公益訴訟制度構(gòu)建中的進(jìn)步與局限評(píng)新民訴法第55條

1、請(qǐng)下載支持!盆賺螃膈聿賺贛筮充羋袁芹菜神奠箍神蝸膀裊襖索藏芨蓬芾聿節(jié)腿蠅藏芨連蝸膀裊襖腿蠅莫芾聿節(jié)筮丸羋袁精肄蠅菽英H神黃集神盆賺螃膈充艘德腿艘集粉聿賺贛荽藕建耀黑蟒羈童芾贛薄踴莫精矚黃膀袂袈曹蔻螂i滕前蔻莆崛蠅螂童肆放勞妨菱莆衿薄薄螞薄蠶膂蕨祎科裂肄荽蟻螃蒞肇腿蔽肇唐蔗蒂肄祎蟹芳芽腿羋建蟆里蒂其芳譽(yù)荒腿康肅蛔勘蝕蠢荽薇蓬膈蒙腿犀譽(yù)范荽薇蓬膈蒙肅蛔勘蝕蠢祎密蒂肄蟆里蒂芍芳芳蠢腿羋建褻肄祎神腿戴肇曾點(diǎn)荽蟻螃蒞肇勞妨肆放螞薄案膂蕨蔓莆衿薄薄袈曹膀袂莆蜘蠅螂童荒蛔滕莉惹黑蟒建耀踴英藕矚黃羈黃芾贛薄充艘嫌膈聿賺贛荽精德腿艘藻粉精肄羋袁芹菜神慕賺期放奠箍神蝸膀芨蓬芾聿節(jié)筮充裊襖腿蠅班藏公益訴訟制度構(gòu)建中

2、的進(jìn)步與局限評(píng)新民訴法第55條-法律公益訴訟制度構(gòu)建中的進(jìn)步與局限一一評(píng)新民訴法第55條黃金榮摘要：修訂后的民事訴訟法第55條公益訴訟條款引起了廣泛爭(zhēng)議。其允許“有關(guān)組織”提起民事公益訴訟的規(guī)范方式使得民間組織在未來能否實(shí)際獲得公益訴訟起訴資格仍存在很大的不確定性：該條款未將公民個(gè)人作為公益訴訟主體無論從實(shí)質(zhì)內(nèi)容還是從立法技術(shù)上說都是非常不明智的：該條款創(chuàng)造的“官方公益訴訟”既有違中國傳統(tǒng)執(zhí)法體制，也極大地扭曲了公益訴訟原本所具憑這個(gè)條款并不足以克服現(xiàn)在公益訴訟發(fā)展面臨的真正障礙。關(guān)鍵詞：公益訴訟民事訴訟法起訴資格民間組織2012年8月31日，歷經(jīng)一年多修訂的民事訴訟法修正案正式獲得全國人大常

3、委會(huì)通過，修正案第55條首次在訴訟法中增加了公益訴訟條款。該條款規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹趪鴥?nèi)公益訴訟實(shí)踐如火如荼進(jìn)行十多年之后，公益訴訟這一廣受公眾和媒體追捧卻又備受司法機(jī)關(guān)冷落的實(shí)踐終于首次在訴訟法上獲得了正名，人們沒有理由不為這次立法的歷史性突破而歡呼。不過，對(duì)于公益訴訟這一立法上的新生事物，立法者和學(xué)界對(duì)于其立法內(nèi)容的爭(zhēng)議卻始終存在，也正因如此，該公益訴訟條款在不同的立法階段也一再被重新表述?，F(xiàn)在法律的修訂已經(jīng)落幕，但圍繞該公益訴訟條款內(nèi)容和適用前景的疑慮卻遠(yuǎn)未消除，目前正在修訂的環(huán)境保護(hù)法和

4、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中的公益訴訟條款爭(zhēng)議就是一個(gè)很好的證明。對(duì)于有志于從事公益訴訟實(shí)踐的個(gè)人和組織而言，新民訴法公益訴訟條款對(duì)未來公益訴訟實(shí)踐的可能影響也遠(yuǎn)不能用樂觀來形容。本文試圖通過對(duì)新民訴法第55條的解讀，評(píng)析其區(qū)別對(duì)待不同公益訴訟主體政策的利弊得失，并結(jié)合目前中國公益訴訟的實(shí)踐評(píng)估該條款對(duì)未來公益訴訟實(shí)踐可能產(chǎn)生的積極影響及其所具有的局限性。一、不確定的民間組織公益訴訟這次新民訴法第55條增加的公益訴訟條款最大的亮點(diǎn)是，它允許與案件不一定存在直接利害關(guān)系的“有關(guān)組織”可以對(duì)“侵害社會(huì)公共利益的行為”提起民事訴訟。這個(gè)規(guī)定標(biāo)志著我國在訴訟法層面首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)原告起訴資格制度的歷史性突破。這

5、種突破對(duì)于公益訴訟而言確實(shí)是一個(gè)難得的福音。從新民訴法第55條的修訂過程及其字面含義可以看出，法律似乎還為“有關(guān)組織”的類型留下了非常廣闊的想象空間。從其字面含義看，“有關(guān)組織”可以說包括了機(jī)關(guān)以外的所有組織，而不僅僅包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)這兩類。全國人大常委會(huì)最后通過時(shí)將原來草案僅限于“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”改為“有關(guān)組織”在主體范圍上可以說是一個(gè)很大的擴(kuò)張。在中國的法律語境下，“社會(huì)團(tuán)體”一般只能是指國務(wù)院1998年社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例第2條規(guī)定的由“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織”，如果新民訴法僅確認(rèn)“社會(huì)團(tuán)體”具備民事公益訴訟原告資格，那么很顯然就

6、把根據(jù)國務(wù)院民辦非企業(yè)登記管理?xiàng)l例成立的另一大類民間組織民辦非企業(yè)排除在外了。若此就意味著基于政治限制而只能作為民辦非企業(yè)登記的眾多民間組織（如著名的“自然之友”）就無法提起公益訴訟了，盡管它們?cè)缇统蔀榄h(huán)境公益訴訟實(shí)踐的先行者。與此同時(shí)，上述修改也意味著“有關(guān)組織”不僅不限于“民間組織”，理論上說它還可以包括企業(yè)等各種不屬于政府機(jī)關(guān)的組織形式。由于“有關(guān)組織”范圍極其寬泛，再加上與之并列的“機(jī)關(guān)”，新民訴法第55條可以說幾乎把所有的組織類型都囊括其中了。那么，“有關(guān)組織”的寬泛含義是否就意味著第55條確認(rèn)的訴訟主體就完全漫無邊際呢？答案顯然又是否定的，并且事實(shí)可能恰恰相反。第55條對(duì)“有關(guān)組織

7、”的限定方式（限于“法律規(guī)定的”）意味著實(shí)際它們只有在經(jīng)過其他法律對(duì)其公益訴訟原告資格進(jìn)一步確認(rèn)之后才真正具備這種資格，在有其他法律確認(rèn)之前，這些組織實(shí)際并不享有這種資格。從字面含義看，新民訴法第55條有關(guān)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定似乎存在兩種可能的理解方式，一種是提起公益訴訟的機(jī)關(guān)必須是“法律規(guī)定的”，而可提起公益訴訟的“有關(guān)組織”則不然，至于哪些是“有關(guān)組織”則留待司法機(jī)關(guān)予以確定：還有一種解讀方式是，無論是“機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)組織”都以存在“法律規(guī)定”為限。作前一種理解的理由在于，第一，從語法上作這種理解完全是可以的，并且如果認(rèn)定“法律規(guī)定”同時(shí)修飾“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，那么更符合漢

8、語表述習(xí)慣的表述應(yīng)為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”，因?yàn)榧热欢加伞胺梢?guī)定”，就沒有必要再說“有關(guān)組織”，就像這里沒必要用“有關(guān)機(jī)關(guān)”一樣。第二，從實(shí)際內(nèi)容看，機(jī)關(guān)行使職權(quán)本來就應(yīng)以有法律授權(quán)為限，因此加“法律規(guī)定”是應(yīng)該的，而一般組織的活動(dòng)自由并非必然要以存在法律規(guī)定為限，因此不以“法律規(guī)定”進(jìn)行限定完全是可以的。第二種將可提起訴訟的“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”都以存在“法律規(guī)定”為限的理解方式從語法角度看也沒有問題，但更為重要的是，如此理解似乎更加符合立法者的實(shí)際立法意圖，新民訴法通過后相繼開始修訂的環(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法草案都加入了明確環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)者權(quán)益保障領(lǐng)域公益訴訟主體的公益訴訟條款也在

9、很大程度上可以說明這一點(diǎn)。也正基于此，這一種理解已基本成為對(duì)第55條的通行理解。如果只有“法律規(guī)定”的“有關(guān)組織”才有權(quán)提起公益訴訟，那就意味著新民訴法第55條本身的規(guī)定實(shí)際并沒有直接賦予“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格，它只是確認(rèn)，這些組織只有在其他法律有規(guī)定的情況下才具有這種起訴主體資格，因此在其他法律確認(rèn)“有關(guān)組織”可以提起民事公益訴訟之前，新民訴法第55條充其量只是給“有關(guān)組織”一張可以提起公益訴訟的畫餅而已，要真正吃上公益訴訟這張餅還要留待其他法律進(jìn)一步予以確認(rèn)。從這個(gè)意義上說，民訴法第55條從法律技術(shù)角度而言在很大程度上是多余的，因?yàn)榧词姑裨V法不作此規(guī)定，只要現(xiàn)在或?qū)碛衅渌?/p>

10、確認(rèn)某類組織具有提起公益訴訟的主體資格，就不會(huì)妨礙它們也獲得這種起訴資格。對(duì)于一些已經(jīng)通過某些地方規(guī)定獲得公益訴訟主體資格的組織而言，新民訴法第55條的規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)可能非但對(duì)其參與公益訴訟起不到任何促進(jìn)作用，而且還可能起到反作用。根據(jù)立法的一般慣例，第55條中“法律規(guī)定”所指的“法律”只能是全國人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性法律文件，這就意味著無論是行政法規(guī)還是地方性法規(guī)都無權(quán)確認(rèn)有關(guān)組織的公益訴訟主體資格，更不用說行政規(guī)章了、但在新民訴法修訂之前，卻已有個(gè)別地方法規(guī)或其他規(guī)范性文件規(guī)定了公益訴訟條款。例如，2010年的貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例第23條確認(rèn)，“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保

11、公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任。”然而，由于確認(rèn)環(huán)保公益組織公益訴訟資格的只是地方性法規(guī)而不是法律，因此在其內(nèi)容得到將來法律確認(rèn)前，它會(huì)因與新民訴法第55條相沖突而無效。此外，受2005年圍務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定有關(guān)“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”規(guī)定的鼓勵(lì)，自2009年以來江蘇、云南、貴州等地的法院已經(jīng)受理了一些由民間組織提出的環(huán)境公益訴訟，如果這些地方的法院開始嚴(yán)格依照新民訴法第55條受理案件，那么在現(xiàn)有環(huán)保法律修訂之前，目前

12、已經(jīng)成方興未艾之勢(shì)的環(huán)保組織公益訴訟可能不得不暫時(shí)偃旗息鼓。這就是新民訴法第55條對(duì)目前公益訴訟實(shí)踐可能帶來的意料之外的不利后果。請(qǐng)下載支持!二、失落的個(gè)人公益訴訟原告資格此次民訴法公益訴訟條款修訂最令人遺憾的一個(gè)地方是沒有確認(rèn)公民個(gè)人的公益訴訟資格。自上世紀(jì)90年代末公益訴訟在中國興起以來，公民（尤其是法律職業(yè)者）不僅是公益訴訟的先行者，而且還一直都是公益訴訟最有活力的主力軍。但長期以來，公民個(gè)人提起的很多公益訴訟都被法院以不具備原告起訴資格為由不予受理或者駁回起訴，正因如此，人們都非常期待法律能夠確認(rèn)公民個(gè)人提起公益訴訟的資格。從此次民訴法修改可以看出，立法者雖然呼應(yīng)了社會(huì)對(duì)公益訴訟的強(qiáng)烈

13、要求，但對(duì)于開放對(duì)推動(dòng)公益訴訟發(fā)展至關(guān)重要的公民公益訴訟起訴資格卻仍未做好思想準(zhǔn)備。立法者不賦予公民公益訴訟起訴資格的一個(gè)最大原因是擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致濫訴，從而導(dǎo)致法院不堪重負(fù)；其次也考慮到在世界范圍內(nèi)賦予社會(huì)團(tuán)體公益訴訟起訴資格的法例眾多而大陸法系國家賦予公民提起公益訴訟資格比較鮮見這個(gè)現(xiàn)實(shí)。止匕外，還有人擔(dān)心目前公民提起公益訴訟時(shí)炒作成分較多，因而可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。不可否認(rèn)，立法者對(duì)賦予個(gè)人公益訴訟起訴資格的很多擔(dān)心并非全然沒道理，這也是此類審慎觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界不乏支持聲音的原因所在。但盡管如此，我們?nèi)杂斜匾獙?duì)于上述擔(dān)心的理由作一個(gè)理性的分析。首先，在人們最擔(dān)心的濫訴問題上我們應(yīng)該看到，公民公益訴訟

14、原告資格的松綁固然會(huì)極大地鼓勵(lì)公民提起公益訴訟，但也必須考慮到任何訴訟都是需要時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本的，這也是為什么即使是事關(guān)自身切身利益的糾紛，也有很大一部分公民仍然會(huì)選擇放棄訴訟的原因；真正愿意為了公共利益而不惜成本提起訴訟的個(gè)人總是極少數(shù)。近些年來，盡管媒體對(duì)個(gè)人提起的某些公益訴訟案件的追捧給公眾造成公益訴訟案件此起彼伏、源源不斷的印象，但幾乎可以肯定地說，這些案件相對(duì)于全國法院案件受理總數(shù)而言幾乎仍然可以忽略不計(jì)?？梢栽谝欢ǔ潭壬险f明問題的一個(gè)類似例子是，從理論上說，近些年某些地方法院允許環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的做法可能會(huì)造成此類訴訟的蜂擁而至，但實(shí)際卻完全是另一種景象。對(duì)環(huán)保公益訴訟張開雙

15、臂歡迎的昆明中級(jí)法院環(huán)保法庭卻長期沒有見到有環(huán)保組織向其提起公益訴訟，同樣允許環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的貴陽地區(qū)法院盡管已經(jīng)受理了幾起此類公益訴訟，但其數(shù)量至今仍然屈指可數(shù)。另一個(gè)可以在一定程度上進(jìn)行類比的例子是法規(guī)備案審查制度。立法法對(duì)提起合法性審查建議的主體資格并沒有任何限制，任何個(gè)人、組織和機(jī)關(guān)都可以提出。但這種規(guī)定也沒有導(dǎo)致審查建議蜂擁而至。2008年一年，全國人大常委會(huì)收到的公民、組織提出審查建議只有86件，并且還包括很多不屬于其審查范圍的審查建議；國務(wù)院過去10年平均每年收到國家機(jī)關(guān)、個(gè)人、社會(huì)組織和企事業(yè)單位提出的合法性審查建議書總共只有63件左右，其中81.5%來自公民個(gè)人，這

16、個(gè)數(shù)據(jù)也包含那些實(shí)際不屬于國務(wù)院審查范圍的建議書。與此相似，那種對(duì)于全面放開公民公益訴訟起訴資格可能導(dǎo)致濫訴的擔(dān)心也很可能只是杞人憂天而已。如果立法者確實(shí)對(duì)賦予公民公益訴訟起訴資格引發(fā)濫訴表示擔(dān)心，世界上還有現(xiàn)成的有益經(jīng)驗(yàn)可以吸取。美國眾多環(huán)境保護(hù)立法對(duì)個(gè)人提起環(huán)保公益訴訟資格的限制性措施就是一個(gè)行之有效的辦法。根據(jù)美國的這些法律，公民發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題并不能直接提起民事環(huán)境公益訴訟，他只有在向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)并且發(fā)現(xiàn)其在一定期間不作為后才獲得直接起訴的資格。這種行政處理優(yōu)先的機(jī)制既可以督促政府依法行政、保障行政處理的效率，也可以有效減少公民直接提起公益訴訟的數(shù)量。一個(gè)或許可以減少中國立法者顧慮的事

17、實(shí)是，盡管美國眾多環(huán)保法律普遍允許公民提起公益訴訟，但由于提起這類訴訟要求專門的技術(shù)和資源，大部分環(huán)境公益訴訟還是由民間組織而非個(gè)人提起，并且最后由個(gè)人和組織提起的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量也非常有限。例如，在1995年至1998年問，美國基于清潔水法提起的公益訴訟才216起（平均每年54起），基于清潔空氣法提起的公益訴訟12起（平均每年3起）。正因?yàn)槊绹h(huán)境公益訴訟立法行之有效，這一立法模式不斷為其他國家所效仿。例如，菲律賓1999年清潔空氣法就規(guī)定任何公民都可以針對(duì)違反本法的行為（包括政府部門違反本法的行為）提起民事、行政，甚至刑事訴訟；菲律賓2000年生態(tài)固體廢棄物管理法也作了類似的規(guī)定。當(dāng)然，

18、與美國一樣，它們也都有一個(gè)前置性的通知程序，并且法院受理此類公民訴訟案件以確定訴訟不存在惡意且有合理依據(jù)為前提。此外，印度對(duì)濫用公益訴訟程序行為進(jìn)行司法懲戒的做法也是一個(gè)可以借鑒的防止濫訴的可行方法。不可否認(rèn)，在法律賦予公民公益訴訟起訴資格方面，目前還極少有國家會(huì)在立法中全面地放棄傳統(tǒng)原告資格理論，但從上述美國，菲律賓等國的環(huán)保立法可以看出，至少在環(huán)保法律領(lǐng)域，賦予公民公益訴訟起訴資格并沒有引發(fā)嚴(yán)重的濫訴問題。不僅如此，在英美法系國家中，允許公民為保障憲法權(quán)利而提起公益訴訟的國家也不乏其例。南非憲法第38條就直接確認(rèn)“任何人代表公共利益”都可提起憲法權(quán)利公益訴訟。印度對(duì)于憲法權(quán)利公益訴訟也可以

19、說是世界上最開放的國家之一，它的所謂書信管轄制度使得任何人僅憑一份給法院的書信都可以提起一場(chǎng)公益訴訟。即便在民事領(lǐng)域，印度法律也為個(gè)人提起公益訴訟敞開了大門。印度民事訴訟法典第91條規(guī)定，”在有關(guān)公害或其他影響或者可能影響公眾的不當(dāng)行為的案件中，檢察官總長或者經(jīng)過法院許可的兩個(gè)或兩個(gè)以上的人（即使上述公害或者其他不當(dāng)行為沒有對(duì)他們?cè)斐商貏e損害）可以提起訴訟，要求獲得法院宣示、禁令或者其他適合該案的救濟(jì)”。印度的這種規(guī)定方式實(shí)際上既為個(gè)人（雖然要求兩人以上）提起環(huán)境民事訴訟打開了大門，同時(shí)也為法院實(shí)現(xiàn)對(duì)此類訴訟的控制設(shè)計(jì)了良好的機(jī)制（需要獲得法院許可，并且法院可以提供靈活的救濟(jì)手段）。此外，盡管

20、大陸法系國家（如德國、法國、意大利）除了對(duì)社會(huì)團(tuán)體外，對(duì)于公益訴訟的原告資格確實(shí)仍基本堅(jiān)持傳統(tǒng)訴訟資格立場(chǎng)，但也并不絕對(duì)，日本地方自治法規(guī)定的所謂“住民訴訟”就允許公民個(gè)人為了全體住民的利益就地方公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)及其職員的某些違法行為提出行政公益訴訟。從上述這些國家的公益訴訟立法和實(shí)踐可以看出，法律賦予公民公益訴訟資格并不必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)訴訟的濫用，并且即便對(duì)此心存疑慮，也可以通過一定的立法和司法手段為個(gè)人提起公益訴訟設(shè)置一定的條件限制和控制手段。但遺憾的是，此次民訴法修改最終未能確認(rèn)公民提起公益訴訟的資格。立法者的這種做法不僅從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上說不一定經(jīng)得起推敲，即便從立法技術(shù)上說也是非常不明智的。其理

21、由在于，如前所述，新民訴法第55條的規(guī)定實(shí)際并沒有直接賦予任何機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起公益訴訟的資格，它只是在一定程度上為其他法律確認(rèn)這些主體提起民事公益訴訟資格開辟了道路而已。也正因如此，即使第55條確認(rèn)在有法律規(guī)定的情況下個(gè)人可提起公益訴訟也并不意味著個(gè)人就立即獲得了公益訴訟起訴資格，個(gè)人是否具有此種資格最終還要有待于其他法律進(jìn)一步作出明確規(guī)定。因此，如果第55條能確認(rèn)在法律有規(guī)定的情況下個(gè)人也可以提起公益訴訟，那么不僅立法者擔(dān)心的個(gè)人濫訴問題不會(huì)立即出現(xiàn)，而且還可以為立法者將來根據(jù)具體情況靈活確認(rèn)公民公益訴訟起訴資格留下一定的法律空間。但很可惜，立法者最終并沒有這么做。三、被嚴(yán)重誤導(dǎo)的官方“公

22、益訴訟”此次民訴法有關(guān)“公益訴訟”條款修訂的一個(gè)重要特色是，除了確認(rèn)“有關(guān)組織”可成為公益訴訟原告外，還確認(rèn)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”提起訴訟。對(duì)于很多人而言，這個(gè)條款的出臺(tái)就意味著法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)現(xiàn)在也可以提起官方“公益訴訟”了。單就有關(guān)機(jī)關(guān)可以為了公共利益而行使訴訟職權(quán)這一點(diǎn)而言，新民訴法第55條的規(guī)定似乎并沒有任何新意，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)為了公共利益而采取法律行動(dòng)（包括訴訟行動(dòng)）在任何現(xiàn)代國家都是天經(jīng)地義。例如，對(duì)于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共：利益的行為，我國檢察機(jī)關(guān)向法院提起刑事訴訟早就是一種日常的實(shí)踐。新民訴法

23、第55條的規(guī)定之所以被視為一種法律上的突破，并不在于規(guī)定了機(jī)關(guān)可以為了保護(hù)社會(huì)公共利益而提起訴訟，而在于其認(rèn)可了中國目前法律體制中還沒有成為普遍實(shí)踐的民事訴訟執(zhí)法方式。對(duì)于包括檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)提起民事訴訟的必要性以及可行性，在此次民訴法修訂前后，無論是在學(xué)者還是立法者之間都存在過比較激烈的爭(zhēng)論，但無論如何，人們對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為有必要追究法律責(zé)任這一點(diǎn)并沒有太大的異議，爭(zhēng)論點(diǎn)主要在于，追究違法責(zé)任是否必須以有關(guān)機(jī)關(guān)提起民事訴訟的方式進(jìn)行。對(duì)于這個(gè)問題，不同的國家存在不同的處理模式。在大陸法系國家（包括中國），在絕大部分情況下，通常是通過行政機(jī)關(guān)直接追究行政責(zé)任的方法來制止

24、和懲罰損害禮會(huì)公共利益行為的。例如，我國反壟斷法第4648條都規(guī)定，經(jīng)營者違反該法的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處以一定數(shù)額的罰款。但很多英美法系國家的處理方式并非如此。例如，同樣對(duì)企業(yè)壟斷行為追究責(zé)任這個(gè)問題，美國司法部一般是通過向法院提起民事訴訟的方式予以解決的。在英美法系國家和地區(qū)，通過行政機(jī)關(guān)（如美國司法部、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、美國證監(jiān)會(huì)、美國平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)）提起民事訴訟的方式進(jìn)行執(zhí)法可以說是一種司空見慣的現(xiàn)象，即使我國的香港地區(qū)也是如此。但對(duì)于同樣的問題，大部分大陸法系國家卻一般還是習(xí)慣于通過行政執(zhí)法的方式予以解決。這兩種實(shí)施法律的方式很難說孰優(yōu)孰劣，

25、我們也不能說只有民事訴訟才能解決同家機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)公共利益的問題，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的行政執(zhí)法方式也完全可以。即使是我們通常認(rèn)為的行政執(zhí)法無法解決的問題（如因損害公共利益而引發(fā)的民事賠償），也并非只有行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟一個(gè)途徑可以解決。例如，海洋環(huán)境保護(hù)法第90條第2款“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。這個(gè)條款通常被視為現(xiàn)有法律直接授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)提起民事訴訟的例子。在環(huán)境污染事件中，由于直接受害者的賠償訴求在法律上通常不可能彌補(bǔ)公共環(huán)境遭受的全部損害，因此國家機(jī)關(guān)就其對(duì)公共利益遭受的損害代表國

26、家向污染者提出損害賠償要求的必要性和正當(dāng)性毋庸置疑，但從法律技術(shù)上說，國家機(jī)關(guān)也不一定非要通過提起民事訴訟的方式主張損害賠償，只要有法律授權(quán)，它也完全可以通過責(zé)令污染者賠償損失的行政方式予以解決。對(duì)于給公共利益造成損失的行為，我國法律傳統(tǒng)上一般都是通過授權(quán)國家機(jī)關(guān)“責(zé)令賠償損失”方式尋求民事?lián)p害賠償?shù)摹Ｏ噍^于通過民事訴訟方式尋求賠償，“責(zé)令賠償損失”的行政方式無論對(duì)于行政機(jī)關(guān)、污染者還是法院都更有效率。對(duì)于國家機(jī)關(guān)來說，通過一次性的行政決定即可解決包括罰款和尋求損害賠償在內(nèi)的所有問題，而對(duì)于污染者和法院來說，也可以通過一次行政訴訟就解決問題，而不必一定要通過行政訴訟和民事訴訟分兩次進(jìn)行。當(dāng)然，

27、我們并不是要一概排斥新民訴法第55條規(guī)定，因?yàn)樵试S諸如檢察機(jī)關(guān)之類的國家機(jī)關(guān)在特定情況下提起民事訴訟也是大陸法系國家（如法國、德國和日本）的通例，但無論如何，考慮到法律傳統(tǒng)，對(duì)于是否有必要讓國家機(jī)關(guān)以民事訴訟的方式維護(hù)社會(huì)公共利益這個(gè)問題，還是必須三思而后行。值得指出的是，對(duì)于很多長期從事公益訴訟實(shí)踐的人來說，是否應(yīng)為國家機(jī)關(guān)從事民事訴訟開辟道路這個(gè)問題盡管重要，但卻并不是其關(guān)注的焦點(diǎn)問題，相比之下，他們更為擔(dān)心的問題是，新民訴法第55條可能會(huì)使公益訴訟的概念從此變得混亂不堪。由于很多立法者、學(xué)者以及公眾已經(jīng)理所當(dāng)然地將此條款視為“公益訴訟”條款，并且把“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”為了社會(huì)公共

28、利益提起的所有民事訴訟都一律視為“公益訴訟”，這就使得“公益訴訟”概念大大泛化了。不可否認(rèn)，“公益訴訟”到目前為止并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，人們對(duì)此概念的理解也五花八門，但無論如何，“公益訴訟”并不是如顧名思義的那樣僅僅是“為了公共利益而提出的訴訟”，它約定俗成的含義通常僅僅是由作為公民社會(huì)組成部分的個(gè)人和民間組織“為了公共利益而提起的訴訟”。這就是說，我們通常是在公民社會(huì)將訴訟作為實(shí)施法律、維護(hù)權(quán)利并且倡導(dǎo)法律和社會(huì)變革的工具意義上使用“公益訴訟”這個(gè)概念的。公益訴訟之所以會(huì)作這種理解首先是基于歷史原因。從歷史上看，現(xiàn)代意義上的“公益訴訟”概念主要起源于美國。上個(gè)世紀(jì)六、七十年代的美國民權(quán)運(yùn)

29、動(dòng)時(shí)期，大量的法律職業(yè)者和公益組織開始投身于通過法律實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革的潮流。公益訴訟的興起使得維護(hù)公共利益以及實(shí)施法律不再僅僅是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的事情。在美國，那些積極從事公益訴訟的個(gè)人和組織通常被比喻為“私人檢察官”，公益訴訟活動(dòng)通常被視為是“法律的私人執(zhí)行”，而公益訴訟制度則被比喻為“私人檢察官制度”，由此可見，將公益訴訟的主體限定為個(gè)人和民間組織（即“私人”）可以說是理所當(dāng)然的，正因如此，盡管美國檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟活動(dòng)可謂家常便飯，但鮮有美國人把這些訴訟也稱為“公益訴訟”？將國家機(jī)關(guān)為了公共利益提起的訴訟稱為“公益訴訟”不僅把公益訴訟概念泛化了，而且也顯得很荒謬。對(duì)于國家機(jī)關(guān)來

30、說，其存在的核心價(jià)值就是維護(hù)社會(huì)公共利益，其主要的法律職責(zé)也是通過法律手段維護(hù)社會(huì)公共利益，至于是通過行政執(zhí)法還是訴訟的方式維護(hù)社會(huì)公共利益并不是一個(gè)原則性的區(qū)別。如果法律授權(quán)某些國家機(jī)關(guān)通過提起訴訟（無論是刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟）的方式實(shí)施法律，其基于法定職權(quán)提出的訴訟具有公益性也是毋庸置疑的，在這個(gè)意義上，我們甚至可以說，所有國家機(jī)關(guān)依照法律職權(quán)提出的訴訟必然都是為了維護(hù)社會(huì)公共利益的公益訴訟，但也正因如此，把國家機(jī)關(guān)從事的訴訟活動(dòng)特別稱為“公益訴訟”是沒有任何意義的。如果像有些人所認(rèn)為的那樣將檢察機(jī)關(guān)從事的民事訴訟稱為公益訴訟，那么又有什么理由不將檢察機(jī)關(guān)一直都在從事的刑事訴訟活

31、動(dòng)同樣稱為公益訴訟呢？但若真是這樣，我們又會(huì)得出公益訴訟在任何國家都是古已有之的荒謬結(jié)論了。在中國的語境下，將國家機(jī)關(guān)從事的訴訟活動(dòng)稱為“公益訴訟”并將公益訴訟概念泛化對(duì)中國公益訴訟的發(fā)展絕非福音，10多年來中國民間公益訴訟實(shí)踐是中國更廣泛的公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)的一部分，它是由法律職業(yè)者、公民積極分子以及民間組織創(chuàng)造性實(shí)踐的結(jié)果，也正是他們的公益訴訟實(shí)踐為“公益訴訟”積累了極高的社會(huì)聲譽(yù)?？梢哉f，公益訴訟的民間性既是公益訴訟本來應(yīng)有的特征，同時(shí)也是其具有生命力的保證。但將國家機(jī)關(guān)提起民事訴訟也稱為“公益訴訟”的做法不僅使得中國憑空出現(xiàn)了一個(gè)官方“公益訴訟”，而且在國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)下，這種官方“公益

32、訴訟”大有主導(dǎo)民間公益訴訟話語權(quán)之勢(shì)。在中國國家機(jī)關(guān)代表公共利益進(jìn)行訴訟更容易獲得官方認(rèn)可的情況下，人們對(duì)公益訴訟可能被檢察機(jī)關(guān)等強(qiáng)勢(shì)國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制“代表”并導(dǎo)致民間公益訴訟活動(dòng)空間縮小的擔(dān)心并不是完全多余的。在新民訴法明確國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織都可以提出民事公益訴訟的情況下，人們就有理由擔(dān)心，立法者會(huì)不會(huì)因此減少了將來公民個(gè)人乃至民間組織獲得公益訴訟原告資格的可能性。全國人大常委會(huì)第二次審議的環(huán)境保護(hù)法修正案草案僅將環(huán)境公益訴訟的起訴資格授予中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等少數(shù)半官方組織這個(gè)事實(shí)就從一個(gè)方面說明，人們的這種擔(dān)心絕非是多余的。四、第55條改變與未變的公益訴訟前景新民訴法第55條可能很難稱得上是我國法

33、律對(duì)公益訴訟的首次規(guī)定，因?yàn)槟承┓苫虻胤叫苑ㄒ?guī)在此之前早就有所規(guī)定，前面提到的2010年貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例第23條就是一個(gè)例子。在全國人大及其常委會(huì)制定的法律中，不算前面提到的海洋環(huán)境保護(hù)法第90條第2款，可以稱得上是公益訴訟條款的規(guī)范事實(shí)上還不乏其例。例如，2001年修訂的商標(biāo)法第41條有關(guān)任何單位和個(gè)人都可以對(duì)違反商標(biāo)法第10條、第11條、第12條禁止性條款請(qǐng)求商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)裁定撤銷該注冊(cè)商標(biāo)的規(guī)定就是一條典型的公益訴訟條款，盡管商標(biāo)的裁決程序只是一種準(zhǔn)司法程序。止匕外，環(huán)境保護(hù)法第6條有關(guān)“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)

34、定事實(shí)上也可以作為公益訴訟條款進(jìn)行解讀，只是目前司法實(shí)踐并沒有這么做。如果說新民訴法第55條有新意的話，它的新意也主要體現(xiàn)在首次在訴訟法中對(duì)公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，從而會(huì)對(duì)將來的公益訴訟立法和司法產(chǎn)生某些積極的影響。如前所述，該規(guī)定存在很多的缺陷和不足，但這并不否認(rèn)其在政冶和法律上的積極意義。該條款在訴訟法上確立了公益訴訟在法律上的正當(dāng)性，因此必然會(huì)在其他法律中催生出更多的公益訴訟條款，目前正在修訂的環(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法都已經(jīng)確定將增加一條明確訴訟主體的公益訴訟條款。此外，在學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟法增加公益訴訟條款本已呼聲強(qiáng)烈的情況下，民訴法第55條的修訂無疑會(huì)對(duì)將來行政訴訟法確立公益訴訟條款產(chǎn)生

35、推動(dòng)作用。新民訴法第55條“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”的規(guī)范方式表明可以提起公益訴訟的領(lǐng)域并不限于“污染環(huán)境”和“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類損害社會(huì)公共利益的行為，可以開展公益訴訟的領(lǐng)域在訴訟法上應(yīng)該是開放的。但很顯然，相對(duì)于未明確列舉的不確定領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)這兩個(gè)領(lǐng)域的公益訴訟無疑將得到未來立法和司法更多的支持。尤其可以預(yù)料的是，環(huán)保方面的公益訴訟將獲得最大的發(fā)展空問，其原因既在于環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟在國內(nèi)外的發(fā)展都已相當(dāng)成熟，也在于其在國內(nèi)早已成為獲得政府和司法機(jī)關(guān)支持最多的公益訴訟領(lǐng)域，新民訴法第55條無疑將進(jìn)一步為本來就已經(jīng)含苞欲放的中國環(huán)保公益訴訟提供新的助力。但盡管如此，我們并不能因新民訴法第55條而對(duì)未來公益訴訟的發(fā)展前景過分樂觀。從目前正在審議的環(huán)境保護(hù)法修正案草案可以看出，立法者雖然對(duì)公益訴訟的理念持肯定