烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律保障制度研究

1、烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律保障制度研究摘要分析了烏江流域農(nóng)業(yè)用水的特點(diǎn)及在河流取水權(quán)體系中設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)的必要性,提出烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律保障制度應(yīng)包括協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,并對(duì)這2種機(jī)制進(jìn)行了深入探討。關(guān)鍵詞烏江流域;農(nóng)業(yè)水權(quán);法律保障;協(xié)商機(jī)制;監(jiān)督機(jī)制1烏江概況1.1自然條件烏江古稱延江,又稱黔江,是長(zhǎng)江上游右岸最大的一條支流,發(fā)源于貴州省西北部烏蒙山東麓,有南、北兩源。南源稱三岔河,源于黔威寧縣鹽倉(cāng);北源六沖河源于黔赫章縣境內(nèi),習(xí)慣上以三岔河作為主流。兩源在化屋基匯合,橫穿貴州省中部,在黔東北出境入重慶市,于涪陵匯入長(zhǎng)江。1.2流域用水現(xiàn)狀1.2.1用水量。烏江流域內(nèi)用水主要有消耗性的農(nóng)業(yè)用

2、水、工業(yè)用水、火力發(fā)電用水、生活用水和農(nóng)村牲畜用水。此外,還有非消耗性用水,主要是河道內(nèi)用水。河道內(nèi)用水主要用于水力發(fā)電、航運(yùn)、放牧、維持河道生態(tài)環(huán)境、旅游等方面。河道內(nèi)用水可以一水多用、重復(fù)利用,但是由于時(shí)空條件的限制,烏江流域有些地方河道內(nèi)用水無(wú)法重復(fù)利用;河道內(nèi)用水部門(mén)多,存在各用水戶間用水不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。2000年,烏江流域地表水資源總量640. 19 億m3 ,地表水資源可利用量102. 23億m3 ,實(shí)際總用水量為44. 11億實(shí)際利用量占地表水資源可利用量的43. 15%,實(shí)際用水總量還不到水資源可利用量的50%,可見(jiàn)流域水資源總體開(kāi)發(fā)利用率不高,有相當(dāng)大的開(kāi)發(fā)利用潛力。按行政區(qū)域

3、分,流域內(nèi)貴州省總用水量為40. 10億m3 ,占全流域總用水量的重慶市總用水量為4. 01億m3 ,占全流域總用水量的9. 09%。1.2.2用水結(jié)構(gòu)。2000年,烏江流域農(nóng)業(yè)灌溉用水量?jī)|m3 ,占總用水量的53. 86%;工業(yè)用水量為12. 33億m3 ,占總用水量的27. 96%;城鎮(zhèn)生活用水量為3. 06億m3 ,占總用水量的6. 92%;農(nóng)村人口生活用水和牲畜用水量為4. 76億占總用水量的10. 80%;林牧漁用水量為0. 20億m3 ,占總用水量的0. 46%。城鎮(zhèn)用水和農(nóng)村用水之比為421。由此可見(jiàn),烏江流域農(nóng)業(yè)用水量最高,超過(guò)了總用水量的其次是工業(yè)用水量,占總用水量的約1 /

4、3,林牧漁用水量最少。烏江流域農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活用水的構(gòu)成為:農(nóng)業(yè)和林牧漁用水量占烏江流域總用水量的54. 32%;其次為工業(yè)用水占27. 95%;生活用水占17. 73%。2000年烏江流域河道外各行業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。烏江流域農(nóng)業(yè)用水的特點(diǎn)。烏江流域水資源的主要特點(diǎn)為:一是天然水資源量豐沛,現(xiàn)狀水資源需求量不大;二是水質(zhì)較好,烏江水質(zhì)總體能達(dá)到地表水類水質(zhì)要求;三是用水效率不高、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,流域內(nèi)用水重復(fù)利用率僅為。2烏江流域初始水權(quán)體系的農(nóng)業(yè)水權(quán)河流取水權(quán)體系中的農(nóng)業(yè)水權(quán),即農(nóng)業(yè)取水權(quán),是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該擁有的取水權(quán)利。在河流取水權(quán)體系中設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)的必要性有3點(diǎn)。2.1農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)

5、業(yè)用水易被占用農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),效益較低;農(nóng)民是弱勢(shì)群體,經(jīng)濟(jì)承受能力低,農(nóng)業(yè)用水易被占用。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,工業(yè)和城市生活用水急劇增加,大量農(nóng)業(yè)用水通過(guò)不同途徑轉(zhuǎn)移為非農(nóng)用途,同時(shí)工業(yè)發(fā)展引起了水污染,使得愈來(lái)愈多的流域不適用于灌溉,這些都加劇了農(nóng)用水資源的短缺。設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展;國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家都采取對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的政策,包括對(duì)農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行補(bǔ)貼,設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)有利于國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的貫徹實(shí)施。2.2農(nóng)業(yè)用水牽涉到糧食安全水利是農(nóng)業(yè)的命脈,水和土地是糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略資源,在我國(guó)尤其如此,農(nóng)作物生產(chǎn)中,灌溉面積上的生產(chǎn)占有舉足輕重的地位,近80%的糧食產(chǎn)于灌溉農(nóng)田。2.3農(nóng)業(yè)

6、是河流取水權(quán)體系中占用水份額最多的部門(mén)農(nóng)業(yè)一直是用水“大戶”,因此,鼓勵(lì)水資源從低效農(nóng)業(yè)向高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。設(shè)立農(nóng)業(yè)水權(quán)將為合理規(guī)范從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供條件。3烏江流域初始水權(quán)體系中農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律保障制度運(yùn)作3.1協(xié)商機(jī)制3.1.1流域水資源使用權(quán)初始分配協(xié)商機(jī)制的特點(diǎn)。(1)建立在民主基礎(chǔ)上的協(xié)商。民主原則是協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。協(xié)商方法不在于最后的表決或是形式上的多少而在于利益主體能夠平等交流、事先協(xié)商、反復(fù)討論。(2)吸收了自律管理模式的優(yōu)點(diǎn)。所謂自律管理,也稱自我管理,是一種市場(chǎng)監(jiān)管的模式,指行業(yè)中的企業(yè)按照行規(guī)協(xié)約,實(shí)行律己式管理,以促進(jìn)行業(yè)的公平、有序發(fā)展 1 。自

7、律管理有著不可替代的地位,主要是因?yàn)橄鄬?duì)于政府監(jiān)管,它具有比較優(yōu)勢(shì)和特殊作用。一般說(shuō)來(lái),自律性監(jiān)管之所以行之有效,主要原因有4點(diǎn): 自律管理與行政監(jiān)管具有互補(bǔ)性; 自律管理具有靈活性; 自律管理具有專業(yè)性實(shí)行自律管理滿足了市場(chǎng)監(jiān)管的多層次需要。在農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中運(yùn)用協(xié)商機(jī)制,地方政府必然要向協(xié)商會(huì)議反映農(nóng)業(yè)水資源管理的意見(jiàn)與建議,或提出緩解與其他行業(yè)在水資源使用中的矛盾的辦法;地方政府還要協(xié)調(diào)該行政區(qū)域內(nèi)用水部門(mén)、行業(yè)的關(guān)系,反對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)。由于協(xié)商各方的公平參與、相互妥協(xié)、相互讓步,協(xié)商各方的自律性均有所提高。在這一過(guò)程中,農(nóng)業(yè)用水戶因?yàn)閰f(xié)商建立起一種共同遵守合約、自我約束與相互監(jiān)督結(jié)合的管理

8、模式為農(nóng)業(yè)水資源分配方案的執(zhí)行創(chuàng)造了良好的內(nèi)、外部環(huán)境2 。(3)農(nóng)業(yè)部門(mén)和其他各部門(mén)的廣泛參與。農(nóng)業(yè)水資源的特殊性決定了農(nóng)業(yè)水權(quán)配置是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,涉及多個(gè)部門(mén)、不同行業(yè),協(xié)商任務(wù)較重。烏江流域內(nèi)不同部門(mén)、行業(yè)廣泛參與的前提在于承認(rèn)他們各自的權(quán)益,他們之間的協(xié)調(diào)和配合是公正、公平配置流域水資源使用權(quán)的必要條件。(4)受到政府的宏觀調(diào)控。對(duì)烏江流域農(nóng)業(yè)水資源的分配是在政府宏觀調(diào)控框架內(nèi)進(jìn)行的。因此,經(jīng)批準(zhǔn)的流域水資源使用權(quán)初始分配方案具有了法律效力,是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的、具有普遍約束力的決定或命令,具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力,可以成為流域水資源使用權(quán)初始分配、調(diào)解或判決水事糾紛的法律

9、依據(jù)。3.1.2協(xié)商機(jī)制的保障措施。(1)加快監(jiān)測(cè)和計(jì)量等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。科學(xué)的監(jiān)測(cè)信息和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是開(kāi)展烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置建設(shè)的技術(shù)支撐和重要基礎(chǔ)。應(yīng)從資金上保障烏江流域農(nóng)業(yè)水資源監(jiān)測(cè)和計(jì)量設(shè)施建設(shè),根據(jù)烏江流域水文水資源特點(diǎn)和供、用水特征,從資金上支持必要的監(jiān)測(cè)斷面和大型取水點(diǎn)新增實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)施和計(jì)量設(shè)施,對(duì)原有監(jiān)測(cè)設(shè)施和計(jì)量設(shè)施進(jìn)行配套和更新,培訓(xùn)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍,加大流域用水的監(jiān)測(cè)和計(jì)量力度。(2)保障公眾的廣泛參與。為搭建農(nóng)業(yè)用水戶了解內(nèi)情、參與決策、表達(dá)意見(jiàn)的民主平臺(tái),還應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì),推進(jìn)公眾參與。農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)可以參與水資源使用權(quán)的確定、水價(jià)的形成、水量水質(zhì)的監(jiān)督、農(nóng)戶用水權(quán)的保護(hù)、水

10、市場(chǎng)的監(jiān)督等環(huán)節(jié)。政府還可依據(jù)實(shí)際情況賦予協(xié)會(huì)斗渠以下水利工程管理、維修和水費(fèi)收取的權(quán)利,形成水資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)、透明的民主參與機(jī)制。總之,把協(xié)商機(jī)制引入烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)用水治理模式的需要,是流域治理從控制走向合作、逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的廣泛參與的過(guò)程。構(gòu)建信息暢通、平等表達(dá)的協(xié)商平臺(tái),使流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的政策、方法、措施、方案得到各方認(rèn)可,從機(jī)制上保障了流域農(nóng)業(yè)水資源分配的公平、公開(kāi)、公正,有利于提高政府的調(diào)控質(zhì)量。在民主協(xié)商基礎(chǔ)上,經(jīng)審查批準(zhǔn)的流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置方案不一定是參與協(xié)商各方的最優(yōu)解,但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解,能直接帶來(lái)流域農(nóng)業(yè)用水效益的提高。3.2監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督機(jī)

11、制在烏江流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置中具有不可取代的程序價(jià)值和實(shí)質(zhì)價(jià)值。在法律規(guī)制下,建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,保障流域農(nóng)業(yè)水資源分配主體的平等地位,為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水市場(chǎng)的健康發(fā)育奠定了民主管理基礎(chǔ),這是我國(guó)流域水權(quán)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。3.2.1監(jiān)督機(jī)制的總體思路。要全面地理解和把握農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的監(jiān)督內(nèi)容,需要從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)過(guò)程2個(gè)方面來(lái)考察。從靜態(tài)結(jié)構(gòu)來(lái)看,監(jiān)督機(jī)制主要包括2個(gè)層次。第1個(gè)層次是“軟”監(jiān)督?！败洝北O(jiān)督采用非強(qiáng)制化、非法律監(jiān)督的方式強(qiáng)調(diào)公眾的參與。第2個(gè)層次是“硬”監(jiān)督,是指法律法規(guī)所規(guī)定的法律監(jiān)督方式,強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)范性、強(qiáng)制性。這2個(gè)層次又可以劃分為4項(xiàng)內(nèi)容:一是農(nóng)業(yè)用水系統(tǒng)內(nèi)的自

12、我監(jiān)督;二是系統(tǒng)之間的相互監(jiān)督;三是公眾的監(jiān)督;四是專門(mén)機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督。從動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看,監(jiān)督機(jī)制主要有以下3個(gè)環(huán)節(jié):第一,農(nóng)業(yè)水權(quán)配置之前的監(jiān)督機(jī)制;第二,配置運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制;第三,對(duì)配置后果進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。上述3個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了監(jiān)督機(jī)制的基本內(nèi)容。其中,第1個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制是基礎(chǔ);配置過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵;對(duì)配置后果的監(jiān)督機(jī)制是保障。三者環(huán)環(huán)相扣、相輔相成,構(gòu)成了流域農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的完整監(jiān)督機(jī)制。3. 2. 2監(jiān)督機(jī)制的具體要求。(1)監(jiān)督主體的廣泛性。要防止和減少弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象的發(fā)生,在農(nóng)業(yè)水權(quán)配置的過(guò)程中就必須把專職機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督與全體社會(huì)成員的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái),形成一個(gè)多層次、

13、全方位的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),也即監(jiān)督主體要具有廣泛性。就目前我國(guó)的情況來(lái)看,監(jiān)督機(jī)制體系主要由國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督2部分有機(jī)結(jié)合而成。其中,國(guó)家監(jiān)督又包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督;社會(huì)監(jiān)督既包括政黨監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督,也包括公民個(gè)人的直接監(jiān)督 3 。(2)監(jiān)督機(jī)制手段的強(qiáng)制性。監(jiān)督機(jī)制是一種強(qiáng)制力量,不管監(jiān)督客體愿意與否,都必須接受主體的監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)制性有時(shí)雖然沒(méi)有直接表現(xiàn)出來(lái),但它作為后盾和一種潛在的力量,仍然具有一定的威懾作用。(3)監(jiān)督機(jī)制客體活動(dòng)的公開(kāi)性。實(shí)行公開(kāi)原則、增加透明度、把水權(quán)分配的工作置于專門(mén)機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督之下,這是監(jiān)

14、督機(jī)制富有成效的基本前提和必要條件。真正有效的監(jiān)督機(jī)制總是與民主政治聯(lián)系在一起的。(4)監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。在監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)中,必須切實(shí)加強(qiáng)各監(jiān)督機(jī)制主體之間的相互配合,注意發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的整體效能。具體來(lái)講,要努力做好以下幾點(diǎn):一是確定監(jiān)督機(jī)制的核心;二是進(jìn)一步明確各監(jiān)督機(jī)制主體的職責(zé)權(quán)限,避免出現(xiàn)“監(jiān)督空白”;三是構(gòu)建法律監(jiān)督系統(tǒng)聯(lián)系的紐帶,使其相互補(bǔ)充,由缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系的“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉止っ鞔_的密切配合。3.2.3完善監(jiān)督機(jī)制。完善監(jiān)督機(jī)制是提高監(jiān)督機(jī)制效能的前提和基礎(chǔ),只有確立了完備有效的監(jiān)督機(jī)制、賦予監(jiān)督主體具體的監(jiān)督權(quán)能,監(jiān)督機(jī)制才能切實(shí)有效的運(yùn)行。(1)完善立法,繼續(xù)確立和強(qiáng)

15、化不同監(jiān)督者的地位。由于缺乏對(duì)監(jiān)督地位、對(duì)象及范圍等方面的詳細(xì)規(guī)定,且監(jiān)督權(quán)限過(guò)小,導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)作狀況與其所承載的功能相去甚遠(yuǎn)。因此,為了保證監(jiān)督機(jī)制的效力,法律在規(guī)定監(jiān)督機(jī)制主體的權(quán)力時(shí),必須同時(shí)設(shè)定被監(jiān)督者的義務(wù)以及違反這種義務(wù)可能引起的法律后果。健全監(jiān)督機(jī)制的范圍、手段、程序和效力保障措施,完善監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的義務(wù)性規(guī)定。加快立法步伐、完善法律規(guī)定,是全面履行監(jiān)督機(jī)制職責(zé)的迫切需要。應(yīng)適當(dāng)拓展監(jiān)督內(nèi)容,構(gòu)建完善的刑事、民事、行政訴訟檢察監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性。(2)建立執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制。烏江流域水資源使用權(quán)初始分配方案由長(zhǎng)江水利委員會(huì)組織實(shí)施,上下級(jí)之間公民、法人和其他組織與政府

16、之間,水利部與其派出機(jī)構(gòu)之間,層層履行監(jiān)督管理職責(zé),促進(jìn)流域水資源使用權(quán)制度的建立。第一,長(zhǎng)江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)烏江流域水資源使用權(quán)初始分配方案的總體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,并具體負(fù)責(zé)流域控制性樞紐工程的水資源監(jiān)測(cè)管理及省區(qū)際段面水量、水質(zhì)控制監(jiān)測(cè)管理,以保障流域水資源使用權(quán)初始分配制度得以順利實(shí)施。第二,各省水利廳應(yīng)當(dāng)將所在省執(zhí)行流域水資源使用權(quán)初始分配方案的情況向長(zhǎng)江水利委員會(huì)定期報(bào)告,并具體負(fù)責(zé)省區(qū)際段面、大型灌區(qū)、重要取水口來(lái)水總量與水質(zhì)控制指標(biāo),嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度,落實(shí)年度水量分配方案和用水計(jì)劃,接受長(zhǎng)江水利委員會(huì)的監(jiān)督管理和質(zhì)詢。第三烏江流域用水戶、流域公眾可以通過(guò)流域公報(bào)了解本流域水資源使用權(quán)初始分配方案的制定和水資源使用權(quán)分配各階段的工作,通過(guò)向協(xié)商會(huì)議提建議、意見(jiàn)的方式表達(dá)行業(yè)、地