jiān)督與制約，才會(huì)使權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，才會(huì)產(chǎn)生民主與科學(xué)的社會(huì)行為規(guī)范。    再次，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是促使國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦事，保障憲法和法律正確實(shí)施的需要。從目前地方國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件看，多數(shù)是為推行某一項(xiàng)工作而將國(guó)家的有關(guān)政策、法律法規(guī)具體化。這些國(guó)家機(jī)關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理者，在制定規(guī)范性文件時(shí)，有可能對(duì)國(guó)家的政策和法律法規(guī)的精神沒(méi)吃透，或者出于工作簡(jiǎn)單化，或者從方便管理出發(fā)，忽視人民群眾的權(quán)利等，致使制定的規(guī)范性

12、文件有的違反國(guó)家的政策和法律法規(guī)的規(guī)定，有的嚴(yán)重脫離實(shí)際，超出當(dāng)?shù)厝罕姷某惺苣芰Φ鹊?。一旦頒布施行就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)，損害人民群眾的利益。因此，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查，及時(shí)糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止執(zhí)法中的偏差現(xiàn)象，確保法律法規(guī)的正確實(shí)施，進(jìn)而從根本上維護(hù)人民群眾的利益。    三、規(guī)范性文件備案審查制度存在的問(wèn)題    規(guī)范性文件備案審查經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完善的法律制度，但在實(shí)際執(zhí)行中還是暴露出許多問(wèn)題。    （一）審查的范圍過(guò)小    按照立法法和國(guó)務(wù)院法規(guī)規(guī)章